论新时代政治监督的科学内涵与实现形式

周朗生

（云南师范大学马克思主义学院，云南 昆明 650500）

引言

进入新时代，政治监督赋能党的建设和国家治理现代化已成为共识，中共中央办公厅、国务院办公厅于2023年2月26日印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》就是最好的说明。众所周知，无论是追求城邦的善，还是管理众人之事，抑或是阶级统治的工具，对公权力的监督自始至终都是一个政治共同体无法回避的问题。在政治监督的理论探索和实现形式上，资本主义国家采用的是权力分立与制衡的三权分立，社会主义国家采用的是民主集中制的议行合一。就社会主义中国而言，政治监督是党的政治建设的重要内容，党对政治监督的探索从来就没有停止过，监督、政治监督等词汇成为新时代以来的热门词汇。如果从国家监察制度的创设来看，政治监督的阶段性特征非常鲜明。从新中国成立前夕到今天的70多年里，相继经历了华北人民检察院（1948—1949年）的滥觞、人民监察委员会 （1949—1954年）的肇始、国务院监察部（1954—1959年）的发展、大跃进及“文革”的破坏（1959年4月后，各级行政监察机关相继被撤销）、国务院监察部（1986—2017年）的重建、国家监察委员会（2017年至今）的转型等六个阶段。①薛小建：《中国国家监察体制的历史与变革》，北京：人民日报出版社，2020年，第1—49页。如果从学术研究的视角来看，通过中国知网以“篇名”为条件对“政治监督”进行检索，截止到2023年2月20日，得到564条检索结果。笔者对其初步分析发现：一是论文发表数量的变化，1987年到2017年年均发文量稳定在0～6篇，2017年后开始爆发式增长——2018年12篇、2019年71篇、2020年133篇、2021年142篇、2022年157篇、2023年预测超200篇（参见图1）。二是论文发表阵地的变化，从单一化的以学术期刊为主转向报纸、期刊并重等。三是研究主题多样化，从以学术性的理论探讨为主转向以应用性的体制机制建设为主。四是学术研究主题都紧盯党的政治建设和国家政治体制改革（参见图2）。1986年重建国务院监察部，1987年首次在有影响力的刊物上发表了政治监督的四篇学术论文①周光辉：《论美国新闻界对政府的政治监督》， 《政治学研究》1987年第1期，第23—27页；黄百炼：《论我国政治监督体制改革》，《湖南师范大学社会科学学报》1987年第1期，第1—5页；林志宽：《建立和健全我国的政治监督机制》，《社会主义研究》1987年第5期，第10—13页；徐理明、常保国：《论政治监督》，《政法论坛》1987年第5期，第77—81页。，开启了政治监督学术研究的先河；2017年国家监察委的设置，在前期研究基础上，文章发表量陡增。可见，改革开放后，特别是1986年国家监察制度重建以及2017年国家监察委员会设立后，政治监督进入实践探索领域，相关的学术探究、政策咨询迅速成为研究热点和前沿。这标志着随着改革开放的推进尤其是中国特色社会主义进入新时代，政治监督成为党的政治建设的重要抓手，是治国理政的内在要求，是创新和推动全过程人民民主的应有之义。因此，深入研究新时代政治监督的科学内涵和实现形式，对于加强党的政治建设、推进中国特色社会主义民主政治建设以及向第二个百年奋斗目标进军具有重大的理论意义和现实价值。

图1 “政治监督”作为“篇名”发文趋势

图2 “政治监督”研究的相关主题分布

一、政治监督在新时代何以如此重要

（一）政治监督有利于加强党的政治建设

政治建设是党的建设的一个重大命题。中国共产党是一个使命性的执政党，是中国国家治理的最高政治力量。中国共产党建党伊始，监督监察的思想就被置入党的纲领、章程、文件和行动之中。党的历次党章修改、历史重要关头的决定，都闪烁着政治监督的智慧。1957年，邓小平同志在西安的一次干部会上对党的监督思想和重要性作了精彩的阐释，他说：“党要受监督，党员要受监督，八大强调了这个问题。毛主席最近特别强调要有一套章程，就是为了监督……在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误……所以毛主席在革命胜利之后再三强调这个问题，这是看得很深很远的。”⑥邓小平：《邓小平文选》（第1卷），北京：人民出版社，1994年，第270页。回望党的百年历史，什么时候政治监督搞得好，党的政治建设就搞得好，国家治理就好，社会主义事业就兴旺发达；反之，党的建设、国家治理和社会主义事业就会遭受挫折和损失。

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导。政治监督是党的政治建设的重要组成部分。习近平总书记指出：“党的政治建设是一个永恒课题，来不得半点松懈”⑦习近平：《习近平谈治国理政》（第3卷），北京：外文出版社，2020年，第92页。，要把党的政治建设摆在首位，统领党的建设的各项工作，“强化政治监督，着力发现和纠正政治偏差”“加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查”，政治监督事关党的性质和方向，只有强化政治监督，才能“确保党中央一锤定音、定于一尊的权威”①习近平：《习近平谈治国理政》（第3卷），第92页。。党的二十大的胜利召开为新时代党的政治建设提供了根本遵循。只有强化政治监督，才能督促全党坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为行动指南，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，把全面从严治党贯穿到整个中国特色社会主义伟大事业中。只有强化政治监督，才能确保党纪党规落到实处，把纪律挺在前面，纪法衔接，激浊扬清，锤炼党性修养，坚定理想信念，充分发挥新时代共产党员的先锋模范作用和党组织的战斗堡垒作用。

（二）政治监督有利于推进中国国家治理现代化

面对世界百年未有之大变局，社会主义国家治理是机遇与挑战并存。早在1945年，中国共产党人还未夺取全国政权时，毛泽东就有过一次与民主人士黄炎培先生关于“腐败周期率”的谈话。黄先生说，一人、一家、一团体、一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出“腐败周期率”支配力的问题。毛主席针对防止“腐败周期率”的问题自信地对黄先生说：“我们找到了新路，能跳出周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢懈怠。”②黄炎培：《八九年来》，北京：文史资料出版社，1982年，第149页。所以新中国开启的国家建设中，相继设置了人民监察委员会和国务院监察部的政治监督机构，保证了新民主主义向社会主义转变的顺利完成，奠定并夯实了中国国家治理的制度基础。然而，在探索中也出现了重大失误，对国家治理造成了极大破坏。改革开放后，吸取了教训，逐步恢复重建了政治监督机构，确保中国国家治理逐步恢复并开启了中国特色的国家治理之路。党的十八大以来，为了推进国家治理体系和治理能力现代化，全面加快了构建中国特色社会主义监督体制的进程。其中，在政府职能改革中，最引人瞩目的政治监督就是：形成科学有效的权力制约和协调机制、加强反腐败体制机制创新和制度保障。之后，利剑出鞘，“老虎” “苍蝇”等一大批腐败分子纷纷落马，反腐败斗争取得压倒性胜利。接着，国家监察委员会的设立，纪委和监委合署办公， 《国家监察法》的颁布和《政务处分法》的出台，进一步加强了政治监督的法律制度建设。党的二十大报告提出党跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案——自我革命。③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第14页。这正好说明，历史照亮现实，现实观照历史。政治监督是国家治理现代化的重要组成部分，是政令畅通和中央重大决策落实的有效保障，是构筑起惩治和预防腐败的关键环节和“防火墙”。强化政治监督，可确保中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度落地落实落细，确保国家治理现代化的顺利推进和中华民族伟大复兴中国梦的如期实现。

（三）政治监督有利于加快社会主义政治文明进程

政治监督是人类政治文明化的重要标志。现代政治文明的一个显著特征就是政治监督的民主化、法治化和体系化。资本主义战胜封建专制主义，建立了资产阶级共和国，实行三权分立的政治监督制度，促进了资本主义经济发展，推动了资本主义政治文明进程。正如马克思、恩格斯在《共产党宣言》中所指出：一方面，“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”④马克思、恩格斯：《共产党宣言》，北京：人民出版社，2018年，第32页。；另一方面，“资产阶级的灭亡和无产阶级的胜利是同样不可避免的”。⑤马克思、恩格斯：《共产党宣言》，第40页。十月革命揭开了人类历史新纪元。社会主义从理论到实践、从一国到多国，战胜了资本主义的围追堵截，建立了社会主义共和国，实行民主集中制和议行合一的政治监督制度，促进了社会主义经济发展，开启了人类政治文明史上的新篇章。

社会主义国家建立百年来，在政治运行的监督环节，既有处理民主与集中、党的领导、人民当家作主和依法治国的成功经验，也有政治监督缺失带来的破坏民主与集中、自由与纪律的惨痛教训。苏东社会主义国家政治监督的弱化甚至缺失，导致苏共等东欧无产阶级政党先进性的丧失、国家政权的腐化、官僚主义盛行，进而在西方等外力作用下，苏联解体、东欧剧变，致使科学社会主义和国际共产主义运动陷入低潮。反观新中国的成立和改革开放，特别是新时代以来，我们党不断以史为鉴，总结中外历史上强化政治监督的经验，吸取监督不力导致“人亡政息”的教训，高度重视政治监督体制机制建设——从党的十九大“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移‘打虎’、‘拍蝇’、‘猎狐’，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第8页。，到党的二十大“我们开展了史无前例的反腐败斗争，以‘得罪千百人、不负十四亿’的使命担当祛疴治乱， ‘打虎’ ‘拍蝇’ ‘猎狐’多管齐下，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固”②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第13—14页。，保证了党的先进性和纯洁性，保障了国家统一、民族团结和社会稳定，确保了中国特色社会主义——风景这边独好。可见，政治监督是党的政治建设的内在要素和重要抓手，是现代政治文明的应有之义。历史一再证明，什么时候政治监督搞得好，那个时候的社会主义政治文明建设就好。党的二十大报告更是明确提出“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”“健全人民当家作主制度体系”③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第37页。的目标任务。

二、政治监督具有鲜明的科学内涵与时代特征

“任何一种制度，绝不能有利而无弊；任何一种制度，亦不能历久而不变。”④钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第3页。在党的百年历程中，因革命、建设、改革等各个时期的中心任务不同，政治监督的着力点、侧重点有所差异。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，着力纪检监察体制改革，加大监督问责力度，政治监督逐渐实现了从“分散监督”到系统监督、从“同体监督”到“异体监督”、从“横向监督”到“垂直监督”、从联合监察到独立监察的结构转换和系统重构。⑤颜德如、栾超：《国家监督权力结构转换与系统重构》，《社会科学》2019年第12期，第3—11页。可见，政治监督不是一成不变，而是随着党的政治建设不断发展进步。在新时代的各项监督监察中，以党的政治建设为统领，政治监督承担起了新的使命，从而也就赋予了党的政治监督新的科学内涵和时代特色。

（一）政治监督的科学内涵

政治监督是人类社会生活中的重要政治现象，是政治学、法学学科领域中的重要概念之一。对于什么是政治监督，古往今来不同的学者有不同的界定。在西方，分权制衡是政治监督的主要思想来源和基本制度安排。从洛克的初步提出到孟德斯鸠的系统阐述，三权分立成为西方政治监督理论的蓝本和政权组织的原则和制度。在我国，政治监督的研究是随着改革开放和纪检监察体制的恢复与重建而进入学术视野并引发关注。

什么是政治监督？学术界进行了有益的探索，形成了关系说、活动说和总和说等概念界定。譬如，有学者指出，政治监督就是“监督主体与监督客体之间的一种督促、监控和制约的关系”①朱晓鸣、易承志：《当代中国政治监督的基本特征、主要问题与路径选择》，《东南学术》2008年第2期，第56—64页。。有学者结合近年来党和国家加强纪检监察建设的实际指出，政治监督主要是指对于党组织和党员领导干部以及普通党员在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为等方面的表现给予监督监察的总称。②肖剑忠：《十八大以来党内监督的新进展》，《井冈山大学学报（社会科学版）》2017年第5期，第63—70页。作为一种政治性的特殊监督，“具体是指以中国共产党为主体，依据党内法规对党员干部和公职人员在行使职权和履行义务中，围绕政治目标开展检查督促纠偏的制度安排和管理活动”③田歧瑞、张尚字：《中国共产党加强政治监督的时代意蕴、职责厘定与实践路向》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第6期，第38—44页。。这种理解侧重监督的内容，强调其意识形态性，更富党建学色彩，属政党视角。与这个层面相对应的是国家视角，广义上讲，政治监督“泛指政治领域内所有对公共权力监督的现象，是为规范和制约公共权力而进行的各层次监督活动的总称”④田歧瑞、张尚字：《中国共产党加强政治监督的时代意蕴、职责厘定与实践路向》，第38—44页。。有学者认为，政治监督是公共权力分设后的相互监督，实质是权力的较量，是通过制度的安排实现对政治权力的监督和制衡，是政治主体之间监视、控制和制衡的一种权力关系，是实现政治分权和权力整合的协调机制。⑤陈国权：《政治监督：形态、功能及理论阐释》，《政治学研究》1998年第4期，第64—70页。有学者指出，政治监督是指对国家权力的运用及其运行过程所作的各种监察与督促。⑥李宗楼：《论政治监督的改革与完善》， 《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》1998年第3期，第294—298页；郑芸：《政治监督的哲学解读》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2002年第3期，第22—25页。有人认为，政治监督指“运用各种手段和途径来对政治权利的运用和行使进行制约。它是由政府专门机构和利益集团及公民个人对政治现象和政治活动进行监控、调整的行为”⑦刘邦凡、何太淑：《当代中国政治管理学导论》，长春：吉林人民出版社，2014年，第184页。。总之，上述界定无论是突出对公权力的制约，还是强调对所有政治权利的运用和行使，其外延都较为广泛，可谓是广义上的政治监督。较早的一种观点认为，政治监督“是指为保证国家权力在所负担职权的正当范围内和轨道上运行，而对其进行监督、检查、调节、控制、纠偏的各种运动”⑧蔡定剑：《国家监督制度》，北京：中国法制出版社，1991年，第1页。。这里强调的是政治监督的运动性特点，是运动式反腐、运动式治理的写照。再有从系统论来说，政治监督是政治生活系统对国家公共权力主体及其权力行使过程所作的制度化的监察与督促活动。⑨董云虎：《论权力的制约和监督》，《人权》2006年第6期，第19—20页；马宝成：《政治权力制约监督的理论基础与运作机制》，《国家行政学院学报》2005年增刊，第100—102页。这是因为政治生活本身的复杂性，以及政治权力的强制性、公共性、扩张性、腐蚀性和政治权力主体的自利性等特征使得对政治权力的控制和约束成为必要。

政治监督本身的复杂性决定了其类型的多样性。首先，按内在的结构要素划分，包括主体、客体、内容、方式和标准等基本要素，形成一个谁来监督、监督谁、监督什么、如何监督和依据什么来监督的闭合系统。一是政治监督主体，回答的是谁来监督的问题。在我国具有法定监督权的主体主要有人大、执政党、行政机关、司法机关、监察机关、政协、个体公民与新闻传媒等。二是政治监督客体，回答的是监督谁和监督什么的问题。在我国，主要是党员领导干部和国家机关事业单位公职人员的政治行为。三是政治监督过程，又叫过程监督，回答的是政治监督规则制定后执行的程序及其运行问题。这三大要素构成一个完整体系，相互影响、相互作用。其次，按监督主体和内容来划分，可分为人民代表大会的监督、中国共产党的党内监督、检察机关的法律监督、人民法院的审判监督、行政机关的监督、人民政协与民主党派的监督和社会监督。①郎佩娟：《监督学》，北京：中央广播电视大学出版社，2010年，第13—16页。第三，依据权威性和约束力的标准，政治监督可以分为宪法监督、法律监督和党纪政务监督。第四，依据监督实施的时间可以划分为事前、事中和事后的过程监督。此外，政治监督还可划分为体制内与体制外、正式与非正式、刚性与柔性等其他划分方式。

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综上所述，学术界关于政治监督的研究主要从两个层面来界定：一是就广义的国家权力来讲，“政治监督是对政治权力主体及其权力行使过程的控制和约束”，其要素包含纪检监督、监察监督、审计监督、司法监督、人大监督、民主党派监督、政协监督、媒体监督、公民监督、网民监督、社会组织监督等②何增科：《中国政治监督40年来的变迁、成绩与问题》，《中国人民大学学报》2018年第4期，第32—42页。。二是就狭义的政党建设来讲，“政治监督是一个有政治要求、标准、立场的监督活动，重在对党组织和党员干部贯彻落实党的路线方针政策、执行党章党规、遵守政治纪律和政治规矩、推进政治生态建设等情况进行监督检查”。③庄德水：《从强化政治监督入手推进全面从严治党》，《检察日报》2020年1月21日，第8版。进入新时代，从全面从严治党的现实层面来讲，政治监督主要聚焦于中国共产党依据党章党规党纪对党的各级组织和党员行使职权、履行义务等情况采取的党内监督行为，以确保党的路线、方针、政策得到有效贯彻执行和实现党的政治目标。④全家悦、郭昭、张旭：《新时代加强党的政治监督论析》，《西北工业大学学报（社会科学版）》2019年第3期，第25—32页。总之，政治监督是国家治理现代化的一个重要组成部分，是政治学、法学研究的一个重大学术问题，曾有学者倡导建立政治监督学或监督学。⑤陈哲夫主编：《监察与监督》，北京：北京大学出版社，1994年，第1—2页；吴丕等：《政治监督学》，北京：北京大学出版社，2007年，第1页；郎佩娟主编：《监督学》，北京：中央广播电视大学出版社，2010年，第21—25页。毕竟，政治监督既是一种政治行为，同时又是一种制度体系和能力。政治监督现代化是国家治理现代化的重要组成部分和中国式现代化的应有之义。当然，要给政治监督下一个精准的定义是困难的，但明确其要义和理念，在党的领导下建设现代政治监督制度体系，提高政治监督制度执行能力，是中国特色社会主义监察监督体制改革的基本方向。

（二）政治监督的时代特色

党的地位和性质决定了它是我国政治生活中的最高领导机构，是最高层次的政治监督机构，也是政治监督的领导机构。⑥朱晓明、易成志：《当代中国政治监督的基本特征、主要问题与路径选择》，第56—64页。现阶段，我国已经进入社会主义新时代，政治监督不是减弱了，相反比以往任何时候都增强了，特色也更鲜明了。党的十九大报告中的十四个坚持，第一个是坚持党对一切工作的领导，最后一个是坚持全面从严治党。党的二十大报告专章论述“新时代新征程中国共产党的使命任务”⑦习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第21—28页。。可见，加强党的政治建设、强化政治监督无不具有鲜明的时代底蕴和中国特色。

政治监督在党和国家监督体系中具有统领性。在我国基本的监督架构体系中，“政治监督居于党和国家监督体系的核心，起着统领政治架构的作用”⑧田歧瑞、张尚字：《中国共产党加强政治监督的时代意蕴、职责厘定与实践路向》，第38—44页。。一是新时代党的政治监督在党内监督中居于根本和统领地位。因此，旗帜鲜明讲政治是纪委监委开展工作的基本站位和立场，纪检监察机关作为党和国家自我监督的重要力量，在党的建设和治国理政中从来都不能缺位。政治监督的根本目标是坚持和加强党的全面领导，政治监督的首要任务是“两个维护”，政治监督的重点对象是“关键少数”，政治监督的工作方法是监督的再监督。二是政治监督统领其他监督方式并贯通其过程。在具体的实际工作中，政治监督统领并贯通党内外监督各种监督形式，实现政治监督的全过程、日常化、规范化和长期化。三是纪委和监委合署办公，实现“1＋1＞2”。由于二者在性质和功能上的同构性，使得合署办公、制度整合成为新时代决策者的最优方案。合署办公有利于理顺体制、整合资源，从而避免了制度重复建设、沟通不及时、信息不对称、分工不明确、力量不整合、协调不到位等问题，也更加有利于中国共产党加强对政权的全面执掌和自身建设的全面监督。实际上，政治监督的这种统领性是具有中国反腐特色的党政关系的反映。①左卫民、安琪：《监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第1期，第100—105页。一是反腐败与党风廉政建设往往都是协同推进，简称“反腐倡廉”；二是中国政治监督机构与反腐败机构是统一的，都是政治机关。

政治监督具有明确的目标指向性和问题导向性。目标指引方向，问题驱使行动。面对伟大梦想和百年变局，新时代要“把党的政治建设摆在首位……保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第62页。同时，强化政治监督的根本任务就是要聚焦“两个维护”。具而言之，政治监督就是以党的政治建设为统领，以坚持和加强党的全面领导、坚持和完善中国特色社会主义制度、推进中国式现代化为目标任务，以督促全党增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”为根本要求，以党纪国法为依据和标尺，重点监督党组织和党员干部关于党的路线方针政策贯彻落实执行等情况。其任务内容清晰，目标指向明确，政治导向鲜明。同时，问题导向凸显，纪检监察机关作为专责机关，要以及时发现和纠正本地区、本单位、本部门的政治问题为着力点，校正政治偏差，消除政治风险隐患，从而发挥强有力的政治引航与政治保障的双重作用。

政治监督具有人民性和实操性。人民当家作主是社会主义民主的本质属性，是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。正如党的十九大报告所强调：“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么。”③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第61页。党的二十大报告强调：“我们深入贯彻以人民为中心的发展思想”，重视和改善民生， “我们开展了史无前例的反腐败斗争，以‘得罪千百人、不负十四亿’的使命担当祛疴治乱”④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第10、13页。。因此，全心全意为人民谋利益是治国理政和监督监察的起点和归宿，是实现全过程人民民主的本质要求。有学者指出：“在现有关于监察体制改革的研究中，需要增加公民权利的维度，重点关注人民对于新型监察制度的参与和监督。”⑤王理万：《开放型监察体制中的公民权利调适》，《现代法治研究》2018年第4期，第23—32页。政治监督具有可操作性。一是把“两个维护”作为首要任务明确下来，确保中央政令畅通。二是列出清单，对标对表，明确问题。如违反政治纪律干部中，存在对抗组织审查调查，履行“两个责任”失职，搞迷信活动，团团伙伙、拉帮结派，搞两面派、做两面人，落实党中央决策部署不力，不按照规定请示报告重大事项，巡视巡察整改弄虚作假，妄议中央大政方针，诬告陷害，打击报复等问题；以及向相关领域——如一些高校存在的政治意识形态淡化、党的领导弱化、党建工作虚化、责任落实软化以及意识形态工作责任制落实不力等突出问题；脱贫攻坚领域中的形式主义、官僚主义、贪污腐败、弄虚作假等突出问题，以及脱贫摘帽后“不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”等情况——的深化和拓展。

三、新时代党加强政治监督的实践路向

在中国共产党革命、建设、改革的百年历程中，政治监督这根主线一以贯之于党史、新中国史、改革开放史和社会主义发展史之中。正因为有了党对政治监督重要性和必要性的深刻认识，以及付诸于党的建设和国家治理的实践探索，广大科研工作者和实务部门工作者的理论探索和经验教训的科学总结，为党的政治建设和国家治理提供了丰富的思想理论资源。党的十八大以来，面对“四大考验”“四大危险”以及“世界百年未有之大变局”，党对政治监督重要性的认识进一步深化，对政治监督的基本内容进一步明确，对政治监督的笼子越织越密，对政治监督的实现形式进一步拓展。实践证明，中国特色社会主义制度的显著优势进一步彰显。

（一）提高政治站位，培育和强化政治监督意识

思想理论是实践的先导，观念意识是行动的指南。由于监督者和被监督者“在观念认识上对监督内容、程序、方式等比较模糊，共识性元素较少，存在分歧较大，监督执纪的社会性基础较弱”①蒋来用：《政治监督常态化：反腐战略优化路径与对策》，《政治学研究》2020年第4期，第50—58页。的问题，因此，凝聚政治监督的观念共识成为党的政治建设的紧迫任务。提高政治站位，就是共产党员和领导干部要把政治性和党性放在政治监督的首位。旗帜鲜明讲政治是中国共产党作为马克思主义政党的根本要求。旗帜鲜明讲党性是新时代政治监督的突出特征。

进入新时代，一是要进一步以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面加强政治监督思想的研究，深入挖掘中国革命、建设、改革各时期政治监督的经验做法，积极借鉴人类历史上政治监督的一切有益思想资源，构建中国特色社会主义政治监督文化。二是要开展集中培训和警示教育，推动政治监督意识入脑入心，走深走实走心。对党员领导干部的集中培训和警示教育是我们党的政治优势，我们有世界上最为完备的党校、社会主义学院（校）系统，这是任何一个政党都无法比拟的。因此，我们应该更加重视开展政治监督的有关党纪法规体系的集中培训和反腐倡廉典型案例的警示教育，以增强政治监督意识。同时，普及廉洁教育是国民教育的一项长期任务，要抓早抓小，整体推进大中小学廉洁教育的一体化，进一步弘扬“孔子作《春秋》而乱臣贼子惧”的“史论监督”文化②李东晓、潘祥辉：《“史论监督”：一种中国特色的政治监督机制溯源》，《新闻与传播研究》2019年第10期，第105—125页。，培育“晓天下之大事”“家事国事天下事事事关心”的新时代公民。还有，要把政治监督作为纪检监察干部培训教育的必修课，提高纪检监察干部监督执纪的业务能力、政策水平和自身修养，这也是打铁还需自身硬、防止灯下黑的必然要求，最终目的就是让党员领导干部充分意识到政治纪律和政治规矩是红线、底线、带电的高压线。

（二）与时俱进，聚焦政治监督的时代主题内容

一般说来，政治监督都有其相对稳定的对象和主题——公权力的行使者及预防公权力的滥用，但在不同国家、不同时期，公权力行使的主体和范围不尽相同，公权力滥用的程度、广度和深度也不同。在以往的监督实施中，由于“存在有的制度规范过于原则抽象，自由裁量的弹性空间过大”①蒋来用：《政治监督常态化：反腐战略优化路径与对策》，第50—58页。等问题，导致执行“虚脱” “漂移”。因此，政治监督需要与时俱进、聚焦主题。譬如，一直以来，党在政治监督上体现在两个方面：党内监督始终贯彻“惩前毖后、治病救人、抓早抓小、防微杜渐”的方针，监察工作始终坚持惩戒与教育相结合、宽严相济的原则。

新时代以来，政治监督的内容也随着时局变化而转化。譬如，十九届中纪委六次全会指出，要“聚焦‘国之大者’推动政治监督具体化常态化”②《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》，《人民日报》2022年1月21日，第01版。，主要聚焦于以下六个“是否”——是否增强“四个意识”，是否坚定“四个自信”，是否做到“两个维护”，是否积极贯彻落实党中央重大决策部署，是否有健康的政治生态，是否能够忠诚干净担当。③程淑兰：《政治监督的内涵、特征与制度建设》，《廉政学研究》2020年第2辑，第3—17页。这是党的十八大以来党对政治监督内容的新提法、新概括和新认识，这既反映了党对政治监督认识的深化，也为党加强政治监督能力建设提供了新的要求和依据。对于普通党员干部和普通群众来说，要把比较抽象、具有高度概括性的六个“是否”落实到具体社会实践中，需要各级部门特别是各级纪检监察机关认真学习和领会中央精神，结合监督监察所辖区域实际工作需要，制定科学有效、可操作的政治监督实施办法或细则。其中，尽可能地制定翔实的清单作为附件，这样可以对标对本。正面清单将政治建设的要求、领导干部政治标准列举出来，负面清单以问责惩罚性条款列举出来。这样，可尽最大可能避免政治监督执行中标准模糊、走样变形，可推动腐败的靶向化、精准化治理。

（三）纪法贯通、法法衔接，形成健全的政治监督制度体系

制度事关全局和根本。监察体制改革后，纪法贯通、法法衔接是政治监督制度体系建设的新任务。④龚举文：《纪检监察体制改革下的纪法贯通、法法衔接》，《党内法规理论研究》2020年第1辑，第1—21页。宪法、党章有关政治建设的规定和要求，为实施政治监督提供了合法依据。党内法规体系建设进一步明确和规范了政治监督的目标任务、主题内容、流程环节、手段措施等。譬如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《关于加强党的政治建设的意见》等文件明确了政治监督的目标任务、对象重点、环节要求。2016年修订了2003年《中国共产党党内监督条例》，目的旨在解决“现行党内监督条例，监督主体比较分散，监督责任不够明晰，监督制度操作性和实效性不强”⑤习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日，第2版。。2017年修订了2015年的《中国共产党巡视工作条例》，其目的“为落实全面从严治党要求，严肃党内政治生活，净化党内政治生态，加强党内监督，规范巡视工作”⑥《中国共产党巡视工作条例》（2017年版），北京：中国法制出版社，2017年，第1页。。2019年对2016年的《中国共产党纪律处分条例》进行修订，主要为解决站位不高、问责不力、泛化、简单化等问题，进而提高党的问责工作的政治性、精准性、实效性。2017年通过《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，旨在解决“谁来监督监督者”的“灯下黑”问题，对纪委监督执纪工作的全流程、各环节给予进一步的规范和明确。上述党纪法规从规范性角度规定了政治监督的内容、手段、措施等。总之，党的十八大以来，一方面不断修订和完善纪检监察制度，构筑更加严密的党内法规体系；另一方面也推动并完成了《中华人民共和国监察法》 （以下简称《监察法》）、《中华人民共和国公职人员政务处分法》等反腐败方面的国家立法。上述制度建设，是对革命传统的发现和时代革新的再造，很大程度上彰显了“党规国法的有机统一”①陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》2017年第4期，第23—36页。和“解决自我监督难题的‘中国方案’”②吕品：《党內监督与国家监察有机统一彰显中国特色的治理之道》，《中国纪检监察》2018年第6期，第23—24页。。

探索建立巡察联动和监察有效衔接机制。一是构建“监—审”衔接机制。《监察法》第33条第2款规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”二是构建“监—检”衔接机制。《监察法》第33条规定，监察机关搜集的证据无须转化即可以直接作为检察机关审查起诉的依据，该举措简化了办案程序，提高了办案效率，但是也需要做好在证据规则方面与检察机关的协调、衔接和沟通。③马方、吴桐：《逻辑与司法：监察程序中证据规则的解构与建构》，《河北法学》2018年第9期，第50—66页。三是构建“监察—执法”衔接机制。监察机关需要做好与公安、国安、海关、工商、税务等部门的衔接和沟通工作。四是构建“中国纪检监察—国际反腐”衔接机制。《联合国反腐败公约》为国际协作提供支持。譬如，第49条规定了“缔约国应当考虑缔结双边或多边协定或者安排，以便有关主管机关可以据以就涉及一国或多国侦查、起诉或者审判程序事由的事宜建立联合侦查机构”④杨宇冠等：《〈联合国反腐败公约〉解读》，北京：中国人民公安大学出版社，2004年，第405页。等相应条款。 《监察法》也有专门对接国际的条款，譬如，第六章规定了反腐败的国际合作，国家监察委员会负责统筹协调和组织工作，即需要做好监察机关开展调查工作与国际社会有关国家和地区反腐败上的侦查工作的衔接、沟通与合作。譬如，党的十八大以来，公安部开展的境外追逃追赃“猎狐行动”成绩斐然。

（四）注重过程监督，创新政治监督形式

新时代以来，党汲取了以往监督中的经验教训，不断推动政治监督机构从事后监督转向事前和事中监督，关口前移，更加注重监督的常态化、过程性和预防性，将有选择的环节监督、运动式监督转变为日常的、全过程监督。在政治监督中，始终把握好以下三方面的关系：把政治纪律挺在政治监督的前面是前提条件，把关键节点⑤关键节点有三层意思：一是党中央重大决策部署；二是监督对象权力运行的关键点、内部管理的薄弱点、问题易发的风险点；三是其他重大突发问题。嵌入到政治监督的环节是过程体现，把“关键少数”作为政治监督的重点和动力之源。同时，进一步创新政治监督的手段和方法。譬如，围绕进一步做实做细日常监督，就需要深化运用“四种形态”，综合运用信访受理、约谈提醒、谈话函询、民主生活会、培训教育警示会，借助大数据等现代科技力量开展监督等办法，着力推动监督纵向到底、横向到边，把问题消灭在萌芽状态。在工作机制上，探索建立监督检查和审查调查部门“1＋1”协作、监督检查部门和派驻机构“1＋N”协同、巡视机构和相关部门（单位） “1＋X”协调等工作创新机制，全面推动纪律、监察、派驻、巡视“四项监督”衔接贯通、协同共进，促进日常监督多维度、全过程、常态化、全覆盖。⑥窦克林：《把监督贯穿于党领导经济社会发展全过程——十九届中央纪委五次全会与会同志谈监督》，《中国纪检监察》2021年第3期，第22—23页。在监督全覆盖的落实上，把定期检查和随机抽查相结合，突出随机性，强化震慑力，提升全覆盖的有效性。同时，积极运用大数据大信息，推进互联网＋政治监督，实现数据信息的分析、比对和共享。

针对政治监督的复杂性，还需要借助外脑智库，聘请专家等第三方承担特定监督任务，这是政治监督的开放性特点所决定的。原因有二：一是为了引入新的监督理念和方法以提升监督的专业能力和水平；二是为了预防“熟人社会”的利益纠葛和人为干预。因此，引进或委托科研院所、高校等作为第三方承担特定的监督任务，开展政治监督的理论研究，热点追踪、跟踪评估，对政治监督取得成效、存在不足、未来方向和对策建议等提供决策咨询研究报告。当然，政治监督还要重点解决“谁来监督监督者”或自身“灯下黑”的问题，即要加强要对政治监督者及其行为开展巡视、检查等监督，从根本上防止监督权的滥用。此外，还要建立政治监督评估指标体系和错误纠正机制，这样政治监督才能形成一个完整的闭环。总之，“要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”①习近平：《习近平谈治国理政》（第3卷），北京：外文出版社，2020年，第511页。，才能更好地为党的建设、国家治理和中国式现代化建设提供政治保障。

结语

政治监督是一门关乎党的建设和国家治理的大学问。党的二十大的胜利召开，开启了党的政治建设、国家治理和中国式现代化的新征程，也为政治监督指明了发展方向。政治监督的顶层设计、制度完善、实务操作离不开扎实的政治监督基础理论，没有政治监督的学术研究和学科建设，就没有政治监督的知识生产，就难以有政治监督的创新发展。就我国目前的现实情况来看，高校或科研院所开始出现以监督学、纪检监察学、廉政学、政治监督学等以监督命名的相关学科和专业（方向），这是我国政治监督事业发展的新事物，虽然政治监督研究力量分散，培养和输送的专门人才有限，但毕竟已经开始了。②据笔者的初步了解，2010年中国纪检监察学院挂牌成立，2013年云南纪检监察学院是第一所面向全国招收法学纪检监察方向本科生，2014年开始招收“纪检监察与反腐倡廉建设研究”方向的硕士研究生，运行“法学＋纪检监察”模式，2015年西安文理学院从思政专业分出纪检监察方向并正式招生，运行“思政＋纪检监察”模式，这对纪检监察专门人才的培养进行了有益的探索。2021年，纪检监察列入普通高等学校本科专业目录的新专业名单，其中，内蒙古大学为新增开设。因此，党的政治建设和国家治理，要立足现在，面向未来，科学规划，加大监督的相关学科建设。值得一提是，2013年云南省纪委和云南师范大学合作办学成立云南纪检监察学院并招收法学纪检监察方向本科生，开启了纪检监察本科办学的先河。2021年，教育部本科专业目录正式新增了“纪检监察”专业。与此同时，有关科研院所和高校也开设了研究生阶段的监督监察研究方向。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》（以下简称《意见》）为新时代法学教育和法学理论研究提供了根本遵循，其中专门提出：“坚持依法治国和依规治党有机统一，加强纪检监察学、党内法规学科建设”③中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》，《人民日报》，2023年2月27日，第1版。。《意见》的印发提供了政治监督的知识概念供给和理论决策服务，为纪检监察、党内法规等政治监督学科建设指明了方向，为党的建设和国家治理现代化不断培养和输送政治监督的专业人才。总而言之，只有繁荣发展哲学社会科学，努力建设中国特色的政治监督学科，我们才能在国际政治监督的制度体系、学科体系和话语体系中占有一席之地，发出政治监督的中国声音，贡献政治监督的中国方案和中国智慧。