美国整体政府方法的人工智能战略及应对研究

谢刚 池忠军

摘 要：通过文献分析研究美国的人工智能战略，以政府的三重角色透视美国政府在人工智能发展中的作用。美国以整体政府方法推进人工智能，建立多层次的联邦战略框架，构建跨部门正式机制。美国政府承担着人工智能投资者、使用者、监管者的多重角色，促进在重点领域投资研发人工智能，优先在政府部门中采用人工智能，并保持宽松的监管以防止阻碍创新。美国整体政府方法的人工智能是其“整体政府”对华战略的投射，背后有其深刻思想根源。美国将人工智能看作国家安全的核心，有一种技术领导地位的迷思，也是对历史经验的路径依赖。拜登政府进一步强化了同盟战略，将与中国的人工智能技术之争塑造为民主与专制之争，把对中国的抹黑攻击，视为拉拢盟国的机会。中国基于人类命运共同体和国家总体安全观理念发展人工智能，增进全人类共同福祉，为世界人工智能发展所依赖的经济社会背景注入多样性。我国在人工智能的发展上，要采取审慎的监管策略，要在政府部门逐步建立起人工智能能力，系统地规划产业政策，推进人工智能教育和劳动力培养，积极参与全球人工智能治理，发挥举国体制优势，集中资源取得颠覆性技术领先优势。要增强自身反制能力，加强国际传播能力建设，提升国际话语权。

关键词：整体政府；人工智能；美國

基金项目：国家社会科学基金项目“新时代社会治理共同体建构研究”（20BKS069）；江苏省高校哲学社会科学基金项目“社会治理的智治进路研究”（2022-12389）；江苏省社科应用研究精品工程课题重点资助项目“党建引领下的苏北城乡社会智治操作模式研究”（22SYA-041）。

［中图分类号］ D523 ［文章编号］ 1673-0186（2023）006-0091-017

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.006.007

一、引言

随着具有执行与人类相似认知功能的机器的广泛出现，我们正在经历一场新的技术革命——第四次工业革命。人工智能已经处于新兴技术的中心，是推动这一轮工业革命的关键技术。正如习近平总书记指出，“人工智能是引领这一轮科技革命和产业变革的战略性技术，具有溢出带动性很强的‘头雁效应”［1］。人工智能是一种通用目的技术（GPTs，General Purpose Technologies），是改变游戏规则的颠覆性技术。它可以为互联网、大数据、云计算、物联网、5G、区块链、量子信息等技术赋能。人工智能也将包含在几乎所有未来的技术中，成为创新的基础、创新的倍增器。人工智能具有广泛的潜在社会影响，关系全社会的福祉。“人工智能将重组世界”［2］。鉴于此，许多发达国家都制定了国家人工智能战略。美国在奥巴马政府时期率先发布了有关人工智能的3份初始报告，其中《为人工智能的未来作好准备》对人工智能的发展现状、潜在应用、技术进步引发的社会及公共政策相关问题进行了分析，就联邦机构和其他相关者如何采取进一步举措，给出了具体建议。另外两份文件描绘了联邦政府资助人工智能研发的战略规划和采用人工智能的自动化技术对就业和经济产生的影响。特朗普政府上台后，制定了美国人工智能国家战略，并成为法律，美国人工智能发展进入国家战略阶段。“长期以来，主流研究集中探讨市场、网络以及企业自身如何影响技术进步。在这些研究看来，国家应尽量减少介入甚至不介入其中。”［3］既有研究认为美国政府在人工智能的发展方面扮演着“守夜人”的角色［4］，这值得进一步分析。拜登政府上台后，虽然侧重点不同，但对人工智能的指导上与特朗普政府有很大重叠。从特朗普政府开始美国采取整体政府对华战略，在此背景下，美国政府的人工智能战略也采用了整体政府的方法。拜登政府也出现一些新的动向，更加注重拉拢盟友，抹黑攻击中国，将与中国的人工智能技术之争塑造为民主与专制之争，需要及时跟进研究美国政府的人工智能战略，以有效应对。

二、整体政府方法的人工智能战略

整体政府（Whole‐of‐Government）也译为全政府，是二十世纪九十年代，在澳大利亚、加拿大、新西兰和英国，大约在同一时间出现的一个概念。1997年登台执政的布莱尔工党政府接受了联合政府（Joined-up Government）的概念，并将其作为其政策议程的核心部分。澳大利亚政府在2000年初采用了整体政府方法（WGA，Whole-of-Government Approach），此后被西方许多政府所采用。整体政府理论被认为是对新公共管理改革中公共部门结构性分化改革的回应，基本思想是打破政府机构和部门之间的孤岛，促进政策制定和执行方面的合作与协调。整体政府既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府，其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织，包括公私伙伴关系。协作上，既包括中央行政部门不同行业领域之间的横向协作，也包括部门与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作［5］。整体政府方法涉及一系列战略和工具，美国在整体政府对华战略的背景下，意图维持其所谓的人工智能领导地位，在人工智能战略上采用了整体政府的方法。

（一）建立多层次战略框架

美国采用整体政府的方法，在国家层面和联邦部门机构层面意图建立一种相互协调的人工智能战略框架。其国家层面战略，为整个联邦机构提供指导；其部门机构层面的战略计划，意在让联邦机构根据每个部门或机构的任务、能力、权限和预算来实现其国家战略目标。

美国国家层面的人工智能战略（表1）涵盖了研究和开发、数据和计算资源、标准和工具、教育和劳动力、人工智能和国家安全等内容。

1.研究和开发战略方面

美国制定了《国家人工智能研发战略规划：2019年更新》，意图确定需要联邦投资的人工智能研发关键领域和整体投资组合的优先事项，为其联邦政府人工智能研发投入提供指导。各联邦机构在制定自己的预算提案和机构计划时根据各自机构的任务考虑这些优先事项，以各自的角度投资人工智能，支撑其国家人工智能研发战略，形成整体政府的研发投资架构。该研发战略计划每三年更新一次，以使其掌握人工智能领域的最新进展和挑战，并根据最新的情况，不断重新评估其研发投资的优先事项，使其始终投资于人工智能的前沿领域，而不是重复行业的投资。该国家研发战略计划以整体政府方法制定并于2019年更新，由联邦政府人工智能研究人员起草，并寻求学术研究机构、私营部门技术公司等的协同支持。

2.数据和计算资源战略方面

美国联邦政府制定了面向2030年的《联邦数据战略》，以综合方法指导联邦数据管理和使用，对各机构不同目的的数据使用进行联合规划。意图通过持续10年的关注，指导各政府机构利用数据的价值，建立重视数据和促进数据使用的文化，以治理和保护数据。在整体政府协同上，要求所有行政部门机构通过年度行动计划实施该战略［6］。2023年美国发布《国家人工智能研究资源实施计划》提出建立国家资源，声称为所有的人工智能研究人员和学生提供计算资源、高质量数据、教育工具和用户支持，以整体政府方法解决计算能力和数据资源鸿沟问题。该计划分四个阶段推进，预计未来3年实现从项目建立到运营实体启动再到具备初始运营能力到稳态运营阶段［7］。

3.教育和劳动力战略方面

美国制定《美国科学、技术、工程和数学教育战略》，认为自美国建国以来，科学、技术、工程和数学（STEM）一直是其变革性技术进步的源泉，帮助其发展成为世界上最具竞争力的经济体之一。该战略认为在技术日益复杂的当今世界，需要有能力使用数字设备和STEM技能，个体在21世纪经济中的成功越来越依赖于STEM素养。该战略提出要使所有美国人都能终身获得高质量的STEM教育，意图使美国成为STEM知识、创新和就业的全球领导者［8］。《美国人工智能计划：首份年年度报告》提出科学、技术、工程和数学（STEM）教育中，重点又是计算机科学，要使美国工人，以及联邦政府员工，能够充分利用人工智能。特朗普要求所有联邦机构优先考虑与人工智能相关的学徒和工作培训计划和机会［9］。

4、标准和工具战略方面

美国制定了《联邦政府参与开发技术标准和相关工具的计划》，提出美国在所谓人工智能领域的全球领导地位取决于其联邦政府在人工智能标准制定中发挥积极和以目标为导向的作用。该计划认为，美联邦政府在制定人工智能标准方面主要包括支持和开展人工智能研发、积极参与人工智能标准制定、采购和部署基于标准的产品和服务，以及制定和实施支持性政策，包括必要时的监管政策。该计划要求美国各政府机构优先参与人工智能标准工作。要求其联邦政府更深入、一致、长期地参与人工智能标准制定活动，意图通过加强相关知识的学习，开展有针对性的研究，支持和扩大公私伙伴关系，与国际各方进行战略接触等，参与人工智能标准制定工作［10］。

5.人工智能与国家安全方面

国家安全是美国整体政府方法传统主要应用领域，其通常通过国家安全委员会等跨部门协调机制实施。美国国家人工智能安全委员会发布《最终报告》，展示了意图赢得人工智能时代的战略野心，其随附的行动蓝图概述了美国政府部门和机构采取实施建议的具体步骤。报告基于人工智能的发展正在改变世界、正在扩大美国的脆弱窗口期这两个判断，得出结论：美国必须立刻采取行动部署人工智能系统，并在人工智能创新上投入更多资源，以所谓保护其安全、促进其繁荣，并所谓“保障民主”的未来。报告认为采用整体政府的方法，美国需要白宫的领导、内阁成员的行动以及国会两党的支持，才能够赢得人工智能时代。报告提出整体政府的国家战略，包括重组其政府，调整其国家方向，召集其盟友和合作伙伴等。该报告“帮助总统和国会迅速从理解人工智能转变为为美国人的利益采取行动”［2］。

部门机构层面：美国交通部、联邦航空管理局、国家情报总监办公室、国防部、司法部、空军、国家海洋和大气管理局、食品及药品管理局、卫生与公众服务部、海军、国土安全部、国务院、国家地理空间情报局、退伍军人事务部、美国国际开发署等都制定并公布了呼应国家人工智能计划的本部门人工智能战略文件［11］。其中尤以国防部人工智能规划最为突出，发布了人工智能整体实施战略以及与人工智能相关的数据、教育、伦理等专项战略，同时各军种还发布了人工智能战略（表2）。

（二）建立跨部门正式机制

美国通过立法和行政命令定义的国家人工智能战略目前主要有三大支柱［12］：一是13 859号行政命令《保持美国在人工智能领域的领导地位》（Maintaining American Leadership in Artificial Intelligence），該命令声称其“对保持美国在技术和创新方面的领先地位至关重要”［13］；二是13960号行政命令《促进可信赖人工智能在联邦政府中的使用》（Promoting the Use of Trustworthy Artificial Intelligence in the Federal Government），该命令鼓励其政府采用人工智能，提出在其中应用人工智能的八项原则：合法和尊重其国家价值观、目标和绩效驱动、精确可靠有效、安全稳妥有弹性、可理解、负责和可追溯、定期监测、透明、问责，声称其致力于“在民主价值观的支持下发展和使用人工智能”［14］；三是《2020年政府中的人工智能法案》（AI IN GOVERNMENT ACT OF 2020），该法案为其联邦机构提供有关人工智能的资源和指导，声称其确保了“在未来十年中对世界其他国家的竞争优势”［15］。

美国国家层面形成的人工智能跨部门协调机制有：人工智能特别委员会（SCAI）、人工智能研发跨部门工作组（AIR&D IWG）、机器学习与人工智能小组委员会（MLAI-SC）、国家人工智能计划办公室（NAIIO）、国家人工智能咨询委员会（NAIAC）、国家人工智能研究资源工作组（NAIRRTF）以及国家人工智能安全委员会（NSCAI）。

2018年，美国白宫授权其国家科学技术委员会（NSTC）下设人工智能特别委员会（SCAI，Select Committee on AI）。人工智能特别委员会由美联邦政府最高级的研发官员组成，其代表了美国政府对人工智能研发规划和协调的态度，代表一种整体政府的方法。根据美国《2020年国家人工智能计划法》，人工智能特别委员会作为该法中提到的高级跨部门委员会，负责监督国家人工智能计划。“它处理跨越机构边界的重大国家和国际政策问题，并为跨部门政策协调和联邦人工智能活动的发展提供正式机制。”［16］2018年还成立了人工智能研发跨部门工作组，负责协调32个参与机构的联邦人工智能研发工作，并支持人工智能特别委员会和机器学习与人工智能小组委员会共同开展活动。机器学习与人工智能小组委员会成立于2016年，是人工智能特别委员会的运营和实施部门，受人工智能特别委员会指导，小组委员会监测联邦政府、私营部门和国际上机器学习和人工智能的最新技术状况，协调联邦政府对机器学习和人工智能的使用，并为相关政策制定提供咨询。

美国白宫科技政策办公室（OSTP）2020年成立新的国家人工智能计划办公室，负责协调和支持其国家人工智能计划，为人工智能特别委员会和国家人工智能咨询委员会提供技术和行政支持，监督机构间的协调，并作为联邦部门和机构、行业、学术界、非营利组织、专业协会、州和部落政府等与人工智能计划相关活动的信息交流官方中心联络点。国家人工智能咨询委员会2022年4月成立，是跨部门委员会的附属机构，由来自学术界、工业界、非营利组织以及联邦实验室的人工智能相關学科专家组成。该咨询委员会负责对国家人工智能计划进行独立评估，并就人工智能研发、伦理、标准、教育、技术转让、商业应用、安全和经济竞争力相关主题向其总统和国家人工智能计划办公室提出建议。该咨询委员会还成立了执法小组委员会（NAIAC-LE），执法小组委员会审议执法中使用人工智能的问题，就偏见、数据安全、可采用性和法律标准等向其总统提出建议。

美国白宫科技政策办公室和国家科学基金会2021年6月正式启动其国家人工智能研究资源工作组，工作组声称由多方利益相关者组成，跨政府和跨部门合作推动工作。2023年1月，该工作组向美国总统和国会提交了最终报告。该报告提出了建立和维持美国国家人工智能资源的实施路线图。该国家人工智能研究资源的管理遵循合作管理模式，其联邦机构作为国家人工智能研究资源运营的行政机构，联邦机构负责人组成指导委员会负责推动研究资源的战略方向，计划管理办公室提供资金、负责监督。美国国家人工智能计划办公室共同主持指导委员会，并通过用户委员会、科学顾问委员会、技术顾问委员会和道德顾问委员会为研究资源的运营提供信息［7］。

根据2019财年国防授权法案，美国国会2018年8月成立国家人工智能安全委员会，该委员会是联邦政府独立机构，不向任何行政分支机构报告，直接向国会和总统报告其建议。该委员会提出的系列报告成为美国人工智能政策的基石，并在历年国防授权法案中予以执行。“超过19项国家人工智能安全委员会的建议已包含在2021财年国防授权法案中，并且在现行立法中正在考虑更多——特别是在2022财年国防授权法案、情报授权法案、美国创新与竞争法案中，以及其他相关的非国防科技立法。”［17］该委员会2021年10月1日终止后，国家人工智能咨询委员会将很大程度上接棒其角色，咨询委员会的建议将成为未来美国人工智能政策的基石。

部门机构层面的协同机制建设，美国国防部是这方面的典型。2018年其成立联合人工智能中心（JAIC），作为执行国防部人工智能战略的核心机构，协调国防部内人工智能的设计、开发、测试、部署和维护，加速人工智能在国防部的采用。2022年，联合人工智能中心并入新成立的首席数字与人工智能办公室（CDAO），该部门成为首席参谋助理（PSA）级别的机构，直接向其国防部副部长报告，2022年6月该办公室声称已经达到了全面运营能力。美国能源部成立人工智能和技术办公室（AITO）作为该机构所有与人工智能相关工作的“协调中心”，协调该部门的人工智能项目，支持该机构扩大全部门人工智能的发展，同步其所有部门范围内的人工智能活动，促进合作伙伴关系，并加速人工智能能力的交付。2022年能源部还成立人工智能促进委员会（AIAC），协调部门人工智能活动并确定优先事项。卫生与公共服务部（HHS）成立首席人工智能官办公室，促进机构和办公室之间在人工智能方面的有效合作，推动部门人工智能战略的实施，建立部门人工智能治理结构，协调部门对联邦人工智能相关指令的响应。国家海洋和大气管理局（NOAA）建立人工智能中心，协调人工智能研究，为机构范围内的人工智能应用建立数据标准，促进与其他组织之间的合作伙伴关系，等等。传统的协作机制方面，美国白宫科技政策办公室在双边和多边场合，与国内和国际合作伙伴合作，协调推进人工智能的开发、采用和监督。国家科学技术委员会本身是一个内阁级的委员会，是总统协调整个行政部门科学技术政策的主要手段。国家标准与技术研究院（NIST）协调推进人工智能的协作框架、标准和指南。这些机构为协调人工智能研发和部门合作起到了重要作用。

从政策一致性方面来看，美国意图通过建立协调的联邦战略框架和跨部门协同正式机制，使其人工智能政策和战略在不同政府机构之间保持连贯和一致，并对人工智能战略目标形成共同的理解。各层级的人工智能战略为不同的政府机构共同实施国家人工智能战略提供各机构之间进行沟通和协作的指导，意图使不同政府机构之间以协调和有效的方式进行资源分配，并进行绩效衡量。在具体的人工智能战略规划中，其吸纳社会组织、产业界和学术界等参与这一进程，意图采用整体政府的方法建立国家人工智能计划总体框架，通过战略层面制定人工智能有关的法律、政策、程序、指南、标准和实践，为操作层面人工智能提供愿景和方向［18］。不过，尽管如此，美国的人工智能战略仍然可能是“由个体机构的方法和狭隘的立法组成的马赛克，而不是集中的战略”［19］。其政府内部矛盾的调和也困难重重。其也受到执行不力和执行不一的威胁，总体缺乏对人工智能相关法律要求的有效执行，“所有要求中只有不到40%可以公开验证已实施……不执行的普遍存在表明在机构和国家层面存在领导真空和能力差距”［12］。

三、整体政府方法的多重政府角色

美国整体政府方法推动人工智能技术，是美国整体政府对华战略的领域投射。无论是其国会两党“中国威胁论”的群体思维，还是美国鹰派当权者的“政策俘获”，其将中国视为“最大地缘政治挑战”，对华的错误认知，使其在维护所谓人工智能领导地位目标中，采用一种意图更大发挥政府角色作用的整体政府方法。美国政府扮演资金提供者或者直接投资人、人工智能系统的购买者和合作开发者、监管者或政策制定者多重角色［20］。作为出资人，其通过提供直接或间接资金来支持人工智能技术的研究、开发和采用，投资人工智能教育和培训；作为直接用户和共同开发者，其通过采购采取行动，或者通过公私伙伴关系和其他形式的合作，为其开发量身定制的人工智能解决方案；作为监管者，其利用现有政策采用“轻触式”（light-touch）方法，为其人工智能行业创新提供宽松的政策环境，为人工智能技术的开发和使用提供指导原则、自愿的风险管理框架等。美国国会将资源投入人工智能研发，立法主要侧重于鼓励和指导美政府使用人工智能，提高联邦政府的人工智能能力，并避免增加对私营部门如何使用人工智能系统的新立法。国会将重点放在人工智能的能力建设上，白宫在确定优先事项方面拥有很大的自由裁量权。

（一）作为投资者的美政府

美国认为投资研发是其所谓保持人工智能领域全球领导地位的首要任务，美政府出台行政命令要求联邦机构在其年度预算和规划中优先考虑人工智能研发，并采用标准化的方法对其整个联邦政府的人工智能研发投资进行精确核算，还出台法案要求对人工智能研发投资进行持续的报告。美国家人工智能安全委员会，在其最终报告中提出将联邦人工智能研发支出每年翻一番，直到2026年达到320亿美元。美国2023财年非国防人工智能研发申请资金总额达到18.442亿美元，比2022财年增加了6.3%。拜登政府在其2023财年的预算要求中，提议将联邦研发预算增加到2 040亿美元以上，比2021年增加了28%。2022年7月《芯片和科学法案》投入2 800亿美元，提升美国的科学研究和先进半导体制造能力。拜登政府最新的动向是由国家科学基金会牵头，与美国农业部国家食品和农业研究所、美国国土安全部、谷歌、亚马逊、英特尔和埃森哲合作在全国范围建立了一大批国家人工智能研究所（National AI Research Institutes），聚焦人工智能研发的跨学科研究和教育，意图体现学术界、工业界和政府协作的整体政府方法。目前已有18个新的研究所，覆盖了40个州，其国家科学基金会负责人表示还希望扩展到全美50个州。这些新的研究所被认为是构成了“迄今为止美国在人工智能研究和劳动力发展方面最重要的联邦投资”［21］。

整体政府方法下，美国联邦政府还注重对人工智能早期研发的投资。通常这些早期的研究，需要长期持续地投资，无法在短期内获得市场回报，这对逐利的私营部门来说缺乏吸引力。在这些技术达到一定成熟度、对私营部门具有投资吸引力之前，只有通过政府持续投资来支持这些技术。今天美国许多人工智能的变革性用途都建立在美政府对基础人工智能研究的长期持续投资基础上，这些投资甚至可以追溯到几十年前。这种长周期的重要的投资，只能依靠政府投资发挥作用。还有一些高风险、高回报的人工智能技术投资受到美国政府机构的关注。例如，美国情报高级研究计划局（IARPA）热衷投资高风险、高回报的研究计划，以便为其提供压倒性的情报优势。除此以外，美国政府各机构还竞相投资商业“即用型”技术。这方面典型的案例是In-Q-Tel（简称IQT），该机构由美国中央情报局成立于1999年，是代表政府的商业投资机构，目的是经济高效地找到并快速应用创新技术，以满足其所谓国家安全所需的关键技术方案。例如，IQT投资的交互式3D地图Keyhole，成为后来的谷歌地球（GoogleEarth）。在获得该技术两周内，美国国家地理空间情报局和五角大楼就将其应用在了伊拉克战场。

（二）作为使用者的美政府

美国政府作为人工智能的用户和共同开发者，通过采购支持人工智能研发，与公共和私营部门合作，开发符合其需要的人工智能解决方案；通过政府的使用和反馈促进人工智能发展；通过培训和发展计划来建立政府人工智能能力，帮助政府机构人员获得使用人工智能的必要技能和知识。

从理论上说，整体政府的方法通过促进参与该过程的不同政府机构之间的协作和协调，确保人工智能共同开发与更广泛的政府优先事项和目标保持一致，确保人工智能共同开发基于对技术及其潜在影响的全面理解，并以透明和负责任的方式进行。在采购中，整体政府的方法要求不同政府机构共享资源，为实现共同目标而合作，确保人工智能技术和服务的采购方式符合更广泛的政府政策和人工智能战略，使人工智能采购成为政府使用人工智能的更广泛愿景的一部分，而不仅仅是由个别机构的需求驱动。由于人工智能技术和服务高度专业化，整体政府方法下，作为人工智能使用者的各政府机构，通过与外部合作伙伴（如私营部门公司、学术机构或其他政府机构）合作开发人工智能，利用外部专业知识和资源来加速人工智能的开发和部署，促进协作和知识共享，产生更具创新性和更有效的政府人工智能解决方案。同时，要深刻理解人工智能技术潜在风险和收益，避免对私营部门的完全依赖，这也需要建立政府内部的人工智能能力。

根据牛津洞察的报告，美国在2022政府人工智能就绪指数榜单排行第一［22］。《美国公共行政评论》1991年研究地方政府官员的信息收集行为的文章，即建议开发“专家系统”［23］。信息通信技术工具已经帮助人们完善和改进了自由裁量能力，从而改善了整体管理质量。这些工具已经发展为复杂的技术系统，其中人工智能系统承担着越来越多的工作［24］。“35年前，美国社会安全局授予了第一个人工智能工具合同，用于数据处理自动化”［25］，而现在人口普查局利用人工智能汇编来自数百万公司网站的信息，退役军人事务部使用人工智能技术改进其内部残疾津贴申请处理，美国卫生与公众服务部引入机器学习算法来治疗疾病［26］，美国政府网站USA.gov推出人工智能聊天机器人（AIChatbot），等等［27］。“近年来，行政部门和机构每年给公众带来的文书工作负担已超过90亿小时”［28］。人工智能已在美政府广泛使用，从理论上说，随着人工智能接管一些繁琐、重复的任务，政府工作人员可以从琐碎的事务中解放出来，去从事更高价值的工作。通过政府的人工智能广泛应用，也不断地促进人工智能系统迭代更新和技术发展，促进政府自身的人工智能能力建设。

（三）作为监管者的美政府

人工智能对传统的监管设计、执行和治理方法提出了挑战，政府作为监管者，“面临着如何监管这些技术以最大限度地发挥其创新潜力，同时在隐私、安全、跨境数据流和就业等多个领域最大限度地降低最终用户风险的挑战……需要采取整体政府的方法，以确保政策目标的一致性，以及各国之间的监管合作”［20］。

从理论上说，人工智能有可能使偏见和歧视永久化，人工智能可能会取代某些行业或职业。整体政府方法涉及多个机构共同努力确保人工智能技术安全和合乎伦理的开发和部署，涉及制定标准、指南和法规。需要持续监测和评估人工智能技术对社会的影响，对就业和劳动力的潜在影响。需要与行业密切合作，制定管理这种转變的战略，例如再培训计划或就业安置服务。需要不同机构、利益相关者和国际合作伙伴之间的协调和协作努力。包括与不同的利益相关者和社区接触，响应他们的需求和关切，确保以促进多样性和包容性的方式制定和实施政策、法规。政府也需要帮助个人和组织了解人工智能的潜在风险和收益，提高公众意识，增加对人工智能及其对社会潜在影响的理解。良好的监管可以建立社会对人工智能的信任，为人工智能发展创造良好的社会环境，从而促进人工智能技术的发展。政府作为人工智能监管机构和规则制定者，也面临人工智能技术快速变化的挑战，监管可能难以跟上人工智能的最新发展。需要采取敏捷和适应性的监管方法，使用监管沙箱或其他实验方法来进行政策试验，建立明确的公众咨询和反馈程序以及监测和评估监管政策。

2020年11月，美国行政管理和预算局发布《行政部门和机构负责人关于人工智能应用监管指南的备忘录》，备忘录划定了10条人工智能应用管理原则，敦促联邦机构采取监管的方法，促进创新和增长。备忘录要求拥有监管权的联邦机构，与备忘录提供的指导原则保持一致，制定并在其网站公开发布机构人工智能计划，以指导对人工智能的监管和非监管方法，确定在监管不合适的情况下的非监管方法，以及建议各机构采取的行动，以减少部署和使用人工智能的障碍。各机构还需要评估潜在法规对人工智能创新和增长的影响，“必须避免采取预防性办法，去要求人工智能系统达到不可能达到的高标准，以致社会无法享受其利益”［29］。美国政府为其人工智能发展提供了宽松的政策环境。美国政府还利用经合组织、联合国等国际组织，为其人工智能发展争取国际环境和话语权。2021年欧盟-美国贸易和技术委员会成立，双方开始讨论在人工智能监管上的合作［30］。拜登政府上台后更加注重拉拢盟友与中国展开人工智能等新兴技术的所谓领导地位的竞争。

2021年7月，美国政府问责局发布了人工智能问责框架，涉及治理、数据、绩效和监测四类原则及其关键做法。2022年7月美众议院通过了美国数据隐私和保护法，但还没有成为法律，美国目前仍然没有统一的数据隐私保护法律，数据隐私仍由各种不同分散的法律管辖。2022年10月白宫科技政策办公室发布《人工智能权利法案蓝图》，2023年国家标准和技术研究院发布《人工智能风险管理框架1.0》，这些都是自愿的，没有法律效力，前者被一些人认为这是美国人工智能政策“没有牙齿”的又一个例子，后者被认为是国会对人工智能监管采取宽松方法的象征。

西方政府理论无论守夜型政府、划桨型政府、掌舵型政府还是服务型政府，通常认为政府在经济和社会中应发挥有限的作用。与通常认为美国是一个高度资本与技术导向的社会发展不同，“美国政府在新技术面前，高度重视对社会安全的影响和控制，并强调在确保安全中的高度的政府责任”［31］。“美国广泛参与到创新过程中，从基础研究到商業化，几乎每一个阶段都能找到国家的身影”［3］。在人工智能技术的发展上，美国政府不仅仅是“守夜人”，“守夜人”只是放松对私营部门必要的技术监管，是对技术发展的一种放任支持的方式，对人工智能这样改变规则的新兴技术，美国政府以整体政府的方法介入促进技术发展，发挥着多重作用。我国在人工智能的发展上，要采取审慎的监管策略，在创新与风险之间保持平衡，注重监管多样性、主动性、前瞻性、适应性、协同性。通过建立政府部门的人工智能战略，成立专门的协调规划和实施小组，推进政府部门人工智能实验和试点应用，在政府部门逐步建立起人工智能能力。要持续跟踪国家人工智能优先投资的领域，跟踪研发投入产出，每年进行研发总结和评估，动态调整研发优先事项。

四、整体政府对华战略的技术迷思

美国对待人工智能的整体政府方法，背后折射的是美国整体政府对华战略的技术迷思。“技术是当今地缘政治竞争和我们国家安全、经济和民主未来的核心。”［32］美国将技术看作维持国家安全的核心，而人工智能技术位于关键和新兴技术的中心，美国许多研究都引用普京的话来强调人工智能，“无论谁成为这一领域的领导者，都将成为世界的统治者”。中美是人工智能的前两强，美国公开声称中国追求人工智能的领导地位，对其构成了威胁。在整体政府对华战略下，美国“逐步用以前应对苏联和恐怖主义的战略来应对中国”［33］，在人工智能国家技术战略上，显现出对历史上“成功”产业政策的路径依赖。“一方面将中国作为战略竞争对手，进一步拉大人工智能核心技术与中国的距离；另一方面加大政府介入，强化统筹实施。”［34］

（一）人工智能被看作是国家安全的核心

美国人工智能国家安全委员会中期报告指出，人工智能是美国国家安全的核心，保持人工智能技术领域的全球领导地位是美国国家安全的重中之重。与以前的变革性军事技术一样，人工智能对国家安全的影响将是革命性的，而不仅仅是不同的［35］。新兴技术将决定未来的国家竞争力和安全，这在美国国家安全政策制定者之间有着广泛的共识［36］。技术是国家安全的关键驱动力，因为它是决定所有其他因素重要性的变量。技术部门在未来的几年中，将成为国家安全的核心［37］。“迫切需要为国家安全而部署人工智能”，“美国的经济和安全日益取决于美国能否确立自己为人工智能的全球领导者的地位”［38］。美国国家安全委员会《最终报告》共484次提及中国［39］；“我们知道对手决心利用人工智能能力来对付我们。我们知道中国决心在人工智能领导地位上超越我们”“美国应该不惜一切代价（invest what it takes）保持其创新领导地位，……美国必须是第一并领导之（America must lead the charge）”。这就是美国在人工智能竞争上对待中国的态度。“美国政府举国家之力发展人工智能技术以保持在世界的领先地位，已上升为国家战略并演变为世界领导权的竞争。”［40］“美国外交政策精英的心态在某种程度上还无法适应一个由美国和中国共同统治（rule）的世界——一个必须做出妥协的世界。”［41］

对此，我们要有清醒的认识。美国的人工智能竞争需要放到当前百年未有之大变局的宏观背景下来考量。“美国根深蒂固的‘天命论和‘盎格鲁-撒克逊优越论及对丛林法则的信奉，导致其形成了唯美国独尊的历史观，建立了固执己见的当代史观和自恋式的未来史观。美国从零和博弈和二元对立思维出发，形成了偏执地树立假想敌的政治安全观和‘重利薄义的对外关系理念。”［42］在对待人工智能的发展问题上，我国有发展人工智能的道义责任。西方特别是美国在人工智能的发展上具有主导地位，但是其在文化上却是先天不足的［43］。世界上的发达国家为了获取人类“共同体”对抗智能威胁的领导权、技术标准与价值嵌入的主导权和智能带来的利益分配权，都试图抢占新一轮科技革命的制高点［44］。作为非中心群体的发展中国家存在被永久边缘化的危险，我国基于人类命运共同体、总体安全观的理念发展人工智能，在世界政治中具有重要的道义立场和伦理意义［45］。我国人工智能的发展，为世界人工智能发展所依赖的经济社会背景注入了多样性。

从对等守护国家安全来说，必须发展、应用人工智能，而且刻不容缓。如果对手是使用人工智能的手段在“作战”，而我们还是以常规的方式应对，这无疑是一场灾难。国家安全是民族复兴的根基。人工智能对于国家政治安全、经济安全、军事科技文化社会安全等都具有重大影响。要坚持总体国家安全观，加强对人工智能技术的研发，掌握自主可控的核心技术，推进人工智能的应用，管控人工智能风险。加强与世界上其他国家的合作，以人类命运共同体的理念，参与全球人工智能治理。从战略角度，增加人工智能技术标准的参与度，特别是在标准制定的早期阶段，同国际各方进行战略性接触，推进人工智能标准。推动政府成为开发和使用人工智能技术标准的主要参与者，推动企业和学术界积极参与标准制定。积极参与许多与人工智能有关的国际论坛，跟踪和了解国外政府和实体的人工智能标准发展战略和举措。发挥联合国等多边机构作用，践行多边主义理念，共同建立人工智能治理国际合作机制。利用“一带一路”倡议、金砖国家、上合组织等机制阐述合作理念，为我国人工智能发展创造良好的国际环境。

（二）成功产业政策历史经验的路径依赖

以新美国安全中心为代表的智库学者对第二次世界大战期间和整个冷战期间美国成功的产业政策历史经验仍念念不忘。美国政府对待人工智能技术，有着这一“历史经验”的偏好。“现在不是对产业政策进行抽象批评或对赤字支出的恐惧阻碍进步的时候。1956年，财政保守的共和党总统德怀特·艾森豪威尔与民主党国会合作，承诺投入100亿美元建设州际公路系统。这在当今世界是960亿美元。我们当然可以对国家的未来进行类似的投资。”［2］近来，美国拜登政府陆续出台《基础设施投资和就业法案》《芯片和科学法案》《通胀削减法案》等大型的产业政策立法。

回顾美国历史，美国领导人或多或少都采用了某种形式的产业政策。1791年，亚历山大·汉密尔顿撰写了《关于制造业问题的报告》，呼吁国会使用关税和补贴来支持美国制造业。美国的产业政策在冷战期间，尤其是在与苏联太空竞赛中发挥了重要作用。20世纪80年代中期，美国政府采用针对性的半导体产业政策，主导成立政府与半导体制造技术战略联盟，与不断崛起的日本展开竞争［46］。历史上，美国政府一直在航空航天市场中发挥着非常积极的作用：提供研发支持，作为主要客户，制定法规和标准以强制使用增强安全性的技术和程序。在“二战”和冷战期间，美国政府情报机构从事工业间谍活动，发现国外先进航空航天技术，与政府国防承包商共享，这些承包商再将这些进展融入他们自己的设计。美国国防航空航天公司长期以来一直受益于美国政府的工业间谍活动［35］。基于这些应对苏联、日本的“成功”历史经验，美国声称“拥有将国内外的种种挑战转化为刺激国内改革和振兴的契机的传统”［47］。美国相当一部分技术进步的动力源于抵御军事入侵或者是对强敌的畏惧，在原子弹、民用核能、大飞机、计算机、芯片等领域正是在“国家安全”而不是“经济增长”的旗号下，取得技术突破［3］。我国在推进自身的人工智能发展时，必须清楚地认清形势，并在各方面准备好相应的对策［48］。

我国要密切关注美国人工智能战略动向，提升人工智能产业结构能力，推进人工智能相关的产业政策，服务于我国的国家战略。需要作好长期应对准备，系统规划产业政策，设计创新的支持框架和运行机制，如创新的人才机制、政府采购体系、政产学研用合作支持体系等，制定完善人工智能产业中长期发展战略规划。增强政府资助和管理人工智能技术发展的能力，增强人工智能产业供应链体系韧性，促进将人工智能创新技术迅速扩大到生产中，加速应用、迭代、发展，加快自主可控人工智能技术在重点行业的示范推广应用。推进人工智能教育和劳动力培养。将人工智能教育放置于全民的数字素养行动中，提高全民的数字技能以及教育水平。建立人工智能系列职业，开展职业生涯培训。为劳动力终身学习提供相应的学习资源。完善人工智能教育体系，开发人工智能课程，从小学初中高中到大学分层次进行人工智能知识普及和教育，开展跨学科的融合教育，扩大人工智能博士人才招生与培养，培养本土人工智能人才，做好长期人才培养积累和梯队建设。参与全球人才竞争，创造良好的研究环境，以开放的视野，吸引并留住顶尖人才，等等。

五、结语

美国政府在人工智能发展方面并不单纯仅是“守夜人”，其整体政府方法的人工智能战略，背后是美国整体政府对华战略的投射。美国追求人工智能的领导地位，被认为是维护其国家安全的核心。领导地位的论述有其深刻的国民性原因，也有历史经验的路径依赖。当前，美国开始出现经济安全与国家安全双向深化，呈现出整体政府和举国方法的新动向。拜登政府进一步强化了同盟战略，将与我国的人工智能技術之争塑造为民主与专制之争，意在建立价值观同盟之上的技术同盟。美国采用塑造其是“好人”的特定叙述战略，把“保护我们享有的自由”作为叙事战略，把对我国的抹黑攻击，视为拉拢盟国的机会［49］。“事实上，人工智能在美国的发展历程与各种控制性技术和文化的变迁紧密相关，美式人工智能的道德优越论无法自圆其说。”［50］我国基于人类命运共同体和国家总体安全观理念发展人工智能，增进全人类共同福祉，为世界人工智能发展所依赖的经济社会背景注入了多样性。要发挥强政府、强市场、强社会的作用，坚定制度自信，不断加强和改善党的领导，发挥举国体制优势，系统规划产业政策，推进人工智能教育和劳动力培养，积极参与全球人工智能治理，在颠覆性技术上集中投入资源，在第四次工业革命技术融合的趋势中，抓住以人工智能为核心的新兴技术，取得领先优势。在资源有限的情况下，对其他非“必赢”新兴技术，则可以采取跟随战略。面对美国全方位的打压和抹黑攻击，要提高反制能力，增强发展韧性，加强国际传播能力建设，提升国际话语权。

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Abstract： The literature analysis method is used to study the artificial intelligence strategy of the U.S. government， and the role of the U.S. government in artificial intelligence is viewed from the perspective of the triple role of the government. It was found that the United States promoted AI in a whole-of-government manner， established a multi-level strategic framework， and built a interagency formal mechanism. The government plays the multiple role of investor， user and regulator of AI， maintaining lax regulation to prevent hindering innovation， promoting AI research and development in priority areas， and prioritizing the adoption of AI in government departments. The artificial intelligence of whole-of-government approach of the United States is the projection of its "whole-of-government" China strategy， and there are ideological roots behind it. The United States sees AI as central to national security， a myth of technological leadership， and a path dependence on historical experience. The Biden administration has further strengthened the alliance strategy， portraying the competition with China's artificial intelligence technology as a dispute between democracy and autocracy， and regards smearing and attacking China as an opportunity to gather allies. China has developed artificial intelligence based on the concept of a community with a shared future for mankind and the overall security concept of the country， enhancing the common well-being of all mankind and injecting diversity into the economic and social background on which the world's AI development depends. In the development of artificial intelligence， China should adopt a prudent regulatory strategy， gradually establish artificial intelligence capabilities in government departments， systematically plan industrial policies， promote artificial intelligence education and labor force training， actively participate in global artificial intelligence governance， give full play to the advantages of the national system， concentrate resources to obtain disruptive technology advantages. It is necessary to enhance our own countermeasures， and build up our capabilities in international communication， amplify our voices on the international stage.

Key Words： Whole-of-Government; Artificial Intelligence; United States