我国建筑劳务用工制度改革问题与对策研究

任豪 陈力

摘要：在新冠疫情常态化影响以及国际政治经济形势复杂多变的背景下，国内经济稳增长的压力持续增大，建筑行业应当更好地发挥保经济和稳就业的关键作用。文章以我国建筑劳务用工制度改革为研究对象，总结梳理了历史时期我国劳务用工制度改革历程，从劳动力供需矛盾、劳务用工保障难以充分发挥、建筑产业工人转型等方面研究我国建筑劳务用工制度改革存在的问题，并提出了具体的政策建议。

关键词：建筑业；劳务用工；深化改革；农民工；稳经济

中图分类号：F426.92;F272.92  文献标识码：A  文章编号：1005-6432（2023）17-0000-06

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2023.17.000

1  引言

当前，我国正从建筑大国向建筑强国转变，建筑业对经济的支柱作用不断增强，2020年建筑业增加值占国内生产总值的比重达到7.2%，带动从业人员5366.9万人。在经济增长压力逐渐增大的今天，建筑业提供的就业岗位多、带动的产业链广，对经济和就业的支柱作用愈发凸显，在保就业、保民生、保市场等方面都起到了关键性作用。本文将在梳理我国劳务用工制度改革发展历程的基础上，研究我国建筑劳务用工制度改革存在的问题，并寻求解决问题的办法与对策，以期对政府制定相关改革举措、推动建筑行业平稳发展、提升新时代农民工幸福指数等方面提供一定的决策参考价值。

2   劳务用工制度改革历程

计划经济时期。1949年，劳务用工主要是为了解决大批工人群众朝不保夕的“吃饭”问题，在计划经济的指引下，尚未过多引入市场化的竞争模式，主要以生产队的模式进行劳务输出。因此，在这个时期，大规模、成体系的劳务用工体系尚未形成，以企业形式出现的“固定工”和“临时工”的使用方式还没有非常明确的区分[1]。

改革开放时期。1978年，建筑业市场化改革通过“放权让利”和“两权分离”，逐渐出现了劳务分包、劳务派遣等多种全新的用工形式。这种新的劳务用工模式，因具有数量灵活性、功能灵活性、时间灵活性和工资灵活性[2]，能够降低企业的用工成本和用工风险[3-4]，开始被建筑业广泛采用，也就逐渐形成了主流用工的基本模式。

快速发展时期。1992年，邓小平同志南巡谈话，进一步解放了思想，经济活力迸发，建筑业劳务人员数量远远无法赶上市场需求。建设部于1994年印发《全面深化建筑市场体制改革的意见》，推动了我国建筑劳务用工制度快速改革，形成了大批建筑劳务企业、劳务队伍，有效的缓解了“用工荒”的现实情况，这种劳务用工的思想也一直沿用至今。

全面深化改革新时期。随着我国社会主要矛盾转化以及“五位一体”的新发展理念逐步深入人心，原有的建筑劳务用工模式带来了愈加明显的社会问题，比如为了追求经济的快速发展和赚取超额利润而使得劳务用工人员的合法劳动权益受损、生活难以公平、社会地位不高、人身安全难以保障[5]，这些问题都造成了劳务用工人员后继无人的现实情况。2016年开始，中央密集出台《新时期产业工人队伍建设改革方案》、《建筑工人实名制管理办法》等一系列政策促进我国建筑劳务用工健康发展，推动各类企业在劳务用工管理方面更加规范。不少学者借鉴日本、德国、法国等发达国家建筑行业的发展经验，在管理改革实践中也形成了不少有益的实践经验，为优化我国劳动力结构、加快建筑业改革、推动产业升级、促进高质量增长提供了有效参考[6]。但整体来看，这些国内研究的多处于党的十九大之前，数量相对较少且缺乏对新一轮建筑劳务用工制度改革方面的内容，对决策参考的作用比较有限。

3   劳务用工制度改革中存在的问题

3.1  劳动力供需矛盾进一步增大，成为了违法用工滋生的土壤

一方面，从劳动力市场需求端来看，建筑业作为国民经济的支柱产业，发挥着稳定基本盘的重要作用。2020年，房地产在“房住不炒”的观念下受到了严格的宏观调控，但建筑业增加值依然高达72996亿元，同比增长3.5%，近5年来，依然保持着连续、稳定的增长势头，具体如图1所示。广阔的市场空间反映出了中国宏观经济的强劲动力，同时建筑业作为典型的劳动密集型产业，也带来了大量的工作岗位和劳务用工需求。

另一方面，从劳动力市场供给端来看：一是农民工总人数有所下降。2020年，全国农民工总量28560万人，比上年减少517万人，下降1.8%。其中，外出农民工16959万人，比上年减少466万人，下降2.7%。二是农民工年龄结构有所失衡。如表1所示，与五年前相比，30岁以下农民工数量下降趋势明显，累计减少了9.2个百分点；50岁以上农民工的数量上升趋势明显，累计增加了7.3个百分点。且从中不难发现，年轻农民工数量逐年减少、年长农民工数量逐渐增加的趋势已经形成，如放任其发展，农民工年龄结构则更加失衡。三是我国核心战略发展区域农民工总量有所减少。外出跨省流动农民工7052万人，比上年减少456万人，下降6.1%。其中，京津冀地区农民工2076万人，同比下降6.0%；粤港澳地区农民工4223万人，同比下降4.4%，均远超其他发展区域。四是建筑业农民工数量有所下降。随着近年來国内第三产业的快速发展，各行业的发展结构有了一定的调整，影响了新一代农民工的发展选择（如表2所示），建筑业农民工数量的减少占第二产业农民工减少数量的80%

由上述分析可知，当前建筑行业的人口红加速消失，建筑行业劳务工人年龄结构逐步趋向老龄，按工种工日单价、工程量清单单价等人工价格均逐年攀升。建筑行业本身作为高度竞争性行业，处在市场供给较多，市场需求相对较少的竞争状态，一些大的承包商为了降低成本，想方设法将总包或分包工程进行层层转包，而小的承包商为了生存，只能接受各类的转包，以此降低企业用工成本，造成自带队伍或自建班组的用工情况依然普遍存在。

3.2  实名制用工仍处于初级阶段，对用工的保障难以充分发挥

缺乏实名管理标准，以至于部分项目浅尝辄止。当前，国家虽然已经发布《建筑工人实名制管理办法》，但相对来说较为原则，仍未形成具有指导性的实施细则或标准规范，各省市在根据此办法落实的时候，将根据各省市的情况进行自由“发挥”，这就导致各省的标准不一、规范不一。而建筑业项目一般都在全国布局，各类建设单位均要先适应各地区的规则和要求，这使得企业在推进实名制的过程中，主要应对的是当地的“现有要求”而不是全国的“规范要求”，这就造成了部分项目仅仅是名义上的“实名”制。比如，在项目场界入口，有的用的是传统的刷卡模式、也有的用的是人脸扫描式，从某种程度上来说确实都能够解决考勤与封闭式管理问题，但从实名制的使用深度来看，部分项目通过实名制信息，实现了技能管理、安全培训、公司支付、信访投诉、信用信息等纵深管理模式。

项目实际情况复杂，影响劳务工人使用热情。按照《建筑工人实名制管理办法》第十四条的规定要求，建筑企业应使用工资专用账户按月足额将工资直接发放给建筑工人，但在项目一线具体落实的过程中，却会遇到一些现实的问题和情况。一方面，建筑行业大部分工种采取了计算工程量的方式核发工资，还有的项目以班组为单位统一进行绩效核算，这就使得实际上只有完成某一个或某几个节点后才能够拿到多数的工资，而要将这些工资平均分到每个月发给建筑工人，在实践中确实难以达到，因此，各劳务用工单位便“各显神通”，通过劳务班组发放、收缴建筑工人银行卡、伪造工人信息等情况在各个项目上都会或多或少的出现。另一方面，对于建筑工人来讲，他们本身的维权意识不断提升，愿意接受信息化手段的实名制管理，但是在当前各类工种建筑工人工资都不断上涨的情况下（如图2所示），多数现场作业劳务人员的月工资已经高于个税5000元的起征点，以钢筋工为例，长三角日均单价310（2020年4季度数据，较2016年1季度提高了32.3%，远超建筑业增加值），若按照实名制用工的原则，这些人的月均工资已经达到6200-9300元，这势必会涉及到个税和社保的缴纳问题，劳务工人有工作的时候有工资，没工作的时候不但没工资，还要自己缴纳社保，这无疑打消了建筑工人使用实名制管理的积极性，这涉及到税制、民生、产业、信用等多方面因素，确应引起有关政府部门的重视。

核心数据暂未打通，使招工难度进一步增大。实际的实名制使用的过程中，考勤信息、薪资信息、经历信息、培训信息、资格信息、信用信息等录入的完整性、统一性、真实性都欠佳，且不同企业、不同项目的数据信息都未能流通，使得其数据成为了隐藏着的“富矿”。究其原因，其关键在于两个方面，一方面是建筑企业作为典型的传统行业，其思维还没有往“互联网+”进行有效的转变，就拿日常的招聘来说，劳务用工仍采用非常传统的招工方式，靠现有的班组长、老工人介绍新人，没有基于长期发展的规划来判断。而与此同时，同样吸纳农民工的服务业，就显得“先行一步”，在智联招聘、51Job、58同城、甚至于猎聘网上，都能够找到各分行业、各个职级的岗位，通过互联网的有效赋能，能够大幅降低招工的成本。另一方面，大家对于实名制管理信息系统内的数据，在使用過程中仍抱着存疑的心态，建筑行业内如中建、中交等大型国企央企的实名制信息系统应当说已经在实践中走在前列，其产生的数据也理应有很强的参考性，但在实际的操作中，这些数据因为没有法定性或者相关部门的权威认证，并不能真正的用在劳务人员工资发放、执法过程检查、劳务纠纷处理等方面，这样也就会影响建筑企业进一步在实名制管理信息系统上的投入与积极性，进而减慢建筑劳务用工制度改革的步伐。

3.3  相关改革配套措施管理缺位，建筑产业工人转型遇到阻力

户籍制度带来了双重的社会保障标准。从传统认知的角度来看，产业工人的工作形式是“固定的”，而农民工的工作形式是“流动的”。这是由于建筑业劳务人员工作流动性较大，工作单位、工作地点都随着项目的变化而变化，因此，产业工人在社会保障方面享有的是城镇职工“五险一金”制度，而劳务人员除了工伤保险之外，不享有其他的城镇职工社会保险。这就造成了社会与行业对于劳务人员的身份认知差异，也无法获得工人身份应有的保障，从而阻碍了劳务人员向产业工人的顺利转型。以养老保险为例，其问题表现有三个方面，一是转移手续繁琐，随着劳务人员跨省变更工作地点或达到一定年龄之后回家工作，其缴纳的养老保险因省级统筹原因无法直接接续，更无法网上办理，只能由劳务人员在工作、居住两地的社会保险经办机构现场办理，办理一次业务就需要一个半月左右的时间。二是缴纳时断时续，多数的劳务人员并非一年12个月都有建筑项目可以工作，月工资也根据项目工期节点时多时少，养老保险断缴会使得劳务人员的收益大幅下降，影响其缴金的意愿。三是养老金只能部分转移，建筑行业多数劳务人员是从经济落后地区到经济发达地区工作，养老保险是按照相对较高的标准缴纳，但在转移过程中，由于受到财政、社保政策限制等多种原因，个人缴费部分可以全部转移，而国家统筹部分只能部分转移，再加上行业内部养老金缴纳年限难以达到15年，这就造成劳务人员在退休后拿到的养老金与其缴纳的金额明显不成比例。

建筑产业工人成长空间并不明朗。产业工人队伍应是科教兴国、人才强国、创新驱动发展战略的重要支撑，这就要求劳务人员在转型后要在建筑专业领域深耕，真正成为具有大国工匠精神的行家里手。但由于建筑劳务人员大部分都是农民工群体，受到种种原因的影响，他们只是把建筑劳务工作当作一份临时性的谋生手段，并不打算在这里以及这个行业长期进行发展，所以对于他们来说，他们往往更加关注于眼前的临时收益，哪有项目去哪里，跟自己从事的专业技术并不太相关，也看不到沿着自己专业技术方向上的前景，这对于劳务用工制度的改革的弊端其实非常明显。例如，某省属建筑工程企业的工程项目作业人员中，仅有4%的劳务用工人员可以从事具有较高技术含量的特殊工种，如脚手架架子工、建筑起重信号司索工、建筑焊工等，而超过30%的人员只能从事门槛较低的普通“体力活”。

建筑企业对各类劳务培训的积极性不强。在传统工业领域中，产业工人必须要有一定的基础素养，经培训和传帮带之后才能正式进入到车间工作。但从建筑领域来看，据某劳动力输出大省数据显示，2020年接受过农业职业技能培训的农民工仅占1.1%，接受过非农职业技能培训的农民工仅占2.4%，接受培训的人群中更是有近20%的参训者认为培训内容帮助有限或没有帮助。究其原因，是建筑领域的劳务用工存在着较强的流动性，即使建筑单位对其花了精力和资金培养出来之后，一方面可能培养出来的建筑工人在项目结束就可能到其他、甚至是竞争对手的项目上，这种具有正外部性的培训举措，让建筑单位感觉到是在花钱为他人做嫁衣。另一方面是培养出来的人员，没有国家和社会能够认可的资格认定，也不影响劳务人员在项目上的使用，所以大多数的培养也是浅尝辄止，只要会操作、会重复就可以，不会在某一专业技术领域给与系统性的培训和指导，这也就造成了行业内具有高技术含量的工种少之又少。

取消劳务企业資质的次生效应值得关注。现在来看，取消劳务企业资质、依靠专业技术组建专业分包公司是必经之路，解决了劳务公司有形无实、劳务资质滥竽充数、法律纠纷时常发生等问题，当前已经有陕西、浙江、江苏、山东、青海、河南、黑龙江等省份已经取消了劳务企业资质。但劳务资质的取消，需要的更是部门间、乃至省份间的有效协调，才能将改革举措更平稳的执行下去，否则在部门间、省市间就会出现政策割裂现象，地区发展不平衡、不统一的情况会更加显著。一些省市为了快速转型，已停止受理施工劳务分包企业资质申请或取消了用工资质，导致这些劳务分包企业在未取消劳务企业资质的省份无法开展业务，形成了无形中的行业准入壁垒，对企业的正常经营造成了实质性影响。

4  相关政策建议

4.1   坚持多措并举，推动建筑劳务企业资质全面取消

一是要鼓励用工形式转变。在建筑劳务资质全面取消后，专业公司的形式将成为行业的主流方式。各领军建筑类企业可以跨前一步，成立下属专业公司，将建筑领域常见的核心工种如木工、电工、砌筑、钢筋制作等专业人员纳入，将其用工方式从劳务分包用工转变成为企业用工或派遣用工，这样不仅能够在建设过程中储备各类的核心技术工种、增加劳动力供应渠道，同时又能加强多项目的人员统筹，减少核心专业工种的空闲期，进而实现建筑工人公司化、专业化管理。

二是要做到区域协同发展。按照当前我国建筑劳务用工制度改革的进程，建筑劳务企业的资质必定会全面取消，但在取消的过程中，应对行业与社会中产生的影响保持高度的关注，尽可能的减少改革带来的短期负面影响。建筑企业的一个主要特征就是地域分布广泛，在各省改革先后进度不一的情况下，住房与城乡建设部应牵头研究解决区域之间政策不协调的解决方案，并在全国层面统筹下达劳务资质全面取消的任务书、时间表、线路图并加强宣传督办，让各省市、各企业都有着明确的改革预期，在变动时早做转变的计划，以实现改革新旧制度的平稳过渡。

三是要强化政策引导。2021年，中央政治局专题研究“专精特新”，成为加快工业化进程的重大举措。建筑业作为第二产业的代表之一，其发展特点和趋势，就是专业化，随着行业管理的细化与竞争的推动，分工必定会越来越细，专业分包企业在一定程度上符合“专”和“新”的要求。因此，在劳务企业向专业企业转型的前期，还需建设、市场监管、财政税务等政府相关部门的政策支持，将这些企业在一定的时期内纳入当地“专精特新”企业进行管理和孵化，享受国家规定的产业扶持政策，切实取消 “空壳公司”和“僵尸企业”。

4.2   强化制度保障，助力劳务用工向产业工人快速转型

一是完善社会保障机制。国家“十四五”规划和2035年远景目标中明确提出，要加强劳动者权益保障。政府相关部门应尽快研究落实配套措施，深入研究产业工人社保、养老、医疗、工伤等各项关系协调与社会保障措施，确保建筑产业工人的合法权益和合理诉求得到满足，使他们真正享受得到改革带来的一系列发展红利，形成建筑业良性的发展基础。此外，要根据诚信社会的建设要求，在用工实名制的基础上，打造全国范围内资源共享、服务协同的公共服务平台，建立失信企业及劳动人员“红、黑”名单，加强对违法企业和人员的打击与长效治理，

二是健全产业工人培训机制。产业工人的数量多少、质量好坏是建筑业快速发展的重要决定性因素之一，要从经济与社会发展的角度，开展产业工人培训相关工作。在政府层面，深入认识对建筑工人培训的外部经济性，探索通过财政补贴、税收优惠、独立办学、创业返还等一系列的优惠政策，鼓励建筑企业、行业协会以及民间办学机构针对建筑产业工人开展职业教育和技能培训。在企业层面，按照企业职工工资总额的一定比例提取教育经费，并做到专款专用，通过工学结合、校企合作、师傅带徒弟等多种渠道对自有产业工人进行吊索技能、高空作业、脚手架组装等技能培训，并将企业内外的培训制度与培训考核与建筑产业工人的基本工资挂钩，进一调动人员提升工作技能的积极性。在个人层面，借助国家推动现代职业教育高质量发展的契机，认真对待政府、社会、企业、行业协会等开展的各类培训，自觉“充电”，做到技能与能力的双提升，实现更强的就业竞争力。

三是建立职业认定评级机制。职业认定评级是检验建筑产业工人技能等级的关键方式，能够加快建筑产业工人队伍职业化进程。各相关机构可以在实名制用工管理的基础上，建立广覆盖、多渠道、全方位、标准化的建筑工人职业评级机制，根据建筑产业工人的项目经历、技能水平、诚实守信等方面的信息进行综合打分，将福利待遇、培训资源逐步向得到较高级别认证的工人倾斜，以此倒逼建筑行业传统劳务用工提升工作技能，推动建筑产业工人的技能梯队向更高层级发展，进一步优化产业工人结构。

4.3  激活科技动能，抢抓建筑业数字化时代的历史机遇

一是充分利用装配式技术，减少用工成本。科技创新在构建我国新发展格局中有着至关重要的作用，装配式技术作为近年来发展相对较为成熟的新兴建造基础，能够将建筑现场用工量减少70%以上，很好地应对了新生代建筑工人数量锐减的现实问题，也使得建筑工人的作业环境和工作条件有了大幅的改善。久而久之，纯劳务用工方式就将成为历史，一大批知识化、年轻化、技能化的建筑产业工人就会成为新的中流砥柱。

二是充分利用信息化技术，实现精准发力。科技自立自强国家发展的战略支撑，在“互联网+”的浪潮中，建筑企业更要跟上队伍，尽快弥补建筑用工信息化对接的短板，接下来谁能够提供这样的一个用工平台，谁就能站在“互联网+建筑”的风口之上，行之有效的引领行业发展、提高招聘效率、降低招工成本。此外，建筑信息建模（简称 BIM）技术也是建筑行业的新生代“宠儿”，有效地使用能夠有效为建筑工程的劳动力配比提供科学支撑，进而减少建筑企业的抢工、窝工成本。

三是充分利用新科技成果，规避安全风险。十九届五中全会指出，科技创新在百年未有之大变局中具有关键变量作用。当前建筑领域要加大投入，研发工程建造机器人技术，能够有效规避不良作业环境给建筑产业工人带来的身体危害。同时，也需要利用计算机视觉、语音识别、虚拟现实等关键技术，开发项目现场的协同管理一体化平台，快速提示一线工人注意规避潜在安全风险，有效降低事故的发生率。

4.4  营造良好环境，弘扬具有新时代特色的工匠精神

良好的社会环境是促进建筑劳务用工制度改革的催化剂，应大力弘扬建筑工匠精神，树立建筑工匠是伟大职业、能够创造伟大价值的基本观念。一是要通过强化宣传引导，营造建筑劳务改革良好氛围。通过多种类、广渠道、新形式，大力宣传推进建筑劳务用工制度改革的意义和重要性，对于做得好的企业或省份、城市等要大力宣扬，尽力获得全社会的关注和支持。二是要通过树立工匠标杆，营造尊重技能型人才的良好氛围。通过改善社会的观念，让建筑工人不仅仅从学历上、技能上，更能从身份认同上实现转型升级，充分展示出新时代建筑产业工人的精神状态和职业素养。三是要举办各类职业比赛，给技能型人才提供展示舞台。第43届世界技能大赛砌筑项目优胜奖获奖者邹彬后来还当选十三届全国人大代表，第44届世界技能大赛瓷砖贴面项目金牌选手崔兆举荣获第22届中国五四青年奖章[7]，这都在社会上产生了良好影响，大国工匠精神得到了有效地宣传和体现。

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