我国地方政府债务的现状、成因及政策建议

摘要：在经济高速发展的今天，中国综合实力飞速提升的同时也面临着产能过剩、国内疫情防控、全球政治经济不稳定、国内消费力不足等一系列挑战。要想继续完成各种事业的高速发展就必然要投入大量的资金，对于地方政府来说，各地在资金的投入上一直是高居不下的，大量的资金入场确实可以满足了各地社会经济的发展与城市建设需求。然而，单纯依靠税收补给财政，已经无法满足现阶段经济发展的资金需求，为了保持当下经济增速，我国地方政府就必然因为发展的需要而产生了各种债务，这些债务问题也将给地方的发展带来了各种的问题。让我们一起深入地方债的核心去一探究竟。

关键词：地方政府债务；地方债规模；地方债成因

中图分类号：F812.5   文献标识码：A  文章编号：1005-6432（2023）17-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2023.17.000

1  前言

2014国务院年发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》中指出各人民政府在债务管理过程中应当遵守的基本原则，对債务管理的制度和配套措施给出了明确的意见[1]。2016年11月国务院办公厅颁布的《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》。随后的2018年5月，财政部下达《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库[2018]61号），在文件中具体的阐明了现阶段我国地方政府在债券发行中存在的多项问题，以及处理措施。随着经济发展的上行压力不断增大，政府的债偿能力经受着前所未有严峻的考验，地方债务风险随之上升，政府的偿还债务能力也将进一步下降，其中潜在巨大的风险性。政府的债务的风险防范和化解也将会是我国财政工作的重点内容。

2.地方政府债务的基础概念

2.1地方政府债务

地方政府债务一般指的是地方政府以债务人身份出现向其他债权人以信用作为担保进行凑集财政资金的形式，地方政府通过这种方式来解决财政缺口等发展资金来源，通过这种方式政府利用了社会流动资金来影响国民经济发展，这也是国家调控经济的一种手段[2]。通过对政府债务的不同分析，一般可划分为地方政府债务和中央债务这两块。1995年起我国实施《中华人民共和国预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，由此看来我国政府债券仅限中央政府债券。按照预算发规定，地方政府只能够在现有法律或者国务院规定范围内发行地方政府债券，因此，地方政府债务虽然实质上由政府财政来负担，但是在形式上一直以来游离于预算之外[3]。

2.2地方政府债务风险

这里的“风险”指的是发生负面情况的所引发的不确定性，当地方债务产生风险地方政府的债务到期之后无法偿还本金于利息所引发相应产生的后果。作为地方政府债务来说政府是其中的借贷主体，政府在借贷到期之后就需要及时的规划本金和利息，一旦无法偿还就会给地方经济带来巨大的负面影响。地方政府债务风险包含两个方面：一方面是导致借贷人无法获得到期的本金和利息，造成自身的经济受损；另一方面由于政府无法兑现承诺导致在金融市场上政府的口碑不断下滑，从而影响到地方政府的权威性。

3.我国地方政府债务现状

3.1我国地方政府债务规模不断扩大

根据财政部的统计数据显示，从2017年到2020年我国地方政府的债务规模一直处于高速增长的趋势，其中在2017年末全国各地方政府总债务余额为18.82万亿元；一年后到了2018年末的时候全国各地方政府总债务余额依旧高达18.39万亿元；到了2019年末全国各地方政府总债务余额继续大幅度的增长超过了20万亿元，达到了21.33万亿元；去年最新数据显示截止到2020年末的时候全国各地方政府总债务余额为25.81亿元，相较于2019年的余额增加了接近4万亿元，接近20%。这种状况一直未得到改善，各地方政府债务规模的扩大趋势依旧，而且官方给出的数据并不包含各地方政府担保的债务、地方金融机构的坏账、社会保障资金缺口等隐性的债务，记录数据全部是显性的债务，可见如果将显性债务和隐性债务进行合并的话全国各地方政府总债务余额仍将创造历史上的新高。详见图1。

3.2地方债风险分析

从当前阶段来进行衡量一个地方政府在债务承担的能力，主要还是通过其债务率上的数据，债务率越高这个地区政府在承担债务能力上越差，债务风险自然越高。反之债务率越低则这个地区政府承担的债务压力越低，越容易偿还债务，债务风险越低。虽然说一些不发达地区在债务余额上不如发达地区那么高，但是这些不发达地区的债务率非常高，在收益和支出上已经完全不对等体现出来的债务风险很高。比如之前的青海虽然债务余额在3000亿元以下，但是其债务率达到了112.91%、贵州和湖北的债务余额在8000亿元至1万亿元，但是其债务率分别为148.48%和94.7%，这些省份的债务率已经远超90%，对于这些地区的发展来说超高的债务率显然存在着众多的经济隐患。在债务总额上超过1万亿元的江苏、山东、浙江和广东等经济发展较快地区其债务率反而一直控制在40%～60%，这样的债务率显然是在可控的范围，也是相对安全的。针对目前出现的地区债务率表现出分化现状，需要从多方面积极的寻找产生的原因，并且要追溯这些问题的根源，透过现象看本质，寻找合适的解决途径。只有从根本上解决地方政府的债务危机才能保障地方经济的可持续发展。

4.地方政府债务对区域经济增长的机理研究

4.1我国实际国情的分析

从中国政府债务的发展历程事件来分析，1994年我国开始分税制改革，中央政府实施积极的财政政策搭配宽松的货币政策，来刺激经济，地方政府随之也开始加大投资力度。但是，1998年的亚洲金融危机和2008年的金融危机给世人敲响了警钟，经济的萧条引起了人们对未来的恐慌，间接导致了地方政府出现大规模债务。我国为了保持来之不易的经济成果不被摧毁，在2008年经济衰退的背景下4万亿投资入市应运而生。在过去10年间，地方的债务规模也是越堆越高，地方政府的债务压力翻了一倍有余，看似经济发展的繁荣景象的背后潜在风险问题也令人感到担忧。我国的各区域经济发展情况差异化比较严重，不同地区的地方债务对经济增长影响的程度不经相同：东部沿海地区开放较早，经济相对发达，经济基础较好。因此，地方政府在东部沿海地区对民间投资的挤出较少，政府对应的偿债压力相对较小，地方债本身对经济增长的不良影响相对可控;然而，中西部地区由于经济条件相对较差，民间投资意愿不强烈，更多的资金可能被地方政府所占用。为了发展经济地方政府大规模举债伴随着巨大的财政压力，同时阻碍了经济增长，变得难以控制。根据本文研究的样本数据，绘制出各地区人均GDP与人均债务余额散点图图2，与上述分析一致：总体而言，人均债务余额增加，人均GDP也相应增加;从次区域来看，华东地区人均债务余额与人均GDP呈线性关系，近似为单调增长;在中西部地区，两者的关系呈现出先上升后下降的明显趋势。

4.2产业投资的现状分析

2011年后，国内外经济相继陷入了发展的瓶颈期，我国虽然依旧能保证较高的GDP增速，但同样面临着产能过剩等问题。为了满足工业建设发展增速，地方政府加大贷款需求，集中推进的政府项目开工，进一步预支经济发展潜能。地方政府发行债券和通过融资平台多渠道借款，使产业投资资金大幅增加。从工业投资者的角度来看，这些资金的流入方向大部分成了公共性产品与基础性设施类政府主导民生类项目。随着债务的增加，资本的流入会增加，进一步刺激这类产业的投资。所以，在产业进行转型时期，就要客观评价地方政府的绩效，就得确定决策是否具有合理性和有效性，就需要着重强调在产出提高与经济增长带来的稳定性这些方面。

4.3土地市场的现状分析

土地相关政策和土地市场价格的变化也会对投资波动产生影响，进而影响实际的产出。由于各地软预算的制约，地方政府债务对经济增长的杠杆作用突出。一方面，通过扩张的地方债务政府可以拥有更多财政去支配，政府可以通过降低工业用地价格成本来吸引企业对土地要素的投资。企业增加了该要素投入，进而提高了产出;另一方面，在经济发展较好的地区，工业部门可能会得到土地资源的过度配置，在土地资源供给有限的情况下，挤兑了原本属于商住的用地，商住用地的减少，导致商品房价格上涨，如若房价无法有效控制，金融风险和社会问题都将相继出现;对经济发展欠佳地区，地方债务并不能有效刺激土地经济作用，土地的价值和商品房的价格增速非常缓慢。这导致一种现象，即使政府出售所有的住宅用地也不足以弥补债务缺口，债务也只会不断累积，对区域经济发展产生了负面影响。在土地市场上，根据不同地区经济发展的差异，这种带动效应对产出可能会产生不一样的影响。此外，土地稀缺本是稀缺资源，如果过度通过土地租赁的方式来促进地方经济，在基础设施投资不断扩大投入，房价、物价、人们的生活成本都会出现不必要的上涨，这也将带来一些风险。当房地产泡沫消失后，区域经济危机将随之而来。此时，政府的社会信用也必然会受到影响。

5.大幅增长的地方政府负债对经济的负面影响

地方政府负债近些年来大幅增长已经是不争的事实，地方债务过大过快显然成为政府不可回避的问题，这种大规模的增长对地区的经济带来的负面影响也已经成为当地政府急需要解决的问题，其中带来的经济问题主要包含以下几点。

5.1  对社会投资和家庭消费产生“挤出效应”

地方政府来对于金融市场来说向来都是拥有一定控制权与话语权的，所以一旦地方政府负债需要增加必然优先供给政府所需资金，在资金总盘短期不变的情况下，就需要对原本应当进入到市场用于社会投资和家庭消费的资金进行占用，如果政府一旦借助自身的控制权对这些资金超过使用限度，就会导致市场贷款配额失调，对社会投资和家庭消费产生“挤出效应”，金融资本过度优先向政府倾斜，短期来看影响市场的资金流向，削弱了社会消费、投资的意愿，长期以来势必给资本市场带来极大的不稳定性。

5.2  推高贷款利率导致企业“融资难”

地方政府通过大量的借贷来发展区域经济，尤其是政府的个别官员只顾眼前利益为了提高自己任期内的业绩在借贷上更加肆意妄为，无视市场规律，一味追求投入大项目，占用了大量市场内资金，为了获得更多的借贷额度，无视借贷成本。这样也会导致各种高利率项目被推出，无形中促使市场的贷款利率提升。对于企业来说本身需要大量的资金用于发展，但是贷款利率的提升增加了企业的资金使用成本。企业融资变得困难，资金链一旦发生断裂，将导致企业的经营受到冲击，企业对未来发展进一步失去信心，最终市场连锁反应，地方政府经济受挫[4]。

5.3   不利于国民经济的可持续发展

当下整个社会出现基础设施建设投资增速下降、政府债务率上升、银行坏账率增加和经济内生动力的枯竭等问题，扩张性的财政政策已无法支持国民经济持续发展[5]。这个时候的地方政府面临着各种借贷到期的压力，其中的解决途径就会是通过其他的借贷项目来归还已经到期的债务，这种“拆东墙补西墙”以贷还贷的行为不仅导致市场利率逐渐升高，大量的资金被政府项目占用，还款风险进一步增加，这些都不利于国民经济的可持续发展。由于地方政府的债务升高，所以本应该降低税率的行为也迟迟无法得到推行，而且很多的民生保障项目也得不到有效的推行，恶性循环最终高额的政府贷款将直接导致市场的萧条。

6.我国地方政府债务政策建议

6.1合理划分财权和事权

目前我国中央和地方政府在财权和事权上出现的问题较多，尤其是两者的关系不太清晰使得在执行当中出现各种问题，为了切实的保护中央和地方政府的各自利益，需要从立法的角度对财权和事权进行详细化，对各项事务划分清晰且可操作的解释说明。使得各项工作能够在法律的范围内有章可循。另外，虽然我国目前对地方政府的债务通过限额的方式进行管控以便债务风险能够被最大程度的降低，但是在這种情况下中央应该要考虑到经济发达地区和欠发达地区之间在债务能力上的不同，结合实际情况具体分析，对经济发达地区可以放款限额，以便一些发达地区有足够的时间来利用自身的优势来逐步发展地方经济，确保收支的平衡。同时，对于欠发达地区可以在债务上采用更灵活的方案，借贷上提供更多的选择性，用更个性话的方式满足欠发达地区贷款需求，真正做到具体问题具体分析。

6.2规范地方融资平台

政府性平台公司在我国建设城市化和城镇化的过程中发挥了重要的补充作用，这主要表现在对地方基础设施的带动[6]。现阶段地方政府财政资金的需求存在供需不对等的情况，政府性质的融资平台对调节地方财政资金需要在目前来说还是有很重要的意义。对于征地来说，可以短时间内起到经济稳定的作用，但是由于是政府性质的融资平台，所以在融资上更多体现的是一种公益性质，尤其是外来资本不愿意投入的基础设施设备的建设当中尤为突出。政府融资后所得的资金主要还是用于对社会公共事业费用的补充。作为融资平台，需要更加规范管理，确保融资所得切实用到改用的地方，才能使得资金发挥到最大效益。

6.3调整地区考核标准

唯GDP论的思想必须要改变，尤其是地方政府官员在任期内为了展现自身的功绩都在想方设法的提升地区的GDP，GDP的提升固然重要但是如果将其他方面抛掷脑后只是单纯的将GDP放在核心位置显然会出现问题。GDP的提升需要地方政府在多个方面进行大量资金的投入，通过大量资金的涌入使得短时间内GDP的增长幅度较大，而忽视对长期GDP的伤害，这种杀鸡取卵的思考方式需要摒除。在考核地方政府GDP的同时还需要同时其举债的能力、民生经济、经济结构等。如果GDP的增长是以牺牲债偿能力的话，这种虚假的增长必将对地方经济的后续发展带来了很多不确定性，后期接任的官员也将面临更多不可控性。

7.总结

通过对我国地方政府债务的分析与理解，我们可以了解到现阶段我国地方政府的债务余额依旧呈现着不断增长的趋势，债务风险依然存在，解决地方政府的债务问题仍旧是当务之急。虽然部分经济发展较好的地区当前并没有达到警戒，但是在经济的发展当中，尤其是一些欠发达地区已经面临的债偿能力较差、经济发展不均衡、抗风险能力弱等诸多现实问题。通过现阶段我国地方政务债务的现状，从中分析成因并找出合适的平衡对策，保障债务问题最小化迫在眉睫。地方政府需要在增进地方经济发展的同时减少债务存量，加强对政府债务的有效管理，使债务和经济发展的处于一个相互促进，共同发展的协调状态[7]。

参考文献：

[1]王长赛.我国地方政府债务风险管理的政策建议[J].现代营销：学苑版，2020（3）：133-135.

[2]崔乃枭，杨婷婷，张英宣.地方政府债务风险现状及解决建议[J].中国市场，2021（6）：44-46.

[3]夏传强，蔚海荣.地方政府债务面临的风险及其化解路径[J].中国物价，2019（2）：30-32.

[4]江佳慧，余安妮.地方政府债务风险的现状，成因和化解对策分析[J].现代商贸工业，2020，41（10）：108-109.

[5]陈黎.地方政府债务规模，风险暴露及化解对策研究——基于云贵两省横向比较[J].河北企业，2021（5）：5-8.

[6]刘穷志，王君珩.地方政府债务风险：特征，成因与化解[J].财政监督，2020（16）：29-35.

[7]肖俊峰.我国地方政府性债务成因分析与风险治理的探析[J].现代商贸工业，2020，41（19）：79-80.

[作者简介]林志超（1990—），男，浙江宁波人，研究生在讀，研究方向：金融经济、地方债。