老工业区滚动转型的环境管理——以吴淞老工业基地为例

程 迁

上海市节能减排中心有限公司

0 引言

老工业基地在我国经济发展中占有不可忽视的地位。在现阶段城市快速发展、产业结构持续优化调整的大背景下，部分老工业基地产业结构落后且被城区所包围，促使老工业基地转型发展成为改革开放以来顺应时代要求及推进社会协调发展的重要课题。老工业基地转型存在较多的环境隐患，做好环境管理是老工业基地转型面临的重要问题。受复杂的土地权属制约，大部分老工业基地难于实现一次性整体转型［1］，滚动转型成为老工业基地转型较为常见的方式［2］，而滚动转型带来的环境隐患与整体转型相比更加复杂。

本文以吴淞老工业基地转型为例，探讨老工业基地滚动转型过程中的环境管理问题。通过识别和分析老工业基地滚动转型过程中的环境影响，提出针对老工业基地滚动转型的环境管理建议。

1 研究区概况

吴淞老工业区基地是上海乃至全国老工业基地的典型代表。该基地位于上海市宝山区南部，面积约25.3 m2。吴淞老工业基地作为工业用地已有100 多年的开发历史，先后有修船、供电、棉纺、面粉、针织、造纸等工业在区域周围发展。自1958年，吴淞老工业基地重点发展钢铁工业，现状企业按照产业类型分类，可分为冶炼、化工、机械制造、纺织、仓储物流及港口码头六种类型。随着时代变迁，上海城市空间不断拓展、产业结构持续优化、环境意识逐步提高、土地资源日渐紧缺，吴淞老工业基地占地规模大、产业结构落后、经济效益低下、环境污染严重，已弊端尽显。

2020 年6 月，上海市人民政府批复了《吴淞创新城建设规划》，吴淞老工业基地转型正式开始。根据该规划转型方式为滚动转型，即条件成熟一块转型一块。转型周期受到区域复杂的土地权属限制，预计将持续十几年甚至几十年。转型后的吴淞老工业基地功能定位为上海北部城市副中心功能的重要承载区，规划用地以商业、办公、研发、绿化、文化、休闲用地为主，包含部分居住用地、教育科研设计用地。

2 老工业区滚动式转型的环境影响识别

2.1 转型总体环境影响

老工业基地和其他工业区相比一般环境影响较大。以吴淞老工业基地为例，现状存在相对较大的大气和地表水环境影响，土壤和地下水存在污染隐患，局部环境风险偏高。同时，因企业原辅材料及产品运输需要，周边道路大车的车流量占比较高，交通噪声和区域声环境质量严重超标。

基地转型后，将成为以商业、办公、研发、绿化、文化、休闲用地为主的城市副中心，区域转型的环境影响整体是正向的，是有利影响，其正面影响包括：

1）主要污染物的排放量大幅度减小，对环境空气、地表水、土壤、地下水等主要环境要素的影响及风险水平均降低，有利于区域环境质量改善。

2）产业结构优化，单位产值的资源、能源消耗量将大幅降低，用地效率持续提升。

3）区域转型后，园区内部及周边重型集装箱卡车等大型车辆车流量将显著降低，噪声影响明显改善。

4）绿地面积显著增加，大大改善区域环境，提升生态服务功能。

2.2 转型过程环境影响

根据《吴淞创新城建设规划》，吴淞老工业基地转型规划实行分时段、分区域的滚动式开发模式，整体表现为从“整体工业化”，到“大部分工业化+局部城市化”，再到“大部分城市化+局部工业化”，最后“整体城市化”。由于区域转型的周期较长，在上述不同的转型时段、不同的转型区域污染源和环境敏感区存在较大差别，其环境影响也随之发生变化，因此需要分时段、分区域识别环境影响。

老工业基地滚动转型的环境影响识别有别于新建园区的环境影响识别。老工业基地转型的环境影响优先关注环境影响的变化趋势。对于呈下降趋势的环境影响，于周边人群感受到的是环境的持续改善，可不予关注，重点关注呈上升趋势的环境影响，需进一步分析其影响程度。

根据污染源及环境敏感区的空间差异，可将环境影响分为园区内对园区外的影响。园区外对园区内的影响、园区内对园区内的影响；按照污染源及环境敏感区存在的时间差异，可将污染源分为现状污染源和规划污染源，受体分为现状敏感点和规划敏感区。在此基础上，将整个区域转型划分为转型前（即现状）、转型中和转型后三个时段，重点对转型中和转型后两个时段的环境影响进行识别和分析。

转型后的环境影响识别见表1。转型完成后，园区内只有规划污染源和规划敏感区。园区外部有现状已经存在的污染源和环境敏感区，也有部分规划新建的污染源和环境敏感区。由表1 可见，转型后的环境影响，主要是园区内外部污染源对于园区内部环境敏感区的影响，通过规划的环境合理性论证，控制污染源规模、污染源与环境敏感区布局，可将环境影响控制在较低水平。

表1 老工业基地转型后的环境影响识别

转型中时段环境影响相对较复杂，污染源包括转型较晚的现状污染源和建设较早的规划污染源，受体包括长期保留的现状敏感区和建设较早的规划敏感区。根据表2，转型中主要环境影响来自长期伴随的现状污染源对于先期建设的规划环境敏感目标的影响，同时需要关注园区外污染源对规划敏感区的影响，以及园区外规划污染源对于园区内现状敏感区的影响。

表2 老工业基地转型中的环境影响识别

2.3 老工业基地转型环境影响总结

1）老工业转型后的环境影响主要是园区内、外部污染源对于园区内部规划环境敏感区的影响。

2）老工业基地转型中的环境影响主要是长期伴随的现状污染源对于先期建设的规划环境敏感目标的影响。同时需要关注园区外污染源对规划敏感区的影响，以及园区外规划污染源对于园区内现状敏感区的影响。

3）转型过程中，来自工业企业的地表水、土壤、地下水、噪声的环境影响是持续降低的，大气环境影响、环境风险影响受污染源与环境敏感区位置和距离影响较大，可能存在加剧情况，是环境影响分析的重点。

4）现有工业企业关停、拆除过程中，存在土壤、地下水污染隐患。

5）区域内受污染的土壤和地下水，存在给规划新建环境敏感区带来负面影响的可能。

3 老工业区滚动转型的环境管理建议

1）老工业基地滚动转型的环境隐患远大于整体转型，因此，在转型方式上应优先考虑整体转型，从源头上降低转型过程的环境影响和环境管理难度。

2）规划编制阶段充分论证规划环境合理性。从协调园区内外发展、控制污染源规模、合理布局等方面避免转型后的环境影响产生。同时，落实污染源与环境敏感区之间的规划控制距离要求。

3）控制受污染场地规划用途。优先考虑规划为对土壤和地下水环境影响敏感性较低的用地类型。建议在规划编制阶段，结合土壤及地下水环境质量状况，加强对受污染场地再开发利用的城乡规划论证和审批管理。避免老工业基地遗留的土壤和地下水污染隐患对规划用地造成环境影响，或降低规划实施过程中土壤污染修复量，降低经济成本。

4）充分关注转型时序带来的环境影响，促进大气环境影响和环境风险较大的工业企业尽早转型，同时避免距离长期伴随污染源较近的规划环境敏感区过早建设。

5）做好企业关停、拆除过程中的环境管理。重污染行业企业设备拆除，应编制企业拆除过程环境管理方案，明确应急管理措施，聘请专业团队完成设备拆除，并对拆除过程中进行总结，明确发生的问题及处理情况。同时，在拆除后适时开展土壤污染状况调查。