论监察与刑事司法的沟通衔接机制

江国华

内容摘要：基于案件的互涉性和关联性，公检监三机关在办理特定案件时，势必出现管辖交叉甚或冲突；基于职能分工，监检法三机关在办理职务犯罪案件上所适用法律亦存不同，势必产生监察证据制度与刑事证据制度之间、监察留置措施与刑事强制措施之间、监察从宽处罚建议与检察从宽处罚建议之间的适用性冲突；基于程序的相对独立性，监检法三机关在办理职务犯罪案件的不同阶段均存在有效沟通和衔接的现实必要性和迫切性。为此，有必要在遵循职能管辖原则前提下，形成监察管辖优位、并案管辖、协作管辖机制，解决互涉案件和关联案件的管辖冲突问题；在遵循证据法定原则的前提下，形成监察证据与刑事司法证据同构机制，解决监察证据在刑事司法过程中适用的冲突问题；在遵循分工合作、相互制约原则的前提下，引入协商机制解决移送起诉、审查起诉阶段以及涉案财物处置等方面的衔接问题；在遵循各机关依法独立行使职权原则的前提下，引入庭前会商等机制，解决职务犯罪审判阶段的衔接问题。

关键词： 管辖衔接证据衔接强制措施衔接庭前会商机制涉案财物处置衔接刑事司法

中图分类号：DF71 文献标识码：A 文章编号：1674-4039-（2023）01-0102-118

就其性质而言，监察机关对职务犯罪的调查权及其行使程序具有刑事司法的基本属性。鉴于其所适用法律主要是监察法，而职务犯罪的公诉和审判程序则主要适用刑事诉讼法，由此衍生出了监察法与刑事诉讼法两法衔接的课题。〔1"〕在这个层面上，国家监察与刑事司法的衔接，本质上是监察制度与刑事诉讼制度的衔接，并体现为监察工作和刑事司法工作中多主体之间的互动互涉问题。〔2"〕应国家监察与刑事司法衔接之需要，中央和地方均出台了相关的规范性文件。

在中央层面，自2018年4月始，中央纪委国家监委制定出台相关规范性文件，第一批文件主要明确了职务违法和职务犯罪管辖分工和协调等事项，对证据收集及审查标准提出总体要求，并建立与最高人民法院、最高人民检察院就职务犯罪指定管辖等事项沟通协调机制，用制度机制确保监察机关与司法机关的衔接顺畅高效。第二批文件则明确纪委监委机关各部门采取相关措施的审批权限、办理程序和监管办法，把法律关于证据的要求和标准贯穿于采取措施收集证据的各个环节，并体现在各类文书格式上，确保所采取的措施和收集的证据经得起法律的检验。2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，其中涉及反腐败和监察法衔接的条款有14处，对检察院审查起诉监察机关移送的案件、留置措施与刑事强制措施之间的衔接机制作出规定，进一步明确了监察法与刑事诉讼法有效衔接的各项要求。在地方层面，自监察法颁布实施以来，地方监委和司法机关根据本地实践需要，探索制定了大量适用于本地的规范性文件，这些文件也各自着眼于职务犯罪案件衔接流程加以规范尝试。

在实践层面，中央和地方两个层面出台的规范性文件，在相当程度上推动了监察与刑事司法衔接工作的规范化和法治化进程，但并没有完全满足实践工作的需要。目前，实践中出现的涉及管辖、证据、留置与刑事强制措施的转换、审查起诉、审判、涉案财物处置等诸多环节的衔接问题，尚需通过相关制度的进一步完善予以解决。深入研究这些问题，为推动更高层级的规范和制度出台提供理论支持，当属急迫且重大之课题。

一、管辖制度中衔接机制

从语义分析，“管辖”意为管理、统辖，即势力范围的分隶。在法学上，“管辖”就是职能和权限的分殊。作为诉讼法学的基本范畴，“管辖”一般被界定为公安机关、人民检察院和人民法院等国家机关依照法律规定立案受理刑事案件及人民法院一审刑事案件的分工。〔3）〕监察体制改革之后，在刑事案件原有的管辖制度之外，形成了独立的监察管辖制度。在规范层面，刑事诉讼法和监察法对公检监三机关在刑事案件领域的职能管辖范围有较为明确的规定。但在实践中，由于存在大量的互涉案件和关联案件，导致公检监三者管辖交叉和冲突，为此，构建一套行之有效的管辖衔接機制，实属必要。

（一）互涉案件的管辖衔接

所谓互涉案件，意指一人数罪却分属不同管辖权范围之案件。〔4）〕比如，职务犯罪嫌疑人在涉嫌职务犯罪的同时，又涉及其他性质的犯罪，出现犯罪管辖权交叉的情形。根据监察法的规定，监察机关的职能管辖范围涵盖涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪罪名。当被调查人既涉嫌职务犯罪又涉嫌其他犯罪时，则需要明确监检或者监公之间的管辖分殊。

其一，监察管辖优位。基于管辖法定之原则，对于互涉案件原则上应当遵循法定管辖，即由公检监三机关分别依职权立案调查或侦查。但鉴于监察机关以及职务犯罪本身的特殊性，可以考虑在尊重法定管辖的前提下，遵循“监察管辖优位”的原则，即以监察机关的职务犯罪调查为主导，由监察机关统筹协调调查和侦查工作部署，并就重要调查和侦查措施使用、委托辩护、案件处置等重要事项组织协调。

其二，并案管辖。基于便利原则，对于与职务犯罪存在内在关联的互涉案件，考虑查明事实的便利性，可以由监察机关并案管辖。在大陆法系国家，协调互涉案件管辖权的有效做法就是明确规定职务犯罪侦办机关的主导地位。我国监察法与《国家监察委员会管辖规定（试行）》，也规定监察机关对于被调查对象的非职务犯罪具有并案管辖的权力，这是强制性的单向并案。〔5）〕就其性质而言，并案管辖是无管辖权的机关因并案而取得案件管辖权，因此，必须符合一定的条件，包括管辖权的性质必须相同，程序性质必须相同，程序发生的阶段必须相同；等等。〔6）〕但职务违法行为与其他非职务犯罪行为存在方方面面的不同，这两类违法犯罪行为的一并审查可能给案件事实的查明带来诸多困扰。同时，不同类型案件的侦破、调查取证的方式与路径存在差异，作为专职反腐机构，监察机关的调查资源集中于职务违法犯罪案件，对于其他类型案件的调查能力不足，强制并案会导致在全案证据收集上产生系列问题，降低案件处理效率。〔7"〕

其三，协作管辖。基于公检监三机关在办理刑事案件职能上的关联性，在实践中，互涉案件的管辖势必存在“先入为主”的情形。如此，就需要有管辖权的机关尊重“先在”事实，并予以协助配合。比如，由监察机关先行立案调查的互涉案件，应当由监察机关管辖，公安或者检察院应当尊重“先在”事实，但若依职权需要对其管辖案件采取侦查措施，监察机关应当予以配合。同理，由公安或者检察机关先行立案侦查的互涉案件，应当由公安或者检察机关实施管辖权，监察机关应当尊重其“先在”事实，但监察机关对其管辖罪名展开调查时，公安或者检察机关应当予以协助。

（二）关联案件的管辖衔接

所谓关联案件，意指职务犯罪存在因果关系或者协同关系的刑事案件。比如，行贿案件，因行贿与受贿存在因果关系，因此，其属于受贿案件的关联性案件。又如，职务犯罪主体伙同非公职人员从事的职务犯罪，该非公职人员的犯罪行为属于职务犯罪的关联性案件。

其一，涵摄管辖。根据现行法律的规定，非公职人员的犯罪不属于监察机关管辖的范围。但是，在非公职人员涉嫌共同职务犯罪、行贿犯罪等关联犯罪案件时，为确保职务犯罪调查和处置的顺利展开，有必要实行关联性案件与职务犯罪案件并案管辖。由此，监察机关的职务犯罪专属性管辖权实现了“公职人员向非公职人员合乎逻辑地扩张”。并案管辖的实质是无管辖权的机关基于并案取得了案件管辖权，在学理上，就是监察管辖权的外溢———管辖权外溢的事实基础在于“主案”之于“并案”的涵摄关系。基于案件之间的涵摄关系，作为职务犯罪调查专责机关的监察委员会获得了共同职务犯罪、行贿犯罪等关联犯罪案件管辖权，此即函摄性管辖权。〔8"〕

其二，主案管辖吸收从案管辖。在实践中，相对于关联性案件而言，职务犯罪案件是主案。就其性质而言，关联性案件并非严格意义上的职务犯罪，如果剔除其与主案的关联性，则依照一般刑事案件司法管辖，通常应遵循“属地主义”原则。但职务犯罪案件司法管辖所遵循的是“属人主義”原则。由此，衍生出关联性案件司法管辖的冲突。合并审理制度广泛存在于英美法系、大陆法系国家的审判制度之中，如《美国联邦刑事诉讼规则》对合并审理的条件进行了规定。在德国，合并审理的目的主要在于避免进行数项的诉讼程序，保护被告人的权益、节约司法资源，在普通刑事案件与特别刑事案件相牵连时，原则上有利于具有特别管辖权的刑事法庭。〔9"〕当前，基于司法便利的考量，应当确立主案管辖吸收从案管辖的原则，即检察机关、审判机关基于其对职务犯罪的管辖权，合乎逻辑地享有关联性案件的管辖权。据此，监察机关应当将关联性案件随主案一并移送享有主案管辖权的检察机关审查起诉，并由享有主案管辖权的人民法院审理。

其三，协商管辖。在实践中，往往出现主案和关联性案件非同一监察机关调查，或者关联性案件不宜随主案确定司法管辖等情形。此类案件未经各机关的协商可能出现移送错误或司法机关无管辖权的情形。对此各国有不同的处理方式，德国法院应当“经由中止程序而告终结”；〔10"〕日本法院“可以通过无管辖权判决中止程序”；〔11"〕我国法院根据《最高人民法院〈关于适用中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》的规定，在审理时发现自身无管辖权时退回检察院。为此，为避免案件移送错误、降低办案效率、浪费司法资源，有必要引入协调机制，处理管辖衔接问题。其中，主案与关联案件由不同监察机关立案调查的，应当由调查主案的监察机关负责协调案件司法管辖事宜，调查关联案件的监察机关应当向调查主案的监察机关报告或者通报工作情况。关联案件不宜随主案确定管辖的，由调查主案的监察机关负责统筹协调司法管辖事宜，并应当向上级监察机关、办理主案的和关联性案件的检察机关、人民法院通报并说明理由

（三）其他情形的管辖衔接

在实践中，不仅存在审查起诉、审判管辖冲突的情形，也存在补充移送起诉管辖和职能管辖冲突等情形。对于这类管辖冲突，一般应实行协商解决。

其一，指定审查起诉、审判管辖的协商机制。对于需要指定起诉、审判管辖的案件，监察机关应当向同级检察机关提交商请指定管辖函件，检察机关收到商请函件后，应当与同级人民法院协商办理指定管辖事宜。人民法院与人民检察院按照一定的程序协商一致后，作出指定管辖决定，并及时书面通报监察机关。

其二，补充移送起诉的管辖协商机制。在审查起诉、审判过程中，监察机关需要补充移送起诉犯罪事实的，可以直接移送原受理移送起诉的人民检察院。但如果有追加犯罪嫌疑人、被告人的情形，则应当依照指定审查起诉、审判管辖的协商机制商请人民检察院办理指定管辖事宜。

其三，职能管辖权争议的协商解决机制。基于法定管辖的原则，公安机关、检察机关和监察机关发现其调查、侦查的案件不属于职权管辖范围的，应当及时将案卷材料移送有管辖权的机关。若不同机关对案件管辖存在争议的，应当及时与同级相关机关沟通协商，必要时报上级相关机关协调解决。

二、证据制度中的衔接机制

尽管监察法第33条规定了“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”“以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据”。但在学理上，监察证据具有类概念之属性，通用于监督、调查、处置三领域，缺乏职务犯罪证据的专门性规定。〔12$〕由此，监察机关在职务犯罪调查过程中所形成的证据如何与刑事诉讼证据保持统一标准？ 在刑事审查起诉和审判阶段如何适用？ 在审查起诉和审判阶段检察机关和法院是否可以适用非法证据排除规则排除监察机关收集的证据？ 如此等等，这些问题是实践中迫切需要解决的难题。

（一）监察证据与刑事司法证据标准的衔接机制

证据收集与证据评价的目的在于有效证明案件事实， 而能否达到此目的则涉及证据的标准问题。在职务犯罪案件中，监察证据主要是充当监察案件处置的依据，而刑事证据则是用于刑事案件裁判的依据，两者存在各方面的差异。但基于节约司法资源之考量，监察机关调查终结之后，移送检察机关审查的证据材料应当直接转化为刑事司法证据，直接适用于审查起诉和司法裁判。为此，监察机关在职务犯罪调查过程中，应当主动适用并对标刑事诉讼证据规则；检察机关和人民法院应当基于证据统一性原则，适用刑事诉讼证据规则审查职务犯罪中的监察证据。

其一，监察机关在监察法的基础上，应当主动适用刑事诉讼证据规则。监察法第33条第2款规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”根据刑事诉讼法、最高人民法院《关于刑事诉讼证据的若干规定》等规定，基于“刑事审判关于证据的要求和标准”之拘束，监察机关调查职务犯罪案件时，应遵循证据法定、程序正当、证据确实充分等基本原则。（1）刑事诉讼法和相关司法解释对证据的概念、种类、证明标准、审查运用以及非法证据排除等作了详细规定，监察机关调查收集的证据应符合监察法、刑事诉讼法等法律规定的种类范围；（2）监察机关应当严格依照监察法、刑事诉讼法及司法解释、检察院诉讼规则等规定的程序和要求进行，据以定案的证据均经法定程序查证属实；（3）监察机关调查收集的证据要达到证据确实、充分的刑事证明标准，形成相互印证、完整稳定的证据链，确保定案事实都有证据证明，据以定案的证据均依法查证属实，综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。

其二， 监察机关收集的证据应当合乎刑事司法证据的审查和质证标准。监察法第33条第1款规定了“监察机关依照本法规定收集的证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用”，并不意味着这些证据材料必然地成为嫌疑人定罪量刑之依据。也就是说，监察证据在刑事诉讼中“可以”作为证据使用，解决的是证据准入资格问题，而不是证据本身的证明力问题。〔13&〕为确保监察证据在刑事诉讼中“能够”作为证据使用，监察证据本身必须符合刑事诉讼证明案件事实的客观规律，满足证据“三性”即客观性、关联性与合法性要求。根据刑事诉讼法第55条与第171条规定，检察机关在起诉阶段的证据审查通常以“三性”审查为基准。法院庭审阶段的质证环节也主要是围绕证据“三性”而展开，“质证时，当事人应当围绕证据的真实性、关联性、合法性，针对证据证明力有无以及证明力大小进行质疑、说明与辩驳”。若经审查或质证发现监察机关收集的证据材料不能够作为刑事诉讼的证据使用，检察机关或人民法院应当要求监察机关补充证据，也可以依法自行侦查或调查补充证据。

其三，人民检察院、人民法院审查与认定监察证据，既要考虑证据标准的统一性，又要兼顾监察证据的特殊性。因此，人民检察院、人民法院應当按照刑事司法证据的标准对监察机关收集、调取的证据材料进行审查与认定，但在法律适用上，既要依照刑事诉讼法、立法解释、司法解释等规范，也要依照监察法、监察法规等规定。

其四，在遵循证据标准同一性原则的条件下，监察机关与检察机关、公安机关在立案调查或者侦察的过程中，发现自己无管辖权的，应当及时移送有管辖权的机关，同时应当移送有关证据材料，受案机关可以直接依据随案件一并移送的证据材料办理案件。当然，基于查明案件事实之需要，有权管辖的办案机关不应局限于移送证据材料，必要时应当进一步完善证据材料。

（二）互涉案件的证据衔接机制

“数罪”是刑法上的常用概念。在同一管辖权内，数罪并查，顺理成章。但若一人数罪分属不同管辖机关，比如一个嫌疑人涉嫌职务犯罪的同时，又涉嫌其他犯罪的情形，就意味着一人数罪分由两个甚至三个机关调查或侦查的情形。这是监察体制改革的必然结果。并由此衍生出不同机关所收集的证据材料的互认共享、委托取证、支持取证等诸多问题。

其一，互涉案件中的证据互认共享。调查取证之权系职能管辖权的固有内容，因此，基于管辖与取向相统一的原则，在办理互涉案件中，应当由监察机关、人民检察院、公安机关依据职能管辖原则，根据各自立案调查或侦查需要，自行收集、调取有关证据材料。不同机关在办理互涉案件时，应当实行证据互认共享，避免重复取证。

其二，互涉案件中的证据协作。鉴于互涉案件之内在关联性，具有互涉管辖权的办案机关之间应当建立取证协作机制。基于办理互涉案件之需要，不同办案机关可以互相为互涉案件的其他管辖机关收集、调取证据材料，或者相互提供协助。基于证据材料唯一性，若互涉案件需要使用同一证据材料，互涉案件管辖机关应当在尊重在先收集管辖机关“优先使用权”的前提下，允许通过复制、刻录等方式获得有关证据的复印件，作为其所管辖的互涉案件的证据使用。办案机关从互涉案件的其他管辖机关调取的证据材料（包括复印件），应当注明来源，经审查符合法定要求的，可以在刑事诉讼中作为证据使用。

（三）非法证据排除的衔接机制

非法证据排除规则是衡量司法公正以及法治建设的标尺之一， 也是监察证据制度的重要组成部分。〔147〕但当前监察法对于监察非法证据排除的规定较为笼统，诸多衔接问题有待进一步完善。。

其一，监察非法证据排除标准。“刑事诉讼上禁止不计代价、不择手段、不问是非的真实发现。”〔157〕监察法第33条规定“以非法方法收集的证据应当依法予以排除”，“非法方法”主要是指以刑讯逼供，或者以威胁、引诱、欺骗等非法方法来获取证据。针对不同证据类型，应当采用不同的非法证据排除标准：（1）根据监察法第40条第2款之规定，对于证人证言、被调查人供述与辩解，以刑讯逼供、威胁、引诱、欺骗等非法方式取得的，应当依法予以排除。建立在口供之上的事实体系本就是十分脆弱的，欧陆国家曾经所推崇的“两名目击证人”证据规则催生了刑讯的泛滥，这为非法口供证据的排除提供了历史教训。〔167〕（2）根据监察法第41条之规定，对于物证、书证、视听资料、电子数据等，以不符合法定程序、可能影响司法公正的方法取得的，且不能补正或作出合理解释的，应当依法予以排除。回顾各国证据排除规则的发展历史可以发现，约束搜查和扣押行为是确立排除规则的重要源头。〔177〕（3）根据监察法第33条和第44条之规定，对于“与刑事审判关于证据的要求和标准”不相一致的证据材料应当排除，对于未能“形成相互印证、完整稳定的证据链”的证据材料应当排除。

其二，非法监察证据在刑事诉讼程序中的排除规则。根据监察法第33条之规定，以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。据此，监察法中的“非法证据排除规则”仅限于监察处置环节。但监察证据的适用范围显然不限于监察处置，而是必然地延伸到整个刑事诉讼过程，无论是在检察机关的审查起诉阶段还是法院的审判阶段，如果发现监察机关办案人员以非法方法收集证据材料的，均应当予以排除。故此，非法监察证据的排除规则不宜仅限于监察法的规定，也应当适用刑事诉讼法及相关证据规则之规定。〔187〕因此，在职务犯罪的刑事诉讼过程中，非法证据的认定标准体系应当由以下部分构成：（1） 监察程序规范中的取证禁止性规定， 主要适用于监察机关自行收集的证据。（2）刑事证据体系中关于非法证据的认定标准，即刑事诉讼法、司法解释对非法证据的认定标准，这一标准主要适用于监察法第47条第2款规定的检察机关自行补充侦查的证据。但在实践中，对于需要补充侦查的职务犯罪案件，以退回补充侦查为原则，自行补充侦查为例外。〔197〕（3）行政程序规范中的取证禁止性规定，主要适用于职务违法、违纪案件中，行政机关收集并移送至监察机关的证据。〔207〕（4）私人取证禁止性规范，主要适用于私主体自行收集并作为线索提供给监察机关的证据。私人非法证据主要包括私人以刑讯逼供、暴力、威胁、偷拍私录、非法搜查及其他严重侵权的方式获取的证据。〔217〕

其三，监察机关非法取证的规制方法。非法证据排除是对证据材料证据能力的事后的消极性保证机制。为确保证据的合法性，就必须形成一套监察调查取证的过程性规制机制。（1）监察机关收集物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料时应当遵循“就高不就低”的原则，主动向刑事司法证据标准看齐，并对接刑事司法中的非法证据排除规则。〔227〕（2）应当设立调查人员的出庭制度。在现有证据材料，如录音录像等不能证明证据收集的合法性的，必要时人民法院或人民检察院可以提请人民法院通知监察调查人员出庭说明情况，监察机关应当根据工作需要予以配合。

三、移送和审查起诉制度中的衔接沟通机制

监察机关调查的职务犯罪案件，在调查终结后，对于符合移送起诉条件的应当移送人民检察院提起公诉。人民检察院应当根据刑事诉讼法的规定，审查移送的犯罪案件，对其犯罪事实、证据、犯罪性质和罪名等进行审查，并最终决定是否提起公诉。〔23#〕但监察机关调查终结的案件向哪一级检察机关移送？ 作为法律监督机关的检察院如何行使对监察调查的监督职能？ 检察机关如何审查监察机关移送的案件？ 如此等等，这些问题在实践中都需要有明确的规定。

（一）移送起诉阶段的衔接沟通机制

监察法第11条和第45条规定了“监察机关对涉嫌职务犯罪的，应当将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉”，但是未规定移送审查的级别管辖和审判的级别管辖。监察机关可以参照适用刑事诉讼法所规定的级别管辖的规定，遵循“同级移送”和“全面移送”的原则。

其一，监察机关移送案件以同级移送为原则，以指定移送为例外。根据宪法和监察法之规定，国家设立最高监察机关和省（自治区、直辖市）、市、县四级监察机关，与人民检察院、人民法院在组织上的纵向四级设置完全对应。据此：（1）所谓“同级移送”就是监察机关调查终结的案件应当向其同一级别的检察机关移送，即监察机关调查终结后需要移送起诉的，监察机关应当将案件移送给有法定管辖权同级人民检察院，由其受理后依照刑事诉讼法之规定审查起诉或者指定、交由下级人民检察院办理。符合起诉条件，由检察机关遵刑事诉讼之级别管辖原则，向有管辖权的同级人民法院提起公诉；（2）监察法第12条规定：“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。”在法理上，派驻或者派出机构应当对派驻或者派出它的机关负责，设置派驻或者派出机构的机关对其所派驻或者派出机构之行为承担法律后果。据此，监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责，其行为所产生的法律后果由派驻或者派出它的监察委员会承担。基于“同级移送”之原则，监察机关授权其派驻（派出）机构调查终结的职务犯罪案件，应当由作出授权决定的监察机关向其同级的有法定管辖权的人民检察院移送起诉。符合起诉条件的，由检察机关遵刑事诉讼之级别管辖原则，向有管辖权的同级人民法院提起公诉。（3）鉴于职务犯罪案件往往涉及错综复杂的关系网络，对于案情复杂或者社会高度关注的职务犯罪案件，检察机关认为有指定管辖之必要，經商请监察机关，并以法定程序作出指定管辖决定的，或者经商请监察机关，认为有异地审查起诉和审判之必要，作出异地指定管辖决定的，监察机关应当将案件移送被指定管辖人民检察院（包括异地指定管辖），由其受理后依法审查起诉或者指定、交由下级人民检察院办理。符合起诉条件的，由检察机关遵刑事诉讼之级别管辖原则，向有管辖权的被指定管辖的人民法院提起公诉。

其二，监察机关决定将调查终结之案件向检察机关移送起诉，应遵循“全面移送”之原则，将《起诉意见书》并附涉案文书和定罪量刑证据材料全面送人民检察院。其中：（1）涉案文书应当包括立案调查决定、采取留置措施、延长留置期限等程序性文书；被调查人接受其他处理的法律文书；涉案人员处理情况说明、咨询论证意见等材料；涉案财物追缴情况说明等；（2）定罪量刑证据材料应当包括调查卷宗、涉案财物清单、被调查人到案经过及量刑情节方面的材料以及据以定案的其他证据材料。

其三，移送前后的专业性咨询会商。基于查明案件事实，有力打击犯罪之需要，根据宪法和监察法所规定的“相互配合”之原则，监察机关可以与检察机关、人民法院建立专业性会商咨询论证机制，在案件移送起诉前后，就案件所涉及的疑难复杂问题进行会商、咨询和论证。（1）在案件移送起诉之前，监察机关相关部门可以商请人民检察院、人民法院相关部门，就办案中遇到的证据收集、事实认定、案件定性、法律适用等疑难复杂问题进行会商和咨询。（2）案件移送起诉之后，基于工作需要，监察机关可以商请人民检察院、人民法院等有关部门召开案件论证会，就案件中的疑难复杂问题进行研究论证，并就其中重大问题议定解决办法。在不影响各自独立行使职权的前提下，相关咨询论证意见在监察机关和司法机关在办案中具有参考意义。

（二）提前介入衔接沟通机制

监察法第4条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”作为国家专门的法律监督机关，人民检察院应当履行其之于监察机关职务犯罪调查之监督职能，监察机关调查措施的适法性属于检察机关法律监督法定事项之一。〔24#〕检察机关提前介入监察机关的调查过程，既是实现检察监督职能的重要途径，也是办案优势与现实需求有效对接的重要方式。〔25#〕但基于“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”之原则，检察机关必须要准确把握提前介入的时间、条件、反馈程序与效力等，避免检察权干预监察机关独立行使调查职能，甚至演化为代替调查或者联合调查。〔26#〕

其一，检察机关提前介入的条件。各级监察机关主动接受监督，应当是监察法治的内在要求。因此，积极配合检察机关的法律监督，在办理疑难复杂案件以及在当地有重大影响的案件时主动商请人民检察院提前介入，并在人民检察院提前介入时，主动移送相关案卷复印件，并向人民检察院介绍案件事实和证据等情况，是各级监察机关之法定义务。（1）提前介入的案件类型。检察机关提前介入仅限于疑难复杂案件以及在当地有重大影响的案件，非适用于所有的职务犯罪案件。（2）提前介入的时间。一般情况下，监察机关应当在移送起诉15日前书面商请人民检察院提前介入。特殊情况下，可以直接商请人民检察院提前介入，如留置期限即将届满等情况。（3）提前介入审查范围。人民检察院提前介入一般仅审核案件材料，并对证据收集、事实认定、案件定性、法律适用等提出书面意见。但对于互涉案件或者关联案件，并案审理更有利于案件调查的，拟移送并案审查起诉的案件，人民检察院在提前介入时则应当对全案进行审查。〔27#〕

其二，提前介入后的反馈机制。检察机关提前介入调查，既有监督办案的性质，也有协助办案的意味。因此，检察机关提前介入，对案件材料进行审查后，应当适时给出书面的反馈意见。（1）检察机关反馈意见应当以书面形式表达，其内容应当包含证据收集、事实认定、案件定性、法律适用等基本要件。（2）对于检察机关给予的反馈意见，监察机关也应当及时审核与研究，根据案件实际情况，决定是否采纳；但人民检察院认为适用法律错误的，应当及时纠正；需要补证的，应当及时补证。（3）应当适时向人民检察院就检察机关反馈意见的采纳情况进行反馈，采纳的，应提交相应材料；未采纳的，应当说明理由。

其三，提前介入反馈意见的效力。在提前介入調查中，检察机关应当遵循“参与而不干涉，引导而不主导，讨论而不定论”的原则，因此：（1）检察机关提前介入应当坚持监察机关在调查程序中的主导地位，尊重监察机关办理职务犯罪的最终决定权；（2）检察机关就监察机关提供的监察文书材料提出的介入反馈意见，原则上仅供监察机关“参考”，不具有左右监察机关调查办案的决定性效力；（3）检察机关提前介入反馈意见不能代替审查起诉阶段的审查意见，〔28#〕在收到监察机关移送起诉的案件材料后，人民检察院应当依法严格审查，不得以提前介入意见代替审查起诉意见；（4）基于意思表示一致性原则，检察机关的审查起诉意见应当与其提前介入意见相一致。提前介入审查意见属于“阶段性”的初始审查，可能出现审查粗略、审查错漏的情况，甚至出现审查起诉意见与提前介入意见相互冲突的情况。基于相互尊重之原则，如果审查起诉意见与提前介入意见不一致，人民检察院应当在提起公诉或作出决定前与移送案件的监察机关沟通。

（三）审查起诉中的衔接沟通机制

审查起诉是职务犯罪进入司法程序的关键环节，构成了监察程序与司法程序的分水岭。〔29#〕对于监察机关移送起诉的案件，人民检察院应当依法及时受理。在受理审查过程中，涉及互涉案件、关联案件的，或者涉及漏罪、漏犯和退查、自侦等情形的，人民检察院应当与监察机关构建有效的沟通协作机制。

其一，并案审查和“在案移送”中的沟通协作机制。（1）对于不同办案机关分别调查或侦查的互涉案件或者关联案件，原则上应当实行并案移送、并案审查。基于特殊情况，监察机关认为需要分案移送的，经商请有管辖权的人民检察院，可以分案移送，但检察院机关受理后，原则上实行并案审查。（2）监察机关移送起诉应坚持“在案原则”，即监察机关移送起诉的案件应当坚持以被调查人在案为原则。如若人民检察院受理监察机关的移送后被调查人在逃或无法传唤到案的，监察与检察两机关应当加强合作沟通，共同督促犯罪嫌疑人到案，共同商定相应的措施。（3）共同犯罪案件中部分被调查人在逃，监察机关认为有移送起诉之必要的，经商请有管辖权的人民检察院，可以对在案被调查人先行移送起诉。

其二，漏罪漏犯的衔接沟通机制。（1）人民检察院在审查起诉中发现遗漏罪行的，如果符合起诉条件，检察机关经与移送案件的监察机关会商沟通后，达成一致意见，可以将漏罪与监察机关《起诉意见书》拟定罪名一并提起公诉。（2）检察机关审查起诉中发现遗漏罪行，但认为漏罪不满足提起公诉条件的，应当及时与移送案件的监察机关沟通，并将案件线索移送监察机关补充调查。（3）监察机关对“漏罪发现”持有异议，或者监察机关与检察机关就漏罪的法律适用等实质性问题未能达成一致的，检察机关应当与监察机关充分沟通，并将案件线索及时移送监察机关补充调查。（4）检察机关审查起诉过程中发现漏犯的，经会商移送案件的监察机关后，将涉嫌漏犯的书面说明和相关线索移送监察机关，监察机关对检察机关的“漏犯”说明和相关线索审核研判后，或补充调查，或补全起诉材料，或反馈漏罪异议说明。

其三，作出退回侦查或自行侦查决定的衔接沟通机制。人民检察院审查起诉过程中，认为监察机关调查终结案件存在事实不清、证据不足等情形的，一般实行“退回调查为原则，自行侦查为例外”。（1）人民检察院经审查认为，监察机关移送起诉的案件存在需要补充核实情况的，经商请移送案件的监察机关，应当退回监察机关补充调查，监察机关应当依法依规限期补正或补充调查；对于主要犯罪事实已经查清，但仍有部分证据需要补充完善的案件，人民检察院可以书面商请监察机关在审查起诉期限内进行补证；若在期限内未能补证的，人民检察院可退回监察机关补充调查。（2）对于不宜退查，或者基于工作的便利性考量，经与移送案件的监察机关商定，检察机关可以自行补充侦查。检察机关应当在审查起诉期限内完成自行补充侦查。其间，监察机关应当对检察机关的补充侦查予以必要的协助；事后，检察机关应当将补充侦查的相关材料抄送监察机关。（3）如退查案件中，犯罪嫌疑人已经被采取了刑事强制措施，监察机关在补充调查期间，原则上应当维持刑事强制措施状态。基于补充调查之需要，检察机关在退查决定文书中应当载明涉案嫌疑人刑事强制措施执行情况，并将退查情况书面通知嫌疑人羁押场所，将提讯、提解证等送交监察机关，以为监察机关补充调查提供必要协助。

其四，不起诉决定中的衔接沟通机制。基于罪刑法定之原则，对监察机关移送起诉的案件，检察机关依法进行审查、核实，对于符合法定起诉条件的，应当及时作出起诉的决定；对于不符合法定起诉条件的应当作出不起诉决定。对于拟作出不起诉决定的案件，不仅应当报上一级人民检察院批准，而且也应当与移送案件的监察机关充分沟通协商，并向监察机关送达相关法律文书。如若监察机关认为“不起诉决定”违法或者明显不当，可以向作出该决定的检察机关的上一级人民检察院提起复议，复议机关应当及时作出答复。

（四）监察机关从宽处罚建议审查中的衔接沟通机制

根据监察法第31条之规定，在被调查人在认罪认罚情况下，监察机关在移送起诉时，可以向司法机关提出从宽处罚之建议。那么，检察机关在案件审查中，是否应当一并审查监察机关的从宽处罚建议呢？审查终结后，监察机关的从宽处罚建议是否与案件材料一并移送法院审理呢？监察机关的从宽处罚建议是否对检察机关的从宽处罚建议有拘束力呢？ 监察法第32条规定了被调查人在检举揭发有关问题或提供重要破案线索的情况下可以作出从宽处罚的情形。但是，当前监察机关在从宽建议适用的条件、法法衔接等诸多方面还存在问题亟待解决。

其一，监察从宽处罚建议的适用条件、类型与方法。“从宽处罚”是一项具有中国特色的重要的刑事司法政策，体现了“惩前毖后、治病救人”的精神。〔30%〕该政策为监察法所吸收。根据监察法第31条、第32条之规定，涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，并具有自动投案，真诚悔罪悔过、积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为、积极退赃、减少损失、具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益、检举揭发有关问题或提供重要破案线索等情形的，监察机关可以提出从宽处罚建议。因此：（1）监察机关在提出从宽处罚建议时，既要考虑被调查人是否符合法定从宽处罚情形，又要关注政治因素，综合研判违法犯罪行为发生时间节点和情节、社会影响、危害后果等情形，以实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。〔31%〕（2）根据案件具体情况，监察机关所提从宽处罚建议包括从轻处罚、减轻处罚和免除处罚三种类型。监察机关在建议减轻处罚或者免除处罚应当严格遵守刑事法律的规定，建议免除处罚应当特别慎重。对于无法明确从宽处罚的具体类型的，可以概述为“建议从宽处罚”。（3）监察机关提出从宽处罚建议的，一般应当随起诉意见书一并提出，特殊情况下在案件移送时未提出的，也可以在人民检察院提起公诉前，单独向人民检察院提交从宽处罚建议书。

其二，监察机关从宽处罚建议的法律效力。（1）基于独立行使职权的宪法原则，监察机关的从宽处罚建议对于司法机关并无刚性的拘束力。但是，基于相互配合的原则，检察机关和人民法院应当严肃谨慎地对待监察机关的从宽处罚建议。经过依法审查，对于监察机关提出的符合法定从宽条件的从宽处罚建议， 检察机关应当在履行相关法律程序后依法向有管辖权的人民法院提出从宽处罚建议，人民法院应当据此依法作出从宽处罚之裁定。对于监察机关提出的不符合法定从宽条件的监察建议，司法机关也应当在量刑建议或刑罚裁量中充分考虑监察机关的从宽处罚建议及其所依据的量刑情节。（2）不同阶段、不同态度的认罪认罚对案件办理所起到的作用是不同的———相对于在审查起诉或者审判阶段的认罪认罚而言，被调查人员在监察调查阶段的认罪认罚，主动配合调查，对案件的办理更具关键性作用。在这个意义上，监察机关基于嫌疑人在立案调查阶段的认罪认罚表现所提出的从宽处罚建议， 较诸司法机关基于嫌疑人在刑事司法程序中的认罪认罚所提出的从宽处罚建议，或者所作出的从宽处罚裁量，更具现实意义。〔32%〕

其三，检察机关提出从宽处罚建议，应当与办理案件的监察机关会商沟通。如果监察机关移送案件未附从宽处罚建议书，也未能在审查起诉阶段单独提交从宽处罚建议书，不影响司法机关依法提出从宽处罚建议，或作出从宽处罚裁量。但司法机关拟适用认罪认罚从宽制度时，应当书面征求办理案件的监察机关意见。如若监察机关不同意司法机关适用认罪认罚从宽制度，应当书面说明理由。必要时，监察机关可提请党委政法委协调解决，以确保认罪认罚从宽制度使用的合法性和严肃性。

四、留置与刑事强制措施之间的衔接沟通机制

“留置”是为调查职务违法犯罪之需要而对被调查人采取的限制其人身自由的强制措施，是一项重要的监察处置措施。〔33"〕根据监察法第22条之规定，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并涉及案情重大、复杂的，或存在逃跑、自杀、串供、伪造、隐匿、毁灭证据等可能的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。在案件调查终结之后，监察机关移送起诉时，一般遵循“人案并送”之原则，随案移送的嫌疑人在进入司法程序伊始，就必须解决监察留置措施转换为刑事司法强制措施的问题。为实现二者顺利转换，则需完善其衔接沟通机制。

（一）留置措施与刑事强制措施的预备衔接机制

基于职务犯罪本身的特殊性，留置措施具有一定的封闭性，〔34&〕且监察案件移送程序中立案程序阙如。〔35&〕因此，非经作出留置决定的监察机关通告，其他国家机关无从知悉被调查对象留置措施的实行情况。故此，在移送起诉之前，监察机关应当主动向检察机关通告留置措施实行的相关情况，并基于案情需要，可以向检察机关提出由留置措施转为刑事强制措施之建议；检察机关则应构建相应的触发机制，以为留置措施之转换备拟预案。

其一，留置措施实行情况的通告机制。在作出留置决定之后，移送审查起诉之前，若犯罪嫌疑人已被采取留置措施的，监察机关应当告知人民检察院。（1）时间上，监察机关应当在正式移送起诉十日前，向拟移送的人民检察院书面告知涉案人员留置措施实行的相关情况；（2）内容上，通告内容应该包括被调查人留置措施執行情况、留置场所、被调查人的身体健康状况及其是否影响后续羁押等；（3）性质上，监察机关提前通告留置措施实行情况既有主动接受检察机关监督之意味，也有配合检察机关后续工作之取向。

其二，监察机关的刑事强制措施提请或建议机制。一般而言，办案机关对于其所调查案件之性质、危害强度、社会影响、定罪量刑情形是有深度研判的。因此，监察机关对于移送检察机关之犯罪嫌疑人是否应当采取刑事强制措施，是最有发言权的。本着有利于打击犯罪，保证刑事诉讼程序顺利推进之原则：（1）对于移送时未采取留置措施的，监察机关在提前告知移送事宜时，应当提请检察机关对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施；（2）对于已经采取留置措施的，监察机关在通告留置措施实行情况时，可一并向检察机关提出采取刑事强制措施的建议。

其三，检察机关刑事强制措施决定权的触发机制。根据宪法和刑事诉讼法第66条、第80条之规定，检察机关对职务犯罪嫌疑人享有刑事强制措施的决定权。移送案件的监察机关认为有采取刑事强制措施之必要，提请或者建议检察机关对被移送的犯罪嫌疑人采取刑事强制措施，系检察机关刑事强制措施决定权触发的重要机制。对于监察机关的提请，除非犯罪嫌疑人存在法律上明文规定的不适宜羁押情形的，应当依法及时作出采取刑事强制措施之决定。对于监察机关的建议，检察机关应当结合案情和犯罪嫌疑人身体状况等情形，依法及时作出是否采取强制措施之决定。对于拟不采取刑事强制措施的，应当以书面形式说明理由。

（二）留置措施与刑事强制措施转换中的衔接沟通机制

“案件移送”是职务犯罪案件进入刑事司法程序的阀门，越过这套阀门，就意味着办理职务犯罪的流程迈入了监察法与刑事诉讼法并轨运行阶段。鉴于案件移送遵“人案并送”之原则和并轨运行之内在机理，对涉案人员在监察轨道上实行的留置措施就必须转换为刑事强制措施。

其一，先行拘留的衔接机制。所谓先行拘留意指对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，遵循“措施先行，程序后备”之法则，先行采取刑事拘留强制措施，发挥先行拘留的开关作用。〔36#〕涉案人员被采取先行拘留措施的同时，留置措施自动解除。〔37#〕（1）先行拘留是留置措施向刑事强制措施转换的先行程序，具有从监察环节向刑事司法环节过渡之属性。〔38#〕（2）在先行拘留后24小时内，人民检察院应当对犯罪嫌疑人进行讯问，这是审查拘留措施合理性和必要性的规定，〔39#〕同时人民检察院应当根据案情适时作出采取何种刑事强制措施之决定。（3）先行拘留生效的时间节点，这关系到职务犯罪案件办理过程与刑事诉讼法、律师法相关制度的全面对接，包括律师介入———基于职务犯罪的特殊性，监察法没有律师介入规定条款，据此，律师不能介入监察机关调查的案件。但留置措施转为先行拘留措施之后，在被移送的涉案人员被采取拘留措施之日起，即人民检察院对犯罪嫌疑人进行第一次讯问之日起，犯罪嫌疑人即可以根据刑事诉讼法第34条之规定委托辩护人，受委托律师可以根据律师法第28条之规定为犯罪嫌疑人提供辩护服务。〔40+〕

其二，公检监的衔接协作机制。基于相互制约的原则，我国法律对刑事强制措施的决定权和执行权施行分隶机制，人民检察院和公安机关分别行使刑事强制措施的决定权和执行权。在受理监察机关的移送案件之后，对于依法应当采取先行拘留取代监察留置措施的，人民检察院应当根据犯罪嫌疑人的具体情况作出相应的决定，并将有关材料及时移送公安机关，由公安机关负责先行拘留措施的执行。〔41#〕（1）公安机关履行相关程序执行拘留后，原留置措施将自动解除。（2）基于相互配合之原则，为确保刑事强制措施的执行到位，对于需要异地押解的，办理案件的监检两机关应当对公安机关先行拘留的执行予以协助配合。（3）基于保障人权之原则，对于因健康原因需要送往有医疗条件的监管场所羁押的，办理案件的监检两机关应当积极协助公安机关办理相关手续；对于不具备送往具备医疗条件的监管场所羁押条件的，办理案件的检察机关应当在先行拘留执行期间，根据犯罪嫌疑人的具体情况，适时变更刑事强制措施。

其三，漏犯、漏罪、新罪等，需要退回监察机关补充调查中的强制措施衔接沟通机制。对于在审查起诉阶段或者在审判和执行阶段，发现漏罪、漏犯的，依法应当退回监察机关补充调查。对于其中已采取的刑事强制措施的，或者正在服刑的，可以考虑区分不同情况分别处理：（1）基于监察留置与刑事强制措施在功能上的相似性， 对于在刑事司法过程中已被司法机关采取相应的刑事强制措施的，退回监察机关补充调查阶段，正在执行的刑事强制措施完全能够实现留置措施的基本功能。故此，监察机关不宜再行采取留置措施。但基于查明案件之需要，司法机关应当本着相互配合之原则，对监察机关的补充调查工作予以协助并提供相应条件。〔42#〕（2）对于被采取取保候审、监视居住措施的，或者未被采取刑事强制措施的，监察机关应当根据案情需要，在补充调查阶段依法采取留置措施，并及时通报司法机关，由其依法解除正在执行的刑事强制措施。（3）对于正在监所服刑的漏罪或新罪嫌疑人，监察机关补查阶段断无采取留置措施之必要。但基于查明案件之需要，司法行政部门，特别是监管场所，应当本着相互配合制约原则，为监察机关的补充调查提供协助。（4）对于在社区服刑的，监察机关应当根据案情需要，在补充调查阶段，可以依法采取留置措施，或者提请人民法院和司法行政机关对漏罪或新罪嫌疑人收监处置，相关机关应当予以配合。

（三）互涉案件中强制措施的衔接沟通机制

在互涉案件中，鉴于管辖权的交叉性，为查明案件，不同办案机关存在着分别依法采取强制措施的可能。基于“重复强制禁止”之原则，避免出现对同一嫌疑人同时采取留置措施和刑事强制措施之情形，应当根据相互配合的宪法原则，构建公检监三机关在强制措施适用上的衔接沟通机制。

其一，留置措施的优先适用性。在互涉案件中，基于职权管辖之原则，公检监三机关依职权各自管辖案件互涉部分。但根据监察法第34条第2款的规定，互涉案件以监察机关调查为主。基于权责相统一之原则，相对于刑事强制措施而言，监察留置具有优先适用性。故此，对于确有采取强制措施之必要的，应遵循留置措施优先适用为原则，刑事强制措施适用為例外。据此，公检机关在办理互涉案件中，认为有采取强制措施之必要的，应商请监察机关采取留置措施。在特殊情况下，经公检监三机关协商认为采取刑事强制措施更有利于案件的办理，也可以优先采取刑事强制措施。〔43$〕

其二，先解除刑事强制措施，再采取留置措施。对于办理互涉案件中，如果公检机关基于案件急迫性考量，率先采取了拘留或逮捕强制措施，但监察机关基于调查职务犯罪之需要，认为确有采取留置措施之必要的，监察机关可以在商请采取刑事强制措施的公检机关解除刑事强制措施后，再施行留置措施。在特殊情况下，经公检监三机关协商一致，认为采取刑事强制措施更为适宜的，也可以维持刑事强制措施的执行。

其三，先采取监察留置措施，再解除刑事强制措施。在特殊情况下，基于案情的紧迫性、严重性考虑，对于已经被互涉案件侦办机关采取取保候审、监视居住或者未采取刑事强制措施的，监察机关可以先行采取留置措施，并依法商请公检机关解除刑事强制措施。监察机关采取留置措施期满或者解除留置措施后，重新将犯罪嫌疑人移交公安机关、人民检察院继续侦查，刑事强制措施羁押时间继续计算，发现犯罪嫌疑人犯有其他罪行的除外。

其四，留置届满或解除后，再采取刑事强制措施。根据办案规律，互涉案件的不同办案机关所涉案件的复杂程度或有差异，案情进展程度殊难同步。为查明案件之需要，在留置届满或解除的情况下，若公检机关认为确有继续采取强制措施之必要，可以在商请监察机关后，采取刑事强制措施。

五、监察调查与涉贪腐案件审理中衔接机制

监察机关是查处腐败、调查职务犯罪的专责机关。但是，查处腐败、惩治职务犯罪并非监察机关可以独揽的重任。为此，宪法和监察法均规定了监检法三机关在办理职务犯罪案件中的“相互配合、相互制约”之原则。在恪守独立行使职权的前提下，这项原则不仅应当贯彻于职务犯罪调查、移送起诉和审查起诉的全过程，也应当贯彻于法院裁判的全过程。鉴于审判环节之于惩治职务犯罪的关键性作用，在制度设计上，应当构建有效的监检法三机关的衔接沟通机制。

（一）会商与提前介入机制

作为一种特殊类型的犯罪，职务犯罪是一种严重的腐败形式，它严重侵害国家机关的管理职能，影响正常的管理秩序和工作秩序，破坏由此产生的种种社会关系，败坏政府的威信，损害公众利益，具有严重的危害性。人民法院在审理职务犯罪过程中，在坚持依法独立行使审判权的前提下，应当构建行之有效的监检法之间衔接沟通机制。

其一，法监咨询协作机制。在职务犯罪的调查过程中，监察机关遇有疑难复杂问题，可以就证据收集、事实认定、案件定性、法律适用等问题商请人民法院提供咨询意见；在尊重监察机关独立行使监察权的前提下，人民法院应当予以协助，并提供书面咨询意见，供监察机关参考。

其二，监检法沟通会商机制。人民法院审判过程中，对于案件重大事实、关键证据、性质认定、从宽处罚建议等提出不同意见的，或者提出不同于前述咨询意见的，应当与监检两机关进行沟通；必要时可以提请上一级人民法院协调同级监检两机关进行沟通和研判。

其三，在对重大职务犯罪案件审查起诉期间，人民检察院可以书面商请人民法院提前介入案件。基于相互配合制约原则，人民法院当应邀并予以配合，并阅卷审查，就证据、事实、性质认定、法律适用、涉案财物等问题向人民检察院提出书面反馈意见或建议。

（二）缺席审判前置程序中的衔接沟通机制

刑事缺席审判是指在被告人不到庭时，控诉方和被告人的辩护人到庭参加庭审的一种特殊审判活动。〔44"〕为配合监察法实施、集成反腐败司法合力，2018年刑事诉讼法修订增设了“缺席审判程序”专章，为因逃匿等未能到案的职务犯罪案件之审判设置了专门的程序规范，〔45"〕夯实了司法反腐的最后防线。在这个意义上可以说，涉及职务犯罪的缺席审判活动并非人民法院的独角戏，毋宁是法院主导下的监检公等相关部门共同参演的协奏曲。

其一，缺席审判适用的审批与会商机制。对于犯罪事实清楚、证据确凿充分，但嫌疑人逃匿或者经合法传唤拒不到案的，办理案件的监察机关认为符合缺席审判法定条件的，可以适用缺席审判。但适用缺席审判之决定权在国家监察委，地方各级监察机关拟适用缺席审判程序的，必须层报最高国家监察委员会，由其根据案件实际情况作出是否适用缺席审判之决定。最高国家监察委员会应当与最高人民检察院、最高人民法院等机关建立会商机制，就地方各级监察机关层报拟适用缺席审判的申请作出是否适用缺席审判决定时，听取最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、司法部等相关单位意见。对于外逃的贪污贿赂犯罪案件，在犯罪事实已经查清、证据确实充分的情况下，监察委拟适用缺席审判程序的，应当向检察机关移送被调查人外逃情况材料，包括被调查人外逃的准确目的地、联系方式等。

其二，缺席审判的文书送达之会商机制。地方监察机关层报最高国家监察委员会拟适用缺席审判的案件，应满足法律文书送达不能之条件。“对一个湮没无闻者进行缺席审判近似于对死亡者的审判， 不仅无助于营造刑事司法一般预防和特殊预防的效果， 而且可能产生弱化正义感的心理效应。”〔46"〕因此，只有经过合法合理的送达，被调查人仍拒绝配合监察机关调查的案件，才能适用缺席审判程序。如在法国缺席审判制度适用中，在文书送达方面以向被告人本人送达为原则，并可通过检察官调用公共力量搜索受送达人的位置来完成送达。在穷尽送达方式的基础上，可以向其直系血亲、姻亲、佣人、共同居住人等送达。〔47"〕在意大利还可采取向辩护人送达的方式。〔48"〕当前，我国监察机关拟适用缺席审判程序的案件，在文书送达方式上应当与同级人民法院、人民检察院会商研究后形成的可行性一致意见来确定；送达不能亦当与同级人民法院、人民检察院会商认定。

其三，缺席审判的辩护律师参与机制。人民法院适用缺席审判制度解决的是定罪与量刑的问题，是真正意义上的刑事审判活动。〔49+〕缺席审判是在被告人不到庭的情况下作出的审判决定，但这并不影响被告人的主体地位以及辩护权等诉讼权利。〔50"〕因此，辩护律师的作用被放大。基于保障被告人合法权益之考量，地方监察机关层报最高国家监察委员会拟适用缺席审判的案件，应当给予被告人之辩护律师充分参与机会。监察机关法律文书送达可以提请辩护律师予以配合，文书送达不能等事宜应及时通知辩护律师；在最高国家监察委员会作出适用缺席审判决定时，应当适时通知辩护律师。没有聘请辩护律师的，依法应当为其指派辩护律师。

（三）庭审与裁判文书通报机制

审理职务犯罪案件，人民法院应当及时将开庭情况以及法律文书通报监察机关。基于审判中心主义原则，监察机关应当配合职务犯罪的审判工作，必要时，直接办理案件的监察人员应当出庭陈述法院提出的任何涉案问题。在尊重人民法院依法独立行使审判权的前提下，监察机关也可以申请旁听，人民法院应予允准。

其一，庭审信息通报衔接机制。鉴于职务犯罪案件的影响力较大，应当保障监察机关对于开庭信息充分了解，人民法院应当在开庭前及时将相关案件的开庭情况通报监察机关。

其二，庭审参与机制。尽管监察法没有规定调查人员的出庭义务。但参照刑事诉讼法第59条之规定，经人民法院通知，直接參与案件调查的监察人员应当出庭支持审判工作。基于查明案件需要，人民法院也可以要求监察机关办案人员出庭作证，或者参加庭前会议，说明相关情况。根据法庭质证的要求，监察机关不得以调查人员签名并加盖公章的说明材料替代调查人员出庭，倘若经人民法院通知，监察委员会工作人员不出庭说明情况、又不能排除非法收集证据可能性的，应对有关证据予以排除。〔51$〕对于监察机关要求旁听的，人民法院应当提供协助，但一般应当避开人民法院庭审现场。

其三，有关裁判文书的移送。作为反腐败的专责机关，监察机关应当密切关注职务犯罪的审理情况，及时掌握案件最终的审判、裁决等信息。基于相互配合之原则，在一审、二审裁判上诉期满后或裁判文书发生法律效力后，人民法院应当及时将裁判文书移送监察机关。一审后被告人上诉的，应当通告监察机关被告人上诉的情况。

六、涉案财物处置中的衔接机制

“不让腐败分子因腐败而获益”，是制度反腐的底线法则。根据监察法第46条的规定，对于涉案财物，监察机关有权作出两种处理：其一是作出没收、追缴或者责令退赔的决定，这主要针对涉案财物属于公职人员职务违法所得的情况；其二是移送司法机关，这种情况则是针对涉案财物属于职务犯罪所得的情况。〔52$〕建立健全涉案财物处置中的衔接机制将有利于公职人员职务违法犯罪所得的追回，旨在避免公职人员因违法或犯罪行为而获利的情况发生。（一）涉案财物的查扣与追缴为保障违法犯罪所得的收缴、追回，防止犯罪嫌疑人的转移、恶意消耗，监察机关在职务违法犯罪调查过程中，应当依法采取即时强制措施，必要时可以与司法机关等形成联动机制。

其一，涉案财物的即时强制措施。即时强制措施，系行政法上的概念，又称“紧急处置”。〔53$〕引入监察法中，意指监察机关在职务违法犯罪调查过程中所采取的查封、扣押、冻结等措施。为及时控制相关涉案财产、保存违法犯罪证据，在追查职务违法与职务犯罪的过程中，监察机关应当对涉案财物采取查封、扣押、冻结等即时强制措施。（1）涉嫌违法犯罪的被调查人具有存款、汇款等金钱财产的，监察机关应当在查清权属、来源去向、收益以及与违法犯罪事实的关系等情况下采取相应的冻结措施；（2）对于可能具备证明被调查人涉嫌违法犯罪能力的财物、与被调查人违法犯罪活动有关的财物可以采取查封、扣押等措施。

其二，涉案财物的追缴。监察机关在职务违法犯罪调查过程中，认为有追缴涉案财物之必要的，应以追缴原物为原则，等值追缴为例外：（1）若原物已经转化为其他财物的，则应追缴转化后的财物；（2）有证据证明依法应当追缴、没收的涉案财产无法找到、被他人善意取得、价值灭失或者与其他合法财产混合且不可分割的，可以追缴、没收其他等值财产；（3）被调查人、犯罪嫌疑人、被告人没有实际退赃、退赔能力，但其亲友应其请求，或者主动提出并征得其同意，自愿代其退赃、退赔的，应当予以接收，并在笔录中记明，或者由被调查人、犯罪嫌疑人、被告人的亲友出具书面说明。

其三，涉案财物的即时强制措施之顺位。监察机关对涉案财物采取即时强制措施时应合乎比例原则，即对涉案财物采取的强制措施应与被调查人员违法犯罪情节相适应。（1）监察机关对涉案财物采取强制措施，一般应遵循查封、扣押、冻结之顺位；（2）对于司法机关、其他监察机关等国家机关移送的涉案财物，若该机关采取的查封、扣押、冻结期限届满，监察机关续行查封、扣押、冻结的顺位应与该国家机关查封、扣押、冻结的顺位保持一致。

（二）涉案财物移交中的衔接机制

监察机关调查终结需要移送审查起诉的，或在审查起诉、审判、执行阶段发现属于监察机关管辖的新案件的，监察机关应就涉及涉案财物的移交接收问题与司法机关之间构建衔接机制。

其一，涉案财物的移送。对于属于职务犯罪所得之财物，监察机关应当妥善保管，以供核查，并制作清单，在移送起诉之时，随案移送司法机关。（1）涉案财物移送应坚持“实物移送”原则，如若不宜实物移送的，监察机关应与司法机关协商。经协商不移送实物的，应当将涉案财物清单、照片或者其他证明文件随案移送司法机关，并做好协助工作；（2）对于监察机关查封、扣押、冻结并移送司法机关的涉案财物，在审查起诉、审判或者执行期间，检察机关或者人民法院应当在强制措施期限届满之前，续行查封、扣押、冻结措施，其顺位应与监察机关的强制措施保持一致。

其二，涉案财物价值认定。监察机关移送涉案财物应当保障涉案财物的真实性，并查明其价值。〔54&〕（1）对于移送的涉案财物必须要保障其真实性，监察机关应当委托专业鉴定机构或检测机构进行技术鉴定；（2）监察机关对于移送司法机关的涉案财物价值不明的，监察机关应当在移送起诉前向人民政府价格主管部门设立的价格认证机构提出价格认定。

其三，涉案財物的审查。对于监察机关移送的涉案财物司法机关应当依法进行审查。（1）人民检察院在审查起诉时，应当对涉案财物进行审查，如果人民检察院认为不属于犯罪所得，但可能属于公职人员违法所得的，应当将公职人员涉嫌违法所得部分的涉案财物退回监察机关依法处理；（2）人民法院在案件审理过程中，应当查明涉案财物权属、与犯罪事实之间的关系等情况，并在判决书中写明具体的处置方式。涉案财物较多，不宜在判决书主文中详细列明的，可以另附清单。

（三）涉案财物的处置中的衔接机制

在职务违法犯罪案件中，涉案财物既是违法犯罪事实的表现形式，也是监察机关据以处置和司法机关据以定罪量刑的重要证据形式。〔55&〕故此，涉案财物处置权的分配和协作攸关其价值的实现。

其一，监察阶段涉案财物的分处机制。监察机关应对于其查封扣押或冻结的涉案财物性质进行甄别。属于违法所得之涉案财物，应由监察机关依法予以收缴；属于职务犯罪所得之涉案财物，应当移送司法机关依法收缴。对于违法与犯罪混合所得，无法甄别涉案财物性质，或查封、扣押、冻结的涉案财物不足以满足追缴全部违法所得和犯罪所得的， 鉴于犯罪所得收缴情形属于法定量刑情节，对犯罪嫌疑人最终量刑具有实质意义，基于保障被嫌疑人合法权利之考量，监察机关原则上应当遵循司法移送优先之原则，将与涉嫌犯罪所得数额相当的涉案财物优先移送司法机关依法处理；只有在确有证据证明被嫌疑人有足够退赃能力而不积极主动退赃的， 监察机关方可优先足额收缴违法所得。

其二，互涉案件涉案财物处置。在办理互涉案件中，对查封、扣押、冻结的涉案财物处置存在争议的，监察机关应当与其他办案机关充分会商，综合考虑该涉案财物性质、与犯罪事实关联程度等，依法作出适当处置决定。如果涉案财物由其他机关先行查封、扣押或冻结，应当移送商定处置机关。

其三，上缴国库。基于国家机关分工负责之原则，涉案财物上缴国库一般应遵循谁追缴谁上缴的原则。监察机关在调查过程中基于调查结果追缴、没收的公职人员违法所得，应当由监察机关上缴国库；人民法院经过生效判决、裁定确认的属于被告人犯罪所得的涉案财物，应当由负责执行的司法机关依法上缴国库；特殊情况下由查封、扣押的监察机关上缴国库，这种情况主要适用于司法机关已经作出生效判决、裁定，但涉案财物仍由监察机关查封、扣押的，由监察机关依法上缴国库，这不仅节约了国家资源，也提高了上缴效率。

结语

理论是灰色的，实践之树常青。制度源于实践，并必将在实践中逐渐完善。习近平总书记强调：“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。”〔56#〕国家监察制度源于中国反腐败的实践需要，也在反腐败的实践中逐步走向完善。鉴于刑事司法程序在制度反腐中的根本性作用，监察与刑事司法衔接机制对于合力打击职务犯罪，确保监察机关调查的职务犯罪案件最终“落靴”具有决定性意义。但监察与刑事司法衔接机制涉及诸多方面，冀其在实践中完善，尚需时日。为此，先行通过监察法规的方式，就互涉案件和关联案件的管辖冲突问题、监察证据在刑事司法过程中适用的冲突问题、移送与审查起诉中的沟通协商问题、监察留置与刑事强制措施的前后转换问题、审判程序中的缺席审判程序适用衔接问题以及涉案财物的处置衔接问题等作出明细规定，实属当务之急。