中国电影产业中政府的角色定位与逻辑展开

俞剑红 刘晓鹏

近年来，随着中国国民人均收入水平的提高，精神文化的需求开始逐年上涨。2020年的新冠疫情虽然给整个电影产业造成了沉重的打击，但我们也能发现在制度的保障、政策的扶持以及各级政府的鼎力支持之下，中国电影票房全年总收入一举超越美国，成为全球第一，这足以说明相关方针政策和各级政府对整个电影产业的重要性。

一、中国电影产业的发展近况与政策特点

随着2002年院线制改革的成功，中国电影产业化发展已经历了20余年。在这20多年中，中国电影产业的体量也从最初的不到10亿元上升到了2019年的最高点约642亿元，银幕数从2002年的不到1800余块增长至2022的81000余块，单片最高票房纪录也从2002年《英雄》的2.5亿元提升至2021年《长津湖》的57.75亿元。①究其根本，是2002年实行的院线制改革，将之前按行政区域条块分割的影片发行方式彻底废除，改为通过在同一区域内组建两条及以上院线的方式形成发行网络，增加发行渠道，同时还利用院线成立院线公司，以规模经营的模式取代了之前以影院为单位的分散经营模式，并改变了制发放三方的分账比例。同时也彻底放松了原先严格规制下的电影行业，使得非公资本能够不受限制地加入电影业，成立相关的市场主体。可以说，电影产业的发展繁荣离不开政府政策的支持与引导。

（一）中国电影产业的发展近况

2020年初新冠疫情爆发，全球电影产业都受到了严重的冲击。在中国，由于疫情反复，电影的生产制作、发行营销、影院放映等各个阶段都受到了极其严重的影响，全国所有的影院基本都经历过因疫情封控而被迫停业的情况，整个电影产业也在疫情期间被国家确立为特困行业，国家也通过颁布了一系列支持政策来帮助电影行业渡过难关。

根据统计，2020年全年中国电影总票房仅有204.17亿元（约31.28亿美元），同比下降68.17%，但相比北美地区2020年度全年总票房仅22.5亿美元，同比下跌80%的数据，中国电影市场在政府的支持和政策的支援下领跑全球。[1]2021年虽然疫情的阴霾还未散去，但中国电影市场却保持着不错的增长势头，2021年中国全年电影总票房472.58亿元（72.36亿美元），同比增长131.46%，基本恢复到疫情前的七成。北美票房45.50亿美元，同比增长100.44%。放眼全球，中国电影的增速幅度和票房规模均位列全球第一。[2]2022年则由于疫情反复和市场的不确定性，中国电影总票房同比下降36.4%，只有300.67亿元（约43.53亿美元），仅达到了2014年的水平，全球票房排名跌至第二。北美市场年度总票房则有73.67亿美元，同比增长64.3%，重回全球票房排名首位。[3]观察近几年的数据可以发现，在疫情的影响之下，前两年由于政府的强力支持与政策性补贴，中国电影产业明显好于全球其他地区，但随着疫情时间的延长和防疫压力的增加，单一依靠政府支持和政策补贴就显得有些后劲不足了。究其根本，是疫情带来的风险上升和资本对电影产业的信心不足以及市场上的其它诸多问题所导致的。

（二）中国电影产业的政策特点

通过近几年电影产业的发展可以看出，相关政策在电影产业中发挥了引导和激励的作用。但在促进电影发展的法律颁布之前，行业内所依照的相关政策与规章制度却还是以禁止性的命令和方向性的指令为主，政府在电影产业中所处的地位也是对整个电影行业进行严格规制与重点监督。随着《中华人民共和国电影产业促进法》的落地实施，大量规划政策与指导精神也随之确立，无论是电影产业规划的颁布，还是电影产业大发展、大繁荣的实现，亦或是电影强国战略的提出，政府的鼓励和支持都贯穿其中。

除了对电影产业的引导和激励，相关政策还在电影产业中起到了维护市场健康与净化市场环境的作用。在2014年广电总局颁布针对电影票房偷漏瞒报的相关政策后，全国数家影院就因为偷票房而被行政处罚，部分情节严重的影院甚至被勒令停止为其供应影片。2018年，针对当时曝出的“阴阳合同”，中宣部联合多部委共同印发了《通知》，明确了对“阴阳合同”、偷税漏税等违法行为的处理，并对不合理片酬进行了管控，同时还对参演影视作品、综艺节目等活动的相关酬劳做出了总价限制，这些都体现了政府对行业环境的实时管理。

在对电影产业进行引导激励与环境保障的同时，相关政策还在对电影产业的人才的培养与输送保驾护航。随着电影产业的发展以及技术的不断更新，影视产业的全产业链已经进入了全面变革和快速扩张的阶段，电影产业的规模生产、电影产品的多层次分布、电影行业的专业人员需求都表明整个电影产业目前是缺乏相关专业性人才和系统性人才的。“从改革开放初期年产几十部电影，到现如今年产700多部电影，外加网络电影等其他形式的电影，年产量的陡增必然会导致产生人才缺口。”[4]目前相关政策和各地政府的主要做法是对相关影视企业给予产业园区租金优惠、资金支持和人才引进优惠，再视情况给予一定的补贴和奖励。

二、现阶段中国电影产业所面临的问题

从中国电影产业的发展近况与政策特点可以发现，整个电影产业在外部受疫情冲击较大，资本对电影产业明显信心不足；在内部则是由于资本无序导致市场乱象频发，包括违规计票、偷瞒票房、偷税漏税、非法所得等违规违纪行为；长远来看电影行业面临着后续人才短缺，影视人才储备不足等尴尬局面。

（一）疫情之下资本对电影产业的信心不足

自2020年疫情爆发以来，电影的制发放三个环节均受到了巨大的影响。这主要是由于资本对高风险电影市场的规避和市场前景不确定所导致的。在制片领域，由于关键人员能力欠缺、融资能力减弱和融资渠道不足，电影拍摄制作的各个环节都受到了牵连，随着防疫政策的不断调整，電影的生产制作与相关合拍也受到了巨大的影响，相应的投资风险也直线上升；在发行领域，由于疫情反复和不确定，电影发行已由原先的充分准备和全面推广变成了经常性地突然撤档与定档，电影的宣发模式和节奏与疫情之前完全不同了，院线临时撤档、换挡、定档的情况已不是个例，档期的临时性和影片上映的不确定性导致投资影片的资本热情急速降温；在放映领域，由于疫情反复，影院需要实时跟随政府的防疫政策进行调整。疫情期间全国影院的营业率持续走低，甚至有的影院全年未产生任何票房收入，这不仅会导致影院收入锐减，电影票房收入受损，更会打击资本对放映端的兴趣。同时由于营业时间不确定，影院为了收益只能提高票价，但影片内容质量的不稳定与高昂的票价不匹配又打击了观众的观影热情，并且由于市场上流通的新片不足，观众持续消费的意愿不高，这也是导致放映领域萎靡的原因之一。

（二）不良资本的无序扩张导致市场乱象频发

随着电影产业的快速发展与繁荣兴旺，电影产业各领域相继出现了一些扰乱市场的行为，其中影响最大的就属明星运用阴阳合同偷漏税的问题。在电影生产制作阶段，通过虚假合同、伪造名目、税收漏洞、非法运作等手段进行偷税漏税、骗补套补、不当得利等违法行为，严重影响了电影行业的正常生产经营，导致许多电影人违背初心，沦为资本的奴隶，把电影当作逐利的摇钱树，生产出内容粗制滥造、华而不实、毫无底线的影视作品，严重打击了行业发展的信心和业外投资意愿。而在电影的发行放映阶段，电影院线之间的竞争也开始变得日趋激烈，为了能够保证影院的生存，提高影院的收入利润，制造更多优秀数据吸引资本投资，有些影院便采取了偷漏瞒报票房的行为，甚至是联合片方违规补贴电影票价。虽然早在2014年广电总局就颁布了《电影院票务管理系统技术要求和测量方法》和《关于加强电影市场管理规范电影票务系统使用的通知》两项规章制度，但由于其仅在技术上防止了偷票房现象，在实际执行中对相关违规行为的发现与惩罚力度都不足。2017年《电影产业促进法》的实施，则将偷票房这一行为上升到了法律层面，明确了偷票房行为的惩处措施与处罚方式，有效震慑了那些企图采用不当手段偷票房的人，但相关监管不足和手段翻新使得偷票房的行为依旧时有发生。

（三）专业复合型人才短缺导致电影产业发展受阻

随着电影产业逐渐向工业化、集约化、规模化、科技化的方向发展，电影产业对电影人才的需求与原来相比也有了较大地变化，全面的新型复合型人才是新时代电影产业所急需的。一方面，观众对电影作品质量与数量的需求直线上升，并且在互联网应用极大发展的今天，科技发展正带动着整个产业转型升级，电影行业由于其特殊的生产制作与宣传发行方式，需要其与周边行业形成紧密联系。然而，现实情况则是优质影视人才在全行业都是稀缺资源，整个影视产业链各环节短缺与人员专业程度不足已成为普遍现象，人才短缺的现状不容忽视。另一方面，相关影视院校与影视企业人才需求的匹配出现了错位。影视企业在进行人员招聘时，会发现院校培养的人才与其实际需求的人才不匹配，这是由于当前电影教学体系比较单一、院校与企业间信息匹配滞后、影视院校与电影企业之间目标不一致所导致的。此外，长期依赖外部技术团队、对基础岗位的培养升级意识不足、行业长远规划缺失也是制约电影产业各阶段人才发展的关键。产业融合程度日益加深，产业人才缺失对产业发展的制约问题会日益凸显，这是当前中国电影产业发展中无法回避的重要问题。

三、政府角色的定义与相关研究

政府角色一词最早是由斯蒂格利茨在其著作《政府为什么干预经济—政府在市场经济中的角色》中提出的，其主要解答了政府角色是什么和政府角色的作用。[5]尽管斯蒂格利茨并未对政府角色进行详细规范，但书中却从政府经济行为的特征、利弊分析和政策思考等方面，论述了市场经济中政府角色的定位和特征。成锡君教授认为，政府角色会随着经济体制的转变而变迁，并且其定义也会产生相应的变化，政府角色应当与社会发展相协调，促进社会的发展。[6]

通過与市场主体进行比较，政府的角色定位在于推动市场的发展，同时弥补市场的不足。一方面，政府必须肯定市场配置资源的决定性作用，发挥市场机制效率和回应高的优势。另一方面，政府必须意识到市场作用的局限性。市场垄断和信息不对称等相关原因，会导致市场调节失效。市场失灵时就需要政府介入对市场进行调控。基于此，政府的相关职能具有以下三点：一是基本职能，主要是提供纯公共物品，例如建立国防、保护产权、完善法制等；二是中介职能，主要是管理外部性和反垄断，例如基础教育、环境保护、竞争规制等；三是行动者职能，主要是进行再分配。[7]

综上所述，政府角色是一种将政府人格化的称呼，其本质是指政府在什么时候应该做什么或者在什么时候不能做什么。具体明确了政府的功能与职权，一方面，政府需要在社会中发挥其社会管理的作用和功能，另一方面政府也需要对社会现象进行管辖。

四、电影产业发展过程中政府的三重身份

无论是资本对产业的信心不足，还是不良资本导致的市场乱象，亦或是专业复合型人才的紧缺，最终都是需要政府去制定相关政策来提振市场的，对资本进行规制，对人才进行培育，这既是政府工作的内容，也是政府应尽的义务。结合当前电影产业中存在的问题和产业发展的实际情况，政府在今后的电影产业发展中应具有以下三重身份：

（一）第一重身份：产业发展的引导者

电影从其面世的第一天起，就是一种具有产业属性和工业属性的商品。这就注定其生产的过程对资金的需求量极大，再加上电影产业轻资产重资本的属性，使电影对资本的依赖更加严重了。目前中国的电影产业发展迅猛，资金的需求和融资的困难是眼下难以解决的矛盾，正是这一矛盾严重制约着中国电影产业的发展壮大。因此在面对资本信心不足的局面时，政府应当充分发挥其引导者的身份，首先就是尽量联合业外资本推出组合产品，灵活制定影视行业内的涉疫政策，尽量降低由疫情带来的不确定性，恢复资本投资电影产业的信心；鼓励电影企业联合流媒体和短视频平台进行跨界合作，利用流媒体与短视频平台中的大量的粘性用户，为其生产拍摄的电影引流并进行宣传；院线则可以在政府引导和市场调节的作用下，通过并购重组等手段进行资本整合、区域联合和形成战略联盟，形成相应的品牌规模、地区特色与业务升级。

其次，在地方政府的指导下推出产业组合的政策。2017年，在促进法颁布之初，全国各地就掀起过一轮以《促进法》的相关规定与精神为主的影视优惠补贴政策的热潮，如重庆市出台《重庆市电影扶持计划》；山西省设立了专项资金扶持山西本土精品电影的创作；上海市出台《关于加快本市文化创意产业创新发展的若干意见》，以提升文创产业竞争力和影响力。[8]新冠疫情爆发后，中央和各地区先后实行了针对疫情的政策优惠和税收减免等组合手段，用以减少电影产业各阶段在疫情中所遭受的损失。同时还出台多项鼓励和激励政策，从产业的生产拍摄、市场运作、技术处理、特效支持、人才培养等方面提供包括但不限于资金、消费、推广等多种支持方式。

最后，运用多重手段，通过多种方式让资本在政府的指导下参与进电影产业的发展。充分发挥政府的引导作用，让业内外资本在有关法律政策的引导下进行有规划的投资，将社会资金进行有效整合，解决长期困扰电影产业的资金不足的难题，加速产业向着繁荣昌盛的方向发展。同时成立电影产业投资基金，这是因为美国、韩国等电影产业发达的国家都在利用电影产业投资基金推动其国内电影产业的发展，并且取得了良好的效果。从发达国家的产业发展路径也可以看出，发展产业的投资基金是电影产业融资的重要途径。

（二）第二重身份：产业环境的维护者

早期的电影产业受到了政府的严格规制，并通过行政许可（许可证）来授予市场主体权利和机会，随着市场的进一步开放，门槛的进一步降低，大量投资者开始进军电影产业，电影产业进入了疯狂扩张与野蛮生长的时期，这导致电影企业出现了融资成本增高、金融风险加剧、营商环境恶化等状况。而中国电影产业的相关规制政策一直是“出现问题——提高规制——效益降低——放松规制——再次出现问题”的无限循环，这样的循环会影响制片领域资本市场主体的未来发展，提高了企业的经营成本，抑制了其生产积极性，面对问题时只能通过停产停业来抗议，这将极大地增加市场主体的经营风险。

因此，作为产业环境维护者的政府在维护市场环境和建立市场秩序时，首先应当通过颁布组合政策与运用多种规制形式，尽可能地减少规制机构与被规制的市场主体之间的信息差，避免不良资本趁虚而入，扰乱市场秩序，形成劣币驱逐良币的不利局面；其次政府还要尽量减少规制的成本支出，从而改变电影企业、规制机构、消费者之间不协调的关系，转变之前以严格限制为主的规制政策，尽量采用以商议为主、强制为辅，通过政策激励和行业自律让电影企业自觉遵守相关政策与行业规范，尽量避免出现违规的情况；同时，增加对遵守规制企业的奖励措施和奖励机制，包括但不限于通过宏观调控的法律、行政、经济等多手段来制定规制标准，以此来达到多方协作的规制机制。最后，在进行规制时要做到与时俱进，充分运用互联网与大数据等高新技术手段来保证政府规制的执行和落实效率，并且运用这些高新手段消除上下级之间的信息不对称，为政策的制定提供自下而上、切实可行的思路与方法。

（三）第三重身份：产业人才的规划者

在中国电影产业的高速发展期，传统院线电影的繁荣和疫情封控的影响，网络电影、流媒体影视等非传统电影形式也变得异常火爆，相应的影视企业对电影人才的需求条件较比之前也发生了变化，全新的技术升级和相关的理论创新以及产业内容的不断丰富导致不同形式的电影全流程发生了根本上的改变。伴随着数字工业化、影像虚拟现实、5G人工智能等技术领域的创新发展，新技术在电影产业中的应用与推广也势在必行，培养技术人才与电影产业相结合的复合型人才就显得尤为重要了。并且电影本身的故事叙事内容等内核也有了一定的创新，因此需要创作人员具有一定的专业知识，诸如电影内容创意人才、电影故事创新人才、电影拍摄制作专业人才及电影全产业链中每个环节所需求的高素质人才，只有每个环节的人员素质水平均有所提升，才能确保整部影片的整体水准。因此，影视院校在人才培养和科研产出方面的作用就显得极为重要。

具体到电影产业中，政府作为产业人才的规划者，应当从整体出发，充分考虑和维护全局利益，既要滿足电影产业的人才需求种类和需求能力，又要兼顾影视院校对于人才培养的科学性和全面性。通过相关的政策支持为影视企业提供学校的高质量人才以及前沿的理论技术，并且支持影视院校为电影企业培养优秀的企业管理人才，将普通企业的管理理论转变为适用于影视企业的管理方法与管理模式，同时还能构建现代电影企业制度，带动影视企业管理观念的创新与变革，提高影视企业的经营能力和竞争能力，增强企业的可持续发展能力；在学校层面，政府则可以通过适度的政策引导推动影视院校进行理论创新、技术革新和优秀人才培养，构建严密完整、科学有效、符合市场情况的政策配套体系，为影视产业的健康有序发展提供政策支持与保证，并且通过相关法律法规保护自主知识产权。通过建立健全相关法律体系，为创新知识产权的管理做充足的保障；政府则可以通过建立正式的官方信息发布平台，使影视行业与影视院校有机结合，全面规划，进而弥补双方的缺陷与不足，为建立影视院校内外联动、校企互动、创新驱动等多形态合作模式构建基础平台。

结语

影视产业的发展离不开资本的支持和人才的供给，更离不开政府政策的大力支持与保驾护航。因此，在中国由电影大国向电影强国迈进的过程中，面对产业的变革，疫情的困境、资本的观望、人才的稀缺和环境的不稳定，政府应当充分发挥其多重角色的作用，在产业发展的引导中充分运用多样化的激励政策，为产业的恢复和资本的加入注入信心，繁荣电影市场，壮大电影产业；在市场环境维护上通过多样监管，抑制不良资本与不利因素的渗入，防止资本在市场中野蛮无序地生长，破坏原有的规则与体制；最后在产业人才的规划上则通过人才引进政策吸引影视人才加入电影行业，着力推动相关高校与影视企业之间形成体系，共同有针对性地培养相关人才。相信在多方的共同努力下，中国电影产业可以创造更多的成就与更大的辉煌。

参考文献：

[1]尹鸿，孙俨斌.2020年中国电影产业备忘[ J ].电影艺术，2021（02）：53-65.

[2]尹鸿，孙俨斌.2021年中国电影产业备忘[ J ].电影艺术，2022（02）：59-70.

[3]尹鸿，徐皓月.栉风沐雨，逆势前行：2022年中国电影产业备忘[ J ].电影艺术，2023（02）：45-55.

[4]白瀛，徐舟.电影教育国际化开始破题[EB/OL].（2017-04-08）[2022-01-30]http：//m.xinhuanet.com/2017-04/28/c_1120891293.htm.

[5]斯蒂格利茨等政府为什么干预经济—政府在市场经济中的角色[M].郑秉文，译.北京：中国物资出版社，1998.

[6]成锡军，任晓敏，斯满红.社会结构转型与政府角色变迁[ J ].山东大学学报：人文社会科学版，2002（01）：132-136.

[7]席恒.利益、权力与责任 公共物品供给机制研究[M].北京：中国社会科学出版社，2006：75.

[8]刘汉文，陆佳佳.2017年中国电影产业发展分析报告[ J ].当代电影，2018（03）：17-23.