“火灾报警型”视域下农村“整村授信”现状及启示

刘鑫　谈欣燕　胡晓颖　史茹芸　凤雯娜

摘要：为满足三个需要，即时代需要、发展需要和乡村振兴的需要，文章以浙江省绍兴市光明居“整村授信”模式为研究对象，借助“火灾报警型”理论，分析我国农村商业银行如何通过“整村授信”模式与农村基层党组织合作，解决农村信贷难题，帮助村民顺利借贷、有效利用贷款，推动当地经济发展，并提出相应的思考，以期为全国共同富裕的建设提供一条行之有效的路径。

关键词：整村授信；小额信贷；普惠金融；银村合作

1 “火灾报警型”理论缘起与概述

现代民主制中，作为民主代表的国会将政策、法案的制定和实施等任务委托给具有专业知识的行政机构，作为委托人的国会需要对行政机构实施管控，以防止行政机构的行为偏离国会的目标。然而，由于作为代理人的行政机构的政策专业性远高于国会议员，国会在管控行政机构时，往往面临巨大的信息不对称性。最早研究国会如何减少信息不对称性来管控官僚的是美国学者Mathew D.McCubbins和Thomas Schwartz。他们提出了警察巡回型和火灾报警型两种管控类型[1]。

警察巡回型类似于真正的警察巡逻的使用，警察巡回型的监督相对集中、积极和直接，国会主动审查行政机构活动的样本，目的是发现和纠正有违反立法目标的行为，并通过其监督来劝阻这种违法行为。监督活动可以通过许多方法中的任何一种进行调查，例如阅读文件、委托进行科学研究、进行实地观察和举行听证会询问官员和受影响的公民。但警察巡回型的弊端较为明显，国会议员不可避免地要花大量的时间来审查各级行政部门的行为，同时纠正有争议的违规行为。并且国会议员由于时间有限，只能检查行政部门行为的一小部分样本。因此，议员很可能会错过一些潜在的违规行为。

在Mathew D.McCubbins和Thomas Schwartz之前，眾多学者都认为国会对于行政机关的管控采用的是警察巡回型。但学者们在实际观察中发现国会并没有采用这种管控手段，于是认为国会正在忽视它们的监督职责。然而，Mathew D.McCubbins和Thomas Schwartz指出，国会并没有放弃其监督职责，而是选用了一种更为高效的管控手段，即火灾报警型。

火灾报警型类似于真实的火灾报警。在火灾报警型机制下，国会议员不会直接参与对行政机构的管控，而是由其支持者或利益集团充当“报警人”代为行使管控。当行政机构出现违背其政治目标的行为时，由于事关报警人的利益，报警人会向国会议员进行申诉要求处理。国会议员通过为其支持者或议员处理违规行为，还能获得政治上的收益。因此，对一名国会议员来说，在火灾报警型模式下花费一单位的时间进行监督，可能会比在警察巡回型下获得更大的效益。尽管火灾报警型的监督可能和警察巡逻型的监督成本一样高，但大部分成本是由拉响警报的公民和利益集团、行政机构和法院承担的，而不是国会议员自己。火灾报警型使国会议员能够在监督上花更少的时间，把更多的时间留给其他活动，或者把同样的时间花在更有利于个人利益的监督活动上，以解决潜在支持者的不满。

2 “火灾报警型”视域下光明居“整村授信”现状

2.1 村委充当“报警人”，降低信息成本

对比警察巡回型和火灾报警型我们看到，当委托人存在一个利害关系一致的第三者充当“报警人”代为监视代理人并收集信息时，能够为委托人节约大量的时间成本，克服信息壁垒。银行与农户之间的信息壁垒，也可以通过在两者之间设置“报警人”的方式解决。由报警人承担信息收集成本，减缓银行与农户之间的信息不对称。

在调研中，笔者了解到很多银行与农户的授信过程进展缓慢。农户的信用信息收集需要工作人员挨家挨户上门收集，在收集过程中，会浪费大量的时间与精力，除此之外，收集到的一些信息仍会出现错误和谎报，面对口说无凭的现象，银行也不敢放心贷款给农户。而且由于农村地区地域广阔、居住分散，很多地方交通不方便，农户信息的采集难度大，采集成本特别是后续维护成本很高[2]。同样的对于农户来说也是如此。尤其是对于从未借贷过的农户而言，其对于金融借贷的知识匮乏，专业性的不足导致他们无法辨识银行所推出的产品是否适合自身。这给农户一方带来了由于信息差而导致的恐惧，从而使他们拒绝接受银行的推销。

可以看到，很多银行与农户的授信过程中，农户与银行都需要获得信息，但信息收集成本过高，不仅降低了办事效率，甚至让一部分本能成功的贷款也走向失败。为解决这一问题，就需要一个中间人角色，即“报警人”代为承担信息获取成本。通过“报警人”的观察与监督，就可以极大地减少银行与农民直接交流所产生的大部分成本，使得银行信任村民，村民信任银行。

当村民对银行颁布的授信额度、评判结果等存在疑问时，村民会向村委会质疑，接到质疑后村委会通常会提请银行注意，从而银行会根据具体情况进行分析，对村民采取确立或取消授信资格、增加或减少授信额度等措施，村委会也不会仅仅局限于解决程序上的难题，对于银行给出的结果，村委会也可以提出相关质疑和建议，最终给予村民一个合理的解释，进而组织和推动相对没有话语权的村民的诉求，促进整村授信的合理化、公平化。

在一些情况下，若村委会有足够的把握能够解决好该问题，则他们就可以直接纠正银行所做出的错误做法，给予村民及时且恰当的解释，此时银行不一定需要介入。这些措施大大提高了办事的效率，保障了村民的合法利益。

村委会作为连接村民和银行的“报警人”，在促进普惠贷款工作的展开中起到了不可或缺的作用。村委及时反应村民们的诉求，保障了村民的相关权益，增加了他们的话语权；村委及时收集并对错误信息进行报警，并在一定条件下自行纠正错误决定，这降低了村民与银行共同收集信息所花费的时间和资金，从而提高了办事效率。村委会“报警人”的设定，能够较好地树立村民与银行之间的关系，实现了农民的资金要求，为进一步实现共同富裕提供了保障。

2.2 “报警前”：破除信息壁垒

在火灾发生前，报警人看似没有任何作用，实际上，他已经为火灾的检测做好了一切准备。光明居的村委也是如此，为了取得银行与村民的信任，村委身体力行，做足了前期的准备工作，帮助双方进行信息交换，破除双方的信息壁垒。

面对银行方，村委首先要做的就是要对小额信贷有一定专业的了解，这样银行才能够放心村委去对村民进行宣传。为此，光明居请银行经理为干部们进行授课，使基层干部学习掌握普惠金融相关知识，教育引导干部切实转变观念，主动服务村民，讲透“整村授信”对支持乡村振兴和自身发展的重要意义，增强干部的责任感和使命感，解决了村民对于小额信贷的困惑和问题。

面对村民方，村委们的任务则更重，首先是村民的基本情况需要摸透，其次是村民的专业认知有待提高，再者则是村民的诚信问题亟待解决。基于此，村委们进行了一系列的党建活动，致力于让整村授信走进光明居。

在初期，光明居开展了“金融知识进农村”活动。为充分发挥“人熟、地熟、情况熟”的“三熟”优势，银行在当地村委的密切配合下，绘制了“网格化管理营销作战图”，形成了“各乡镇主要领导挂帅，员工干部具体实施、村委村民积极参与”的联合行动体系，干部积极利用春节村民返乡过年的有利契机，开展村户走访调研，切实加强建档效果，手把手教客户体验办贷流程，满足村民金融服务需求。银行行长还带领员工和基层干部一起以发放激活社保卡、普及金融知识为切入点，加入村庄微信群，开展金融知识宣讲、上门走访，采集客户信息，进行集中预授信工作。

光明居村基层组织针对居民授信评估环节，开创了“道德银行”建设，这是该村整村授信模式的一大亮点。光明居以行政村为单位设立“道德银行”，推行“星级用户”评选活动，引导农民群众零存整取“精神财富”，形成对农户的激励效应。以此为契机，村委会可以客观地知晓居民的信用情况，也能借助邻里关系为居民授信。

之后，村委会研究决定在光明居开展“党建+金融”建设活动，拓宽村民增收致富渠道，全面构建乡村振兴的新模式。并成立了以村党委书记、村主任为核心的领导小组，全面推进评级授信工作。在每周的例会上，光明居党支部书记主动汇报整村授信实施情况，并与银行负责人联络沟通，督促进展情况，及时解决工作过程中遇到的问题[3]。在村委充分发挥组织、协调、宣传、带动、监督、评议作用下，“党建+金融”建设得以快速、高效地推行。

对于银行而言，村委介入担当“代理人”角色不仅仅缩小了村民和银行之间的专业度差距，还减少了信息的获取成本；对于村民而言，基于党建引领的“熟人社会”，村委们对于农民来说能够完全信任，村委们也会和银行沟通，学习银行相关的知识。所以村委对于普惠金融的小额信贷比村民更了解，农民和银行之间的信息专业度差缩小，而且村委作为村民的中间代理人，在村民完全信任村支书的前提下，他能够更好地帮助村民去“监视”银行的行为。而这些都是在党建引领助力下进行的，为“火灾”的发生做足了应对准备。

2.3 “报警时”：网格化管理加强联系

报警人的效用最大化时便是在火災发生时，能够及时传递信息，并引起所有人的注意，同时高效地采取有效措施来应对火灾。而村委作为报警人便在整村授信进行时以高效的行动来推动其发展，使得银行与村民之间的联系更加紧密，这个关键行动便是网格化管理。

为此，光明居进一步推进网格化管理。村委与银行联合推进信用村、信用户建设，组织专班驻村开展宣传动员、信息采集、系统录入、民风评议、信用户等级评定等工作。银行依托政府网格化信息平台的大数据优势，将光明居划分成若干网格，建立了企业、居民的金融需求信息档案，并上传至信贷审批后台，使得基础金融服务更加快捷精准[4]，也大大便利了银行的工作。

光明居村委联合银行员工依托基层网点服务阵地，积极推进网格化“整村授信”，组成志愿服务“网格员”，精准出击、专人服务，积极探索线下网格管理、线上智能跟进的工作模式，创新联动工作机制，为“整村授信”从层级管理到精准治理的新模式积累探索实战经验。此外，村委与银行还积极发扬“背包精神”，以网格化营销系统为支撑，将全村划分为28个网格，组织全部187名网格管理员对全村农户逐户开展走访、建档和授信服务，主动发掘村民金融需求，热心为农民群众服务，实现管片到人、管户到人，全面推进“整村授信”工作，逐步建立起持续跟踪服务的长效机制。

如基层治理理论所见，在党建引领基层社会治理的大背景下，通过党建网格化实现区域主体合作共治，是基层党组织建设面临的一项重大任务。将网格内的各级党组织及党员纳入网格化党建的框架下，使基层党组织建设摆脱了“单向”封闭格局的束缚，实现基层党组织与社区各类主体的资源整合，从而上下双向交流互动、开放兼容的党建新格局[5]。光明居更是整合了“党建+网格+金融”，为农村金融整村授信注入党建的活力，充分发挥党建引领的“报警人”作用，使得银行与村民强化了联系，双方的利益诉求也得到了满足。

2.4 “报警后”：强化监督工作

在火灾报警后，绝不仅仅是灭火这么简单的工作，后续的安置、监督以及预防工作都不容忽视，村委在整村授信后的工作中也依然发挥着报警人的作用，不仅实时跟进村民的信贷需求以及银行的后续工作，更加强监督，坚决维护双方利益。

光明居的村民可以通过监督平台，对自己的授信额度或授信流程进行查询，并且可以对村内不正确的授信流程质疑和举报，也可以通过村民大会等渠道反映自己的需求和建议，这有助于党员和居民互相监督互相进步，帮助党组织不断发现未完善的问题。同时，光明居将农户信息的采集作为一个常态化工作，及时进行信息的动态更新，将居民需求反映给银行，为民谋福利。相对地，知情是监督的基础，村委会通过公告栏和线上平台公布政府新的金融贷款政策和村民相关的政策实施，做到信息公开。

光明居健全监督评估制度皆是为了保障权益。沟通交流方面，光明居加强了村委会与居民的有效对话，畅通金融消费者权益保护投诉举报通道、人民调解委员会、司法所等主体，构建了金融纠纷多元化解机制，为发展农村普惠金融，优化营商环境提供保障，有助于整村授信的实施和村务监督。并且，光明居村委会全面摸底贷款资金是否存在冒贷、套取、挪用等违纪违规现象。监督工作组综合运用“交叉式”“蹲点调研式”等监督方法，采取明察暗访、收集书证材料、重点谈话、入户走访、电话访问、数据分析等方式重点抽查，以面对面的方式与履行主体责任的责任人开展了重点谈话，并走访或电话访问享受扶贫小额信贷优惠政策的居民。此外，针对部分群众还贷时可能出现逾期还款压力的问题，光明居村干部和对接人切实履行主体责任，做好小额信贷政策和逾期危害宣传，降低小额信贷风险，严格授信程序，保障信贷资金规范、安全。

监督是基层治理正常高效运转的必要条件，也是现代基层治理的重要环节。基层直接面对群众，群众的眼睛是雪亮的，群众参与基层治理并监督基层组织和干部，有助于保障基层治理提质增效。同时，注重基层监督合力提升，强化基层监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，有助于增强监督威力，提高监督效果[6]。在光明居的监督实践中，村委成为最强“报警人”，对银行、对村民都进行了严格的监督，切实地保障了双方的权益，也暢通了沟通渠道，进一步降低了信息不对称带来的风险，双方在信息桥上逐渐靠近。

综上所述，笔者以火灾报警型为理论基础，将村委类比为“报警人”，其在光明居的整村授信前中后各个过程中都展示出了火灾报警理论中同样的优势，再结合党建引领，建立起与银行及村民的信任，使得有“报警人”的整村授信在具体实践中更为灵敏。

3 光明居“整村授信”的启迪与思考

3.1 宣传金融知识，满足金融需求

“整村授信”最大的难点在于村民们淡薄的意识不能够很好地将“整村授信”发挥作用，因此对村民的宣传教育必不可少。因此，村委需要充分发挥自身信息优势，推进与银行的密切配合，进行乡镇主要领导、员工干部、村委村民的三方联动，开展村户走访调研，加强建档效果，满足村民金融服务需求。同时，银行还可以主动下沉乡村，开展金融知识宣讲、上门走访，采集客户信息，集中预授信，进一步满足广大群众对基础金融服务的需求。

3.2 创新授信模式，建设信用体系

要想深入推进农村信用体系建设，创新金融产品和服务，助力乡村振兴新征程，就需要创新整村授信模式。村基层组织可以针对居民授信评估环节，加强信用体系建设。以乡村生活的各方面作为衡量农户信用水平的依据，从而使村委会更客观地知晓居民的信用情况，也能借助邻里关系为居民授信。同时，推动银行“整村授信”与农村信用体系建设相融合。银行进行客户筛选分类和预授信时，充分征求村干部的意见建议，借助收集到的各类信用信息，构建村组“定性+定量”相结合的评级授信模式，给予批量授信额度，使授信对象和授信金额更加科学合理。

3.3 加强监督评估，强化服务意识

普惠金融发展离不开信任机制的建设与完善，因此健全监督评估制度是推进“整村授信”的必要保障。村委要加强监督平台建设，便利村民通过监督平台对授信事务进行监督，从而更好地保护自身权益。村委要切实保障村民的知情权，通过各项渠道使村民知晓最新金融贷款政策，推进信息公开透明。

同时，村委也应重视自我监督，将基层治理和普惠金融相互联系起来，强化基层组织自我服务意识，将普惠金融融入社区治理，把“整村授信”纳入了村委建设目标责任制考核，并且制订具体的考评细则，明确了各部门的工作职责并形成责任和动力。

参考文献

[1] Mathew D.McCubbins，and Thomas Schwartz.Congressional Oversight Overlooked：Police Patrols versus Fire Alarms[J].American Journal of Political Science，1984，28（1）：166-167.

[2] 周孟亮，李向伟.融入社区治理的普惠金融高质量发展新思路[J].社会科学，2022，502（6）：128-136.

[3] 张剑，穆泽琦.打造“党建+金融”三级联盟 唱响乡村振兴“合奏曲”[J].中国农村金融，2021，521（19）：29-31.

[4] 夏越.让普惠金融与基层社区治理相得益彰[J].中国农村金融，2020，488（10）：47-48.

[5] 张鸣春.网格化党建：社会功能、实践模式与优化之道[J].党政干部学刊，2020，382（10）：31-36.

[6] 上官莉娜，章荣君，刘家用等.关注基层治理与监督创新[J].财政监督，2021，501（15）：20-25.

基金项目：2022年国家级大学生创新创业训练计划项目：“共富贷”试点区“整村授信”作用机制研究——基于信息不对称理论（项目编号：202210349026）；2022年绍兴文理学院校级学生科研课题

作者简介：刘鑫（2002—），男，绍兴文理学院商学院本科生；研究方向：共同富裕。

谈欣燕（2001—），女，绍兴文理学院商学院本科生；研究方向：共同富裕。

胡晓颖（2002—），女，绍兴文理学院商学院本科生；研究方向：共同富裕。

史茹芸（2001—），女，绍兴文理学院商学院本科生；研究方向：共同富裕。

凤雯娜（2002—），女，绍兴文理学院商学院本科生；研究方向：共同富裕。