“双一流”背景下高校财务内部控制体系建设探析

吴嫣然

摘 要：通过阐述高校财务内部控制的定义及建设意义，针对高校财务内部控制建设现状及普遍存在的问题，如重视程度不足、未与财务信息系统融合互通、风险评估不及时、内部控制评价体系缺失等，提出应加强内部控制建设的顶层设计、定期进行风险评估、完善内部控制体系、加强内部控制与信息化融合、完善内部控制评价与监督等措施，从而建立完善的内部控制体系，以防范财务风险，推动高校高质量发展。

关键词：高校财务；内部控制；双一流

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.14.041

隨着我国教育体制改革的进一步深化，国家将提高整体高等教育水平，建设有竞争力的一流大学提升到了前所未有的战略高度。2015年10月，国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（国发〔2015〕64号），方案对于提升我国教育发展水平、增强国家核心竞争力、奠定长远发展基础，具有十分重要的意义。2017年1月，教育部、财政部、国家发改委三部门印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（教研〔2017〕2号），旨在全面提升我国高等教育在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作中的综合实力。高校的发展面临着越来越复杂的内外部环境，高校的经费来源越来越丰富，业务活动种类也日益多样化，这对高校提升内部管理水平，加强内部控制提出了更高的要求，高校的财务内部控制工作是对业务经济活动风险进行防范和管控的一道重要防线，加强高校财务内部控制体系建设是我国高校在“双一流”建设背景下需努力实现的重要目标之一。

1 高校财务内部控制定义

2012年11月和2015年12月，财政部先后印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号） ，这两个文件对行政事业单位的内部控制建设提出了规范性要求。高校作为行政事业单位的重要组成部分，2016年4月，教育部印发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号），文件中对高校的内部控制的定义及目标原则进行了明确，而高校财务内部控制则是针对财务管理方面对内部控制的内容进行了进一步具体化。

高校财务内部控制是指学校为实现财务管理目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对财务管理相关经济及业务活动的风险进行防范和管控。高校财务内部控制包含预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设业务控制、合同控制六个方面。其目标是保障高校资金资产的安全性、会计信息的可靠性、使高校的发展规划能够得到贯彻执行。

2 高校财务内部控制建设意义

2.1 提升高校管理水平

各大高校都已经充分认识到开展内部控制建设对学校长期发展的关键作用，现代高校要提高自己的竞争力和管理水平，就必须加强制度建设。有效的内部控制体系能保证高校避免腐败、资源浪费以及资金滥用，并且将各项业务流程进一步优化、打破行政部门之间、各学院之间的管理壁垒，将业务经济流程纳入到整体内部控制体系中，以提高高校管理效率、提升高校管理水平，实现高质量发展。

2.2 规范高校财务管理

随着“双一流”建设的开展，各级部门都加大了对高校的政策资金的投入，高校规模越来越大，进入了发展快车道，高校的治理变得越来越专业。与此同时，资金量的日益增加、业务活动的日益复杂意味着产生了更多的风险点，这对高校内部控制水平提出了更高的要求。传统的财务管理模式下，财务部门与资产、采购等部门对接不畅，资源配置不合理、资金使用效率不高、预决算不匹配现象较多，加强财务内部控制建设，可以将业务风险控制在事前，规范业务办理流程，监测资金使用情况，使高校资金得到高效运用，提升高校整体财务管理水平。

2.3 规避高校财务风险

随着高校经济活动越来越复杂，如果没有有效的内部控制体系，在各关键风险点进行及时识别，高校内部管理存在的问题和漏洞将暴露的越来越多，同时产生大量的资金财务问题。因此，必须提升高校的风险防控意识，在高校建立健全内部控制体系时，把财务内部控制建设作为其中的重点一环，整合各项管理制度、梳理关键风险点、完善内部控制体系，使得资金得到有效监管、风险得到有效监控、不相容岗位能有效分离、互相制约，合理有效规避高校财务风险。

2.4 改善高校内控环境

财务内部控制是为了对经济及业务活动的风险进行防范和管控。在当前的环境下，高校的财务内部控制环境还不够完善，各部门之间、部门内部还存在沟通不畅，碍于现有的信息化水平，各项经济业务还未能实现全流程风险点监控及有效的风险评估，内部控制环境的改善与财务管理水平的提升是相辅相成的关系，建立高校内部控制体系，改善高校内部控制环境有助于财务人员减轻工作压力、提升工作效率、更好的实施各项财务政策。

3 高校财务内部控制现状及存在的问题

2016年06月，财政部发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会［2016］11号），敦促行政事业单位明确内部控制的基本要求和重点内容，有针对性地建立健全内部控制体系，通过“以评促建”的方式，推动各单位于2016年底前如期完成内部控制建立与实施工作。2017年1月，又印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的通知，对行政事业单位内部控制报告的编制、报送提出了具体的规定，推动行政事业单位内部控制建设更进一步。这些文件的陆续出台使高校的内部控制建设水平得到了有效提升，但是现阶段高校的内部控制管理仍存在不少问题，主要表现在内部控制制度不健全、内部控制管理内容仅停留在理论制度规范上、员工对内部控制建设参与程度不高、信息化水平不够等各种因素的限制等使得内部控制体系无法达到各风险点监控全覆盖，未能实现预期的风险控制效果。

3.1 高校对内部控制建设重视程度不足

随着高校的规模日益扩大，高校的管理涉及教学、科研、学工、基建等多个方面，管理层往往忙于具体事务管理，对内部控制建设重视程度不足，对内部控制的重要性认识不够，仅将内部控制停留在会议上、制度上，未能落实到行动上，实施中。没有将内部控制建设作为校领导牵头的顶层设计事项，认为内部控制体系建设是财务、审计、采购等几个部门的具体工作。这样就导致除了财务、审计等具体执行部门外，高校其他部门及院系对内部控制建设了解不多，参与度严重不足，具体实施过程中配合度较差的情况时有发生，内部控制执行效果不佳。这种结果往往是学校自上而下对内部控制建设重视程度不足导致的。

3.2  内部控制体系未能与财务等信息系统实现融合互通

财务信息化建设这几年发展较快，基本实现了网上预约报销，收入申报、线上收费、电子票据等业务的电子化自动化，很大程度缓解了传统财务业务办理流程繁琐、审批麻烦的情况，在业财融合方面进步较大。但是在信息化建设过程中，一般并未考虑内部控制建设的需要，经济业务的各项风险点未能完整嵌入到财务信息系统中，及时进行风险监控与预警，比如在进行差旅报销时，对于超标住宿等情况设计风险自动弹窗预警功能等。虽然财务部门实际操作中内部控制措施较为成熟，但目前基本都是人工审核识别风险点，这样容易造成风险点的遗漏和错误，工作效率也不高，容易导致财务风险的产生。与此同时，财务信息系统与其他部门的系统之间由于开发口径、建设进度不同，难以实现信息共享，容易出现信息孤岛、信息不对称的情况出现，不仅造成了财务人员工作量的增加，也易引发内部控制风险，阻碍财务内部控制的实施。

3.3  风险数据库不完整，未及时进行风险评估

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定，单位对经济活动风险评估至少每年进行一次，外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。然而在高校中普遍存在风险数据库不全面，基本只涉及财务业务，或者风险数据库更新不及时的情况。一方面作为内部控制建设的主力，财务、审计人员在进行风险评估、建立风险数据库方面人手不足，专业性不够；另一方面，由于资金投入有限，也未聘请外部专业机构及时对学校风险进行重估。风险数据库的正确性、全面性是整个内部控制体系建设的基础，风险数据库的不完整将对高校的各项风险定位和识别造成偏差，从而影响内部控制效果。

3.4 内控评价体系缺失，缺乏监督机制

高校内部控制制度的实施需要在评价监督体系完善的条件下，才能发挥高校内部控制的作用最大化。一个完整有效的内部控制评价体系应当贯穿于高校的各个层级，确保对单位层面和业务层面各类经济业务活动的全面覆盖，综合反映单位的内部控制水平。并且应当在全面评价的基础上，重点关注重要业务事项和高风险领域，特别是涉及内部权力集中的重点领域和关键岗位，着力防范可能产生的重大风险。由于高校非经营性企业，主要提供的是教育这种公共服务，成果较难量化，因此高校难以建立有效的内部控制评价体系对高校的内部控制成效进行监督，内部控制的建设与执行投入产出情况如何并不明确。

4 高校财务内部控制优化策略

4.1 加强顶层设计，统一规划内控体系建设

高校的内部控制体系建设应结合财政部、教育部的上级文件规范要求和本校的具体管理运行特点来进行。内部控制体系建设需要加强顶层设计，学校的管理层要提升内部控制意识，对内部控制体系建设对提高高校风险防范能力、促进高校健康发展的重要性有充分的认识。由校领导牵头成立内部控制工作小组和领导小组，发挥带头作用，鼓励全员参与，分岗定责，结合学校具体情况，建设或改進内部控制制度。与此同时，内部控制体系建设也是一个长期的动态的过程，高校部门众多，分为院校两级管理，内部控制体系的建设需要分阶段、分层级开展，随着高校的发展，新的风险点也会不断出现，通过对内部控制制度的不断完善和改进，形成长效机制。财务内部控制体系在全校完整的内部控制体系下依规而行，有效降低财务内部风险，并与其他内部控制体系协同工作，保证学校各类经济活动健康发展。

4.2 建立风险数据库，定期进行风险评估

风险数据库的建立对于高校进行有针对性的风险控制有关键作用。不仅仅是财务预决算、资金收支等财务业务需要建立风险数据库，对于资产、采购、工程等相关经济业务活动都需要实现风险数据库的覆盖。但是风险数据库只是梳理出学校当前存在的各类风险并将其按部门或者业务类型进行分类，对于风险的发生概率及其影响程度还需要通过全面的风险评估来进行定位和识别。高校可组织内部控制负责部门或者外部专业机构定期对风险数据库的内容进行评估或者重估，并制定相应的应对策略，选择适当的控制措施。结合学校的发展规划和工作重点，形成内容真实、信息可靠的风险数据库，为后续内部控制体系的建设指明重点方向。

4.3 梳理财务业务流程，构建内部控制体系

高校需要厘清内部控制体系构建和实施的边界，这就需要梳理各项业务流程，将内部控制的具体要求和各项业务管理活动相结合。针对财务业务流程梳理，首先要对财务业务进行分类，大致分为预决算管理、收入管理、支出管理、资产管理、债务管理、采购管理、建设项目管理、科研经费管理等这几大类，对每类业务再进行具体业务流程梳理，编制标准化内控流程图，对流程图中的负责部门、关键岗位及业务开展路径进行明确。与此同时，将现有业务制度文件与业务流程图结合起来，在制度文件中充分体现内部控制的要素，并根据上级部门的新要求与实际管理中出现的新变化，及时对制度文件和业务流程进行修订优化，构建全面的内部控制体系，实现制度流程一体化管理。

4.4 内控与财务信息化融合，防范财务风险

在前期建立风险数据库的基础上，将数据库中的各风险点按照业务流程嵌入到财务系统中，包括涉及到内部控制的岗位、流程、标准、审批等风险点，并建立具备信息在线收集、风险在线评估、重大风险自动预警、内部控制在线评价等功能的融合，实现事前预警、事中监控、事后评价的全流程财务内部控制。财务内部控制涉及的业务分类较广，尤其是采购、建设项目、科研经费等业务的风险控制需要与相关部门共同推进，这对财务信息化提出了更高的要求。除了整合现有的财务信息系统，将网上报销平台、财务收费系统等融合在一起，打造成智慧财务平台，实现财务业务一站式查询办理外，各部门之间的信息系统也要进行数据对接，实现深度融合，打造校级信息化平台，对于跨部门的业务实现信息共享，保证业务数据在系统中的一致性，方便业务办理人汇总查询。通过信息化手段进一步推动内部控制规范的实施落地，有效防范财务风险，提升财务内部控制水平。

4.5 完善内控评价与监督机制

在建立内部控制制度，实施内部控制规范后，还要对内部控制的有效性进行评价和监督，高校的内部控制体系才能形成一个完整闭环。内部控制评价有利于提高高校的整体内控意识，加深各部门对内部控制的理解。根据内部控制的评价结果，针对暴露出来的薄弱环节进行整改，弥补内部控制制度流程中缺失的漏洞，明确下一步内部控制的建设重点，不断完善优化内部控制体系。内部控制评价需由校领导牵头组织实施，根据学校发展情况和业务内容，明确内部控制评价工作责任、工作形式、评价标准与评价内容，保证内部控制评价工作有序开展，形成内部控制工作闭环管理机制。

在党的十九届中央纪委四次全会上，财会监督已经纳入党和国家监督体系，内部控制作为财会监督的重要手段，将各项控制措施嵌入到高校日常管理活动之中，对各项业务活动起到了全流程监督作用。因此，完善内部控制评价与监督机制，有利于逐步提升高校内部控制体系的实施效果。

5 结语

“双一流”建设背景下，高校建设规模不断增大，业务边界不断拓展，从而导致财务风险加剧，通过内部控制体系建设，实现制度制定、制度实施与制度评价的有机结合，形成内部控制闭环，有效防控财务风险，规范业务流程，提高高校整体管理水平，促进高校的高质量发展。

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