职业教育治理机制：挑战与展望

摘 要：职业教育治理主要通过组织机制、制度机制和观念机制的运行发挥统整政府、行业、企业、职业院校等主体之间利益关系的作用，三种机制相互依存、彼此影响，共同制约职业教育治理行为。当前，职业教育治理的组织机制、制度机制和观念机制都面临着一系列挑战，如何协调科层关系和市场关系、如何整合正式制度与非正式制度、如何提高社会认可度形成共享观念等是急需回应的问题。展望未来，在组织机制上应调整政府对职业院校的领导方式、厘清教育行政部门和行业主管部门的职责、提高企业和职业院校参与产教融合的积极性；在制度机制上应完善正式制度的制定和执行机制、明确正式制度与非正式制度的边界、正视非正式制度的积极作用并削弱其消极作用；在观念机制上应根据人口结构变动和产业结构转型发展调整专业设置、建立并践行职业教育治理共享观念。

关键词：职业教育治理；组织机制；制度机制；观念机制；挑战；展望

基金项目：2021年天津市研究生科研创新项目“现代化进程中职业教育治理的社会支持系统研究”（项目编号：2021YJSB155）

作者简介：李阳，男，天津大学教育学院2021级博士研究生，主要研究方向为职业教育政策与职业教育社会学。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2023）02-0028-12

职业教育治理机制是职业教育治理得以运行的内在结构和作用方式，主要由一个国家或地区的政治体制决定。影响职业教育治理机制的政治体制的线索主要有两条：一条是中央政府与地方政府之间的权责划分，另一条是政府与职业院校之间的关系。实际上，职业教育治理存在多种机制，有国家层面的，也有地方层面的，有中等职业教育领域的，也有高等职业教育领域的。这些职业教育治理机制有着显著的共同特征：首先，这些治理机制是职业教育治理最本质的部分，它们不仅体现在职业教育治理之中，也体现在国家治理的其它方面；其次，这些治理机制彼此依赖，相互依存，在职业教育治理过程中经常互动；最后，这些治理机制的互动以及不同治理机制间的组合状况会影响职业教育治理的成效。在此基础上，本研究认为职业教育治理机制主要是由组织机制、制度机制和观念机制三部分构成，原因在于：一个严密有序的组织可以贯彻落实自上至下的职业教育治理的行政命令和政策法规，从而确保政府在职业教育治理中的主导地位；一套完整的制度体系可以将职业教育治理行为限定在一定范围之内，并为职业教育治理行为提供制度支持；以认同政府权威为核心的价值观念形塑了职业教育治理中政府居于主导地位的观念，这体现在社会心理、社会文化、社会价值之上。[1]

一、职业教育治理的三种机制分析

职业教育治理的组织机制、制度机制与观念机制之间有着清晰的逻辑关系，表现在职业教育治理需要一个组织进行运作，没有组织，也就没有职业教育治理可言。而组织的实际运行需要一套价值观念引领，并且需要完善的制度体系约束和规范组织的职业教育治理行为。

（一）组织机制：科层关系与市场关系

职业教育治理的组织机制主要包括两个方面：一是组织内部的科层关系；二是组织之间的市场关系，且组织之间的市场关系可以通过一定方式转变为组织内部的科层关系。[2]

组织内部的科层关系是指治理职业教育的组织系统，这一组织系统以科层制组织作为支撑，如政府、行业、企业、职业院校等组织，都是典型的科层制组织。韦伯意义上的科层制组织有着显著的特点：（1）科层制组织是一种理性的现代管理组织，其合法性基础来源于法理权威；（2）科层制组织以理性规则而非人情关系约束人们的行动；（3）在科层制组织中上下级之间关系明确，职责清晰；（4）科层制组织内的行政人员是经过专门训练的技术人员；（5）科层制组织内的人员必须严格按照规章制度办事，不能掺杂任何私人情感。[3]需要注意的是，中国语境下的科层制组织与韦伯意义上的科层制组织并不完全一致。在韦伯看来，权威包括卡理斯玛权威、传统权威以及法理权威三种类型，每一种权威都有着相应的合法性基础。其中，卡理斯玛权威的合法性来源于领袖的个人魅力，传统权威的合法性来源于惯例和习俗，法理权威的合法性来源于理性的公正程序[4]。韦伯意义上的科层制组织是以法理权威为基础的，然而科层制组织作为一种有效的现代社会治理工具，既可能与法理权威相结合，也可能与传统权威或卡理斯玛权威相结合[5]。受中国传统文化的影响，传统权威与卡理斯玛权威早已深嵌职业教育治理过程之中，职业教育治理的科层制组织也被其塑造，形成与韦伯意义上的科层制组织既有联系又有区别的，以传统权威和卡理斯玛权威为内核，以韦伯意义上的科层制组织的架构为外显的独特的科层制组织。也正是在这里，我们能够隐约窥见中国职业教育治理的组织机制特点[6]。

一般情况下，在组织社会学中，组织之间的市场关系是指不同组织在市场逻辑下的竞争与合作关系[7]。但是，在职业教育治理中，政府、行业、企业、职业院校之间的关系不能简单地理解为组织之间的市场关系，也不能简单地理解为组织内部的科层关系，原因有二。其一，从历时性角度来看，新中国成立至改革开放初期，建立起来的是以政府直接管理职业学校和职业培训机构的职业教育制度，职业教育事业被纳入国家计划管理范围，政府与行业、企业以及职业院校之间是典型的组织内部的科层关系，“单位办社会”[8]的治理格局使得举办职业教育成为了行业、企业的一个重要职能，职业院校的发展依附于行业、企业，并归属行业、企业直接管理。二十世纪八十年代中期以后，市场化过程造就了大量政府之外的流动性资源，社会力量逐渐成长，行业、企业也逐渐成为经济发展主体，特别是随着国家要求剥离“国有企业办社会职能”[9]之后，部分行业、企业承担的办学职能逐步归位于教育部门，行业、企业与职业院校的关系由组织内部的科层关系转变为组织之间的市场关系。其二，从共时性角度来看，在当前的职业教育治理中，我国政府与行业、企业之间显然不是市场关系，也不是典型的科层关系，但政府与行业、企业之间又存在着领导与被领导、管理与被管理、监督与被监督的关系。政府与职业院校之间，特别是与公办职业院校之间是组织内部的科层关系；与民办职业院校之间在办学方向上是组织内部的科层关系，在学校日常管理上是组织之间的市场关系。而行业与企业之间，行业主管部门对企业具有管理权限，是组织内部的科层关系，行业协会与企业之间是指导与被指导的关系，是松散的组織联盟，类似于市场关系。至于行业、企业与职业院校之间的关系，则要看职业院校的属性。对于行业、企业举办的职业院校而言，行业、企业与职业院校是组织内部的科层关系；而对于政府举办的职业院校而言，行业、企业与职业院校是组织之间的市场关系。

（二）制度机制：正式制度与非正式制度

职业教育治理的正式制度主要包括以下六个层面。一是宪法。宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力，是一切法律的上位法，也是职业教育相关法律的“母法”，为我国职业教育发展提供最根本的法律保障[10]。二是劳动法。劳动法是保护劳动者合法权益的基本法律，对劳动领域的基本方针和制度作了规定，明确国家通过各种途径，采取各种措施，发展职业培训事业。三是教育法。教育法是我国教育工作的根本大法，对我国教育的基本制度、管理体制、组织实施等方面作出了明确的法律规定，而职业教育是教育的一种类型，必然遵循教育法的相关规定。四是职业教育法。职业教育法处于职业教育相关法律的核心地位，是职业教育领域的单行本法律，它明确了职业教育体系的构成，规定了职业教育的管理体制，特别是明晰了不同主体在职业教育发展中的职责，同时也明确了违反职业教育法所需要承担的法律责任。五是部门规章制度。依据立法法的有关规定，国务院教育行政部门和劳动部门可以单独或联合出台部门规章制度，规范和指导职业教育发展。这些规章制度涉及职业教育发展的方方面面，而且相较于法律更加广泛和具体，能够直接引导职业教育治理行为。六是职业教育政策。广义的职业教育政策包括职业教育相关法律，狭义的职业教育政策则不包含职业教育相关法律。本研究采用狭义的职业教育政策概念，主要包括党和国家发布的一系列职业教育政策文件。与宪法和职业教育相关法律相比，职业教育政策主要由政府制定和改变，其特点是灵活性、多变性、多样性，政府需要根据职业教育发展变化的形势来调整职业教育政策。

非正式制度是指人们在长期的社会交往过程中逐步形成并得到社会认可的约定俗成的行为准则，主要包括价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理、意识形态等[11]。如果说正式制度是被建构的，那么非正式制度则是演进的，是人们的社会互动跨越特定时空再生产出来的具有继承性和延续性的行为准则。非正式制度可以进一步区分为“趋利型非正式制度”和“避害型非正式制度”。“趋利型非正式制度”是指政府、行业、企业、职业院校等主体为了获得对自己有益的结果，而采取正式制度所不认可或不接受的非正式制度；“避害型非正式制度”则是指政府、行业、企业、职业院校等主体为了保证自身的正当利益不受侵害，而不得不采取的非正式制度。实际上，这两种非正式制度往往是区分不开的。在职业教育治理中，非正式制度与正式制度相互影响、相互制约，两者在一定条件下可以相互转化。没有非正式制度和正式制度的相互补充，职业教育治理的制度机制将难以发挥作用。在职业教育治理过程中，政府、行业、企业、职业院校等主体赖以存在的制度环境经常发生变化，因而在遇到某种需要解决的问题时，常常会出现不按照正式制度安排进行处理的情况，需要依靠不同主体之间一次次的具体博弈，处理问题的方式则取决于一次次具体博弈的特定结果。这种非正式制度情况的存在，使得地方政府官员在执行中央政府职业教育政策时，既要按照正式制度的要求，充分调动各种资源完成职业教育政策执行任务，又要依靠与上级政府官员以及行业、企业、职业院校之间的私人关系维持自身的政治生命。

（三）观念机制：社会认可度与共享观念

职业教育治理的观念机制在职业教育治理中引领着政府、行业、企业、职业院校的行动，它涉及一些价值性问题和规范性问题，主要包括两个方面：一是职业教育的社会认可度，二是政治教育在职业教育治理共享观念形成中的作用。

社会公众对职业教育的认可度取决于职业教育的社会地位，职业教育的社会地位不仅是指其在教育学学科体系中的位置，更指其在整体性社会结构中的位置。在大历史视角下，社会阶层再制、藉由教育培养支配阶层所需要的政治精英与文化精英是农业社会对教育职能的要求。农业社会的办学模式主要为官府举办，教育对象多为支配阶层子女，目的在于将父辈的经济地位和政治地位进行代际转移。在此逻辑路径中，有关生产的职业教育知识被排除在主流教育之外。而工业社会分工细化，社会群体异质性较强，社会生产以工业为主。随着社会生产力的快速发展，不同的工作岗位相继涌现，此时社会支配阶层仍然需要精英再生产的教育。与农业社会不同的是，工业社会各种类型、各种级别的教育迅速发展，教育对象范围扩展到所有社会阶层子女。社会精英再生产的过程不再可视化，逐渐隐匿到学校课程背后。随着生产的科学技术含量增加，机器生产逐渐取代手工生产，对劳动者的素质要求也逐渐提高。由于失地农民和无地农民从第一产业向第二产业大规模转移，行业、企业迫切需要专门化的职业教育。信息社会的到来，使社会分工更加精细化，社会群体异质性凸显，社会生产以信息服务产业为主。这一时期，普通教育虽仍具有精英再制的功能，但职业教育培养的人才在社会中的重要性与日俱增。由于不同群体对于教育的诉求呈现多元化倾向，对职业教育的教育理念、专业建设、培养方式等提出新的要求，职业教育不再是边缘化存在[12]。通过以上分析可以发现，职业教育的社会地位与社会经济结构密切相关。我国目前正处于工业化加速发展阶段，不同地区经济社会发展的差距较大，出现了农业社会、工业社会与信息社会并存的局面，学术性人才、科技工程型人才、技术应用型人才、操作技能型人才的需求结构不平衡，这种断裂结构使得我国职业教育社会地位在逐渐提高的过程中仍处于较低位置，致使职业教育的社会认可度也较低。

在职业教育治理中，政府、行业、企业、职业院校等主体之间的集体行动面临着一个较大的问题。集体行动的结果是职业教育发展带来的公共利益，如果某一主体意识到职业教育的准公共物品属性，不主动参与集体行动也能获得相应利益和保障的话，可能就会采取“搭便车”的做法，这种“搭便车”行为往往会降低其他主体参与集体行动的积极性。为了解决这一问题，可以通过各种仪式或教化唤醒各主体之间的共同情感，加强彼此之间的共同观念。涂尔干在《社会分工论》中对这个问题有着相当详细的阐述，他认为社会能够存在和维续的主要原因是因为人们有着共同的道德意识，也就是共同的观念，所以大家都知道应该遵守的基本准则。但是，随着社会分工的细化，传统社会群体之间的“机械团结”向现代社会群体之间的“有机团结”转变，社会的异质性增强，社会群体之间的共享观念也就随之瓦解了[13]。事实上，即使在现代社会，共享观念也仍然存在，并依旧制约着人们的行为，在职业教育治理中也是如此。改革开放40多年来，职业教育发展过程中一个微妙且影响深远的变化就是政治教育活动的仪式化。无论是组织内部的科层关系，还是组织之间的市场关系，抑或是正式制度与非正式制度，对于维系一个大国的职业教育治理都是远远不够的。这一局限性加剧了强化政府、行业、企业、职业院校之间共享观念的重要性。如果在组织机制和制度机制上允许各主体的“变通”与“共谋”，那么如何能够让他们在职业教育治理中按照政府特别是中央政府的意志行动则尤为重要。今天的思想教育与历史上的德化教育相似，對政府官员和行业、企业的工作人员以及职业院校的教职工的约束主要依靠政治教化来实现。虽然这些政治教育行为逐渐变成一种仪式化活动，但是这一关键机制从认知上建立了共享观念，制度化了一套程序性规则，强化了服从中央政府权威的共享知识。

二、职业教育治理机制面临的挑战

既然组织机制、制度机制、观念机制构成了职业教育治理的核心机制，那么，我们就需要围绕这三个治理机制来分析职业教育治理所面临的挑战。

（一）组织机制的挑战：科层关系内的权责不清与市场关系间的合作不足

就政府与职业院校之间的科层关系而言，如何处理政府的一统权威与职业教育的有效治理是一个重要的挑战。中国式的科层制组织既有韦伯意义上的科层制组织的高效，也有中国传统人情关系影响下上下级官员的私人依附。政府在职业教育发展中充当着全能的“家长角色”，全方位参与职业教育的管、办、评，因此推进职业教育治理特别是全国性职业教育治理的权力集中在中央政府手中，在科层制组织内部通过正式制度和非正式制度层层传达职业教育治理的命令和意志，通过各种计划和指标来管制和监督下级政府和职业院校的各项工作。随着“项目治国”[14]的兴起，中央政府通过设立和审批各种项目来推动职业教育改革，但过度依赖项目反而导致资金有时难以真正到达职业教育改革最需要的环节。

就行业主管部门与职业院校之间的科层关系而言，如何处理教育行政部门和行业主管部门在职业教育治理中的职责划分是一个重要的挑战。在国有企业股份制混合制改革背景下，国有企业的办学职能发生转变，部分原有行业、企业所举办的职业院校被划转到教育部门。行业主管部门将办学职能剥离后，对职业院校日常教学事务的管理主要归口于教育行政部门，而这些院校的管理人员特别是党政一把手的选聘和任用权力则主要在同级政府或上一级政府的组织部门手中。在这种情况下，如何理顺教育主管部门和行业主管部门的职责，既发挥教育主管部门的主导作用，又发挥行业主管部门的关键作用就变得更加迫切。

就企业与职业院校之间的市场关系而言，如何激发企业和职业院校参与校企合作、产教融合的积极性一直是职业教育发展的挑战。产教融合是职业教育作为类型教育的核心特征，主要包括教育链与产业链的融合、企业和职业院校的融合、企业实习与教学实训的结合。企业和职业院校“双元制”的职业教育办学模式是我国职业教育发展长期追求的目标，这一目标业已成为引导我国职业教育发展与改革的重要方针。但是，在市场关系下，企业作为市场经营主体，主要追求的是短期的经济效益，即使参与校企合作、产教融合，也难以成为真正意义上的办学主体。近年来，产教融合模式得到创新，一批產教融合型城市和产教融合型企业相继出现，探索了职业教育校企合作、产教融合发展的新路径。但是，需要注意的是，有些产教融合模式的出现主要是政府主导下的企业和职业院校的合作，而非企业和职业院校出于自身发展需要进行的自主合作。

（二）制度机制的挑战：正式制度的设计不合理与两种制度关系的不协调

就正式制度的挑战而言，如何通过职业教育制度设计提高职业教育治理能力是一个重要的挑战。对于职业教育制度来说，需要有以下几点基本的认识。（1）职业教育制度本身是中性的，但是制度的运行既可能促进职业教育发展，也可能阻碍职业教育发展。（2）职业教育制度不是一成不变的，它既会在职业教育发展的不同阶段发生变化，也会在不同层级的政府和行业、企业、职业院校等主体的执行过程中发生变化。（3）职业教育制度是政府、行业、企业、职业院校等组织开展职业教育活动的合法性基础，对各主体的职业教育治理行为具有约束作用。（4）职业教育制度是在政府主导下由相关利益群体建构出来的产物，因此，这些制度并不是完美的，需要及时进行改革和修正。让职业教育制度发挥应有的作用，提高职业教育治理能力需要考虑以下两个问题。首先，好的职业教育制度才能提高职业教育治理能力。职业教育制度的制定动力一方面来源于经济社会发展的需要，另一方面来自于职业教育自身发展的需要。从中国职业教育改革的经历来看，正是由于经济社会发展对技术技能型人才的需要，激发了改变职业教育体制的需求。那么，在当前的情况下，如何在满足经济社会发展需求的前提下，回归职业教育自身发展进行职业教育制度设计是需要思考的问题。其次，好的职业教育制度并不一定能够提高职业教育治理能力，这是因为制度设计并不等同于制度执行。想要取得好的职业教育制度执行效果，需要职业教育治理的组织机制和观念机制来进行。具体而言，只有承担职业教育制度向职业教育治理能力转化的组织具备了符合社会公众期待的共享价值观念，才可能不断进行职业教育制度创新，进而提高政府、行业、企业、职业院校等主体的职业教育治理能力。

就非正式制度的挑战而言，如何平衡非正式制度与正式制度之间的关系是一个重要的挑战。一般而言，非正式制度主要源自组织外部的社会环境，社会环境中的非正式制度主要来自传统文化，而且非正式制度包含着人们的共享观念，具有一定的持久性[15]。因此，非正式制度往往更容易受到社会成员的认可，可以帮助掌权者更好地实现一些正式制度不能实现的目标。在职业教育治理过程中，非正式制度可以有效地协调政府、行业、企业、职业院校之间的关系，调动多元主体合作的积极性。更重要的是，很多职业教育管理者和参与者对非正式制度更加熟悉，善于使用非正式制度处理职业教育问题。于是，一些职业教育管理者希望扩大组织内部非正式制度的占有比例，甚至挤占正式制度的位置。虽然一些非正式制度已经制度化为组织运行的常规机制，但其仍与正式制度不同。非正式制度的使用主要依靠不同组织成员之间的私人关系，而正式制度的使用则主要依靠的是科层制组织内部的层级架构和正式文书。实际上，正式制度与非正式制度的互动对职业教育治理十分重要，强化正式制度的重要性将会压缩非正式制度的存在空间，降低职业教育治理的灵活性，非正式制度对正式制度的过分侵入则可能削弱正式制度的权威[16]。这意味着，若不能明确职业教育治理过程中非正式制度与正式制度之间的边界，则有可能影响职业教育治理的成效。

（三）观念机制的挑战：社会认可度低与缺乏共享观念

就职业教育的社会地位而言，其社会认可度较低是一个重要的挑战。改革开放40多年来，我国职业教育有了长足的进步，职业教育规模不断扩大，职业教育工作质量不断提高。但是，职业教育的社会认可度较低仍然是职业教育利益相关者不得不共同面对的沉重境遇。有人认为社会对职业教育根深蒂固的偏见以及教育研究中忽视职业教育是产生这种现象的主要原因[17]；也有人认为普通教育和职业教育在社会分层中具有不同能力，与普通教育相比，职业教育缺乏竞争优势[18]；还有人认为，人力资源市场的分割导致职业教育与普通教育的地位差别悬殊[19]。显然，对于这一问题的分析研究者们主要从职业教育与普通教育相比的竞争力入手。实际上，社会上的用人单位在招聘前往往依据学校所属的层次决定招聘时投入的精力和资源，他们将更多的精力和资源投入到高层次学校以提高效率，从高层次学校招聘工作人员也是用人单位巩固自身社会地位的方式，可以借此与未来社会中占有重要位置的人建立起联系[20]。正是在这个过程中我们能够发现，职业教育在就业市场中的实际地位较低，也就是说，即使职业教育的受教育者的就业率很高，也不代表职业教育的社会认可度高。近年来，教育扩张的态势愈演愈烈，无限的教育扩张表面上提供了更多的受教育机会，但也导致了教育年限的延长、文凭的贬值，“毕业即失业”的现象屡见不鲜。即便如此，社会公众对于教育的狂热追求仍热度不减，尤其是对于普通教育的追求更是达到了无以复加的地步。曾经计划生育政策的强制性要求导致很多家庭只能生养一个孩子，使得中国传统的多子女家庭的自然分流受到破坏，而教育分流政策的多变性，促使更多家庭将主要精力投入到普通教育而非职业教育[21]。

就职业教育的多元治理基础而言，多元主体如何建立基于共享观念的职业教育治理体系是一个重要的挑战。从管理走向治理，是职业教育体制变化的一个重要特点[22]。与职业教育管理的以管理权力为基础的方式不同，职业教育治理是以多元主体之间的平等协商为基础，从原来的政府一元主导走向了政府统筹、多元主体参与的合作治理，这种职业教育治理方式需要建立在共享观念之上。当前，职业教育合作治理已经成为职业教育发展的重要趋势。2022年，新修订的《中华人民共和国职业教育法》明确了“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”[23]的职业教育治理结构。多元主体合作治理的出现，使得政府在职业教育发展事业中的角色和领导方式发生了十分明显的变化，即政府需要从职业教育的全方位管理者转向一个职业教育治理共享观念的创造者和践行者。实际上，职业教育治理共享观念并不是多元主体的观念叠加，它是政府、行业、企业、职业院校在频繁的互动中，通过商议、妥协、让步等过程逐渐形成的结果。因此，如何使多元主体在社会环境变迁的背景下，形成并根据共享观念有效处理职业教育发展所面临的问题显得较为迫切。

三、应对挑战：职业教育治理机制的未来展望

职业教育治理是由政府、行业、企业、职业院校等主体合作协同，由组织机制、制度机制和观念机制共同作用的过程，三种机制内部的状态以及三种机制之间的互动在一定程度上决定着职业教育治理的成效。

（一）应对组织机制的挑战：完善科层关系与整合市场关系

就应对政府一统权威与职业教育有效治理的挑战而言，需要从以下几个方面着手。（1）明确政府在职业教育改革治理中的职责。政府应承担起职业教育体系建构、制度制定、资源配置、考核监督等责任，注重为职业院校自主改革发展提供宽松的政策环境，但不直接参与职业院校的日常管理，避免政府权力过多介入职业教育管理事务[24]。（2）落实职业院校办学自主权。要支持职业院校根据自身发展需求引入国有资本和民营资本建设重大项目，鼓励社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与职业院校办学；建立和完善职业院校财政投入制度，明确各级政府在职业教育办学中的财政投入责任，增加中央财政对于职业教育的转移支付；明确省市政府在职业教育办学中的投入比例，纪检部门负责监督各级政府职业教育财政投入的责任落实。（3）根据职业教育发展实际问题设置职业教育项目。对职业教育发展问题的正确分析是明确职业教育发展目标的基础，职业教育发展问题不能是某个人或某群人认为的问题，而应该是普遍存在的问题。如果不能正确分析职业教育发展面临的问题及其成因，那么职业教育项目设置将无从谈起。

就应对教育部门与行业主管部门职责划分的挑战而言，应从以下三个方面入手。（1）充分发挥教育行政部门和行业主管部门的办学主体作用，优化行业企业办学职能，明确教育行政部门在职业教育发展过程中的第一责任，落实行业主管部门产教融合、校企合作的主要责任，推动其他政府部门协同配合，逐步形成教育行政部门与行业主管部门职责清晰、同向发力的治理格局。（2）选拔任用职业院校领导人员时应当充分发挥教育行政部门的领导和把关作用，发挥行业主管部门的业务指导作用，建立和完善教育行政部门主导、行业主管部门参与的职业院校领导人员任用的会商机制。（3）厘清并制度化教育行政部门和行业主管部门的权力边界，将职业教育行政权适当集中于教育行政部门，赋予教育行政部门在教师选聘、职称评定等方面更多的权力。

就企业与职业院校参与校企合作、产教融合积极性的挑战而言，可以从下面两个方面努力。其一，协调企业与职业院校的利益冲突。利益冲突是导致企业和职业院校参与校企合作、产教融合积极性不高的核心。对于企业来说，由于参与校企合作、产教融合并不能带来直接的经济效益，因此政府应从利益整合的角度出发，对产教融合型企业给予一定的财政补贴和税收减免；同时，在职业教育制度制定过程中，应充分考虑不同区域、不同类型的企业和职业院校的实际情况和利益诉求，避免出现政策“一刀切”的现象。其二，鼓励行业龙头企业举办职业教育，引导“双高”职业院校开办校办企业。与其让具有一定社會影响力的企业参与职业院校的办学，不如鼓励其自行举办职业院校。可以赋予一些重点行业的龙头企业办学资质，允许其举办职业教育，并通过土地、金融、税收等政策对其进行支持。同时，职业院校可以充分利用自身的专业优势，开办校办企业，满足学生实习实训需求，并用企业盈利为参加实训的学生发放工资福利。

（二）应对制度机制的挑战：健全正式制度与调整非正式制度

就应对通过职业教育制度设计提高职业教育治理能力的挑战而言，需要从以下两个方面入手。其一，政府应充分听取行业、企业、职业院校等主体的意见，结合相关领域专家的论证，并在政策试点的基础上制定职业教育制度。科学的职业教育制度应该是充分反映各方利益诉求的制度。由于在我国职业教育制度制定过程中政府拥有最终决定权，因此，政府应在制度制定之前、制度制定过程中、制度执行等环节认真调研，听取各方意见，破除既得利益集团的干预，真正反映和维护各方利益。同时，还要畅通弱势群体的利益表达渠道，完善维护弱势群体教育权益的制度。其二，完善职业教育制度的执行机制。科学的职业教育制度需要落实才能见效，在我国现行政治体制下，政府既是职业教育制度的制定者和执行者，也是职业教育制度执行情况的监督者和检查者。中央政府通过层层向上负责的科层制组织执行职业教育制度，但是，科层制组织的常规机制在职业教育制度的执行过程中往往会造成资源浪费、信息反馈不及时和执行效果不明显等问题，来自于中央政府的运动式治理模式时常会打乱科层制组织的常规运作，以政治动员的方式集中各方力量、资源和注意力来完成某一项职业教育制度。而这种运动式治理模式是难以长久维持的，因此需要建立和完善长效的职业教育制度执行机制。具体而言，职业教育治理的权力运行必须合乎法律规定，以宪法和法律为准绳，实现职业教育治理的法治化、规范化、制度化、有序化；同时，应建立社会公众参与问责的职业教育治理机制，所有的职业教育制度制定和执行必须以服务社会公众为导向，体现公共利益。

就应对平衡非正式制度与正式制度关系的挑战而言，应从以下三个方面着手。其一，厘清职业教育治理组织内部正式制度与非正式制度的边界。职业教育治理组织内部的正式制度与非正式制度之间的张力主要由两者侵入对方领地导致，因而应厘清并制度化两种制度的边界。首先，应明确职业教育的非营利属性，明确职业教育治理的公共属性，明确职业教育治理组织成员在职业教育治理过程中的权责。其次，修改和完善职业教育的正式制度，为职业教育治理提供制度指引，推动职业教育治理组织的制度化运作，使正式制度的边界更加明晰。其二，正视非正式制度在职业教育治理中的积极作用。正式制度与非正式制度的并存与转化是职业教育治理的关键所在，非正式制度能够为职业教育治理带来灵活性，也就是说，调节政府、行业、企业、职业院校之间利益关系的一个重要机制是正式制度与非正式制度的巧妙结合，而非仅仅依靠正式制度的规范与制约。其三，削弱非正式制度在职业教育治理中的消极作用。非正式制度的形成与组织成员之间的私人关系联系紧密，容易产生利用维护正式制度的名义建立非正式制度的现象，并利用非正式制度进行“权力寻租”。因此，除了应强化正式制度在职业教育治理中的作用外，还应推动建立现代组织文化，激励组织成员按照公平正义的原则处理职业教育治理事务。

（三）应对观念机制的挑战：提高社会认可度，形成共享观念

就应对职业教育社会认可度较低的挑战而言，应该从以下三个方面努力。其一，应根据人口结构及时调整生育制度，适当鼓励生育，增加新生人口数量，促使更多家庭选择普通教育与职业教育的自然分流。可以借鉴德国等国家的经验，健全职普分流制度，促进职业教育与普通教育协调发展，适应社会对于技术技能人才的需求。其二，推进职业教育改革，提高职业教育社会地位。基于此，一方面，需要大力发展职业教育，提高劳动力质量，以弥补劳动力数量不足的问题；另一方面，为适应人口老龄化趋势，需要积极发展老年学专业，培养大批具有优秀专业素养、良好职业素质、较强操作技能和先进老年人护理技术的高级技术性人才，以满足养老产业的市场需求[25]。同时，随着人口年龄结构的变化，劳动人口数量将逐渐减少，为了应对劳动力短缺的问题和部分老年人的就业需要，应逐步制定和实施老年人就业培训计划和再就业指导计划。其三，提高职业教育对产业转型发展的适应性。应根据科学技术的新变化以及产业发展的新需求调整专业设置和课程设置，依据区域产业发展的特点和规模并结合职业院校发展特点与专业结构动态调整专业设置的广度和深度。

就应对多元主体建立基于共享观念的职业教育治理体系的挑战而言，需要从以下三个方面入手。其一，职业教育治理发展到今天，政府、行业、企业、职业院校等主体协同参与早已成为一种共识。职业教育合作治理是一种提高职业教育发展质量的重要方式，也是一种衡量职业教育发展水平的指标。多元主体参与职业教育治理凸显了共享观念的重要性。没有彼此接受和遵守的共享观念作为合作的基础，政府之外的主体很难参与到职业教育治理中来，且即使参与进来，也难以达成良好的治理结果。因此，政府应成为职业教育治理共享观念的创造者和践行者，激发行业、企业、职业院校等主体参与职业教育治理的积极性。需要注意的是，职业教育治理的前提是多元主体具有平等的社会地位，但显然，今天中国职业教育治理的多元主体之间的地位并不完全平等，所以应该转变政府对待行业、企业和职业院校的领导方式，尊重和认可其他主体的权利。其二，转变职业教育治理组织的上下等级结构，建立平行的网状结构，转变政府制度执行的惯性。其三，培育政府、行业、企业、职业院校等主体间的互信文化，这是形成职业教育治理共享观念的基础。共享观念的建立是一个长期的过程，没有多元主体的相互信任，没有多元主体命运共同体的理念，共享观念就难以建立。

在本研究中，我们主要在机制这一层次上研究职业教育治理，而非着眼于宏大的一般性理论和普遍性规律。职业教育治理机制可以解释职业教育制度体系产生某种治理效果的原因。根据机制运行中是否存在人为设计，可将机制劃分为自然机制和社会机制两种，我们所研究的职业教育治理机制显然是人为设计的一种社会机制，这种社会机制是指两个事物之间可能存在的因果关系。当然，这并不是说试图建构一般性理论不好，也不是否认职业教育治理普遍性规律的存在，而是说这样的研究通常难以获得普遍性的关注与认可，也难以达到公理层次的严谨程度；更为重要的是，尝试建构一般性理论和试图发现普遍性规律的研究往往会导致理论解释上的“黑箱”。而职业教育治理机制则是一个相对较为容易把握的分析视角，可以从具体的、可观察的因果关系入手去描述现象、分析原因、解释问题，为职业教育治理的理论研究提供借鉴。

参考文献：

[1]竺乾威. 国家治理的三种机制及挑战[J].中共福建省委党校（福建行政学院）学报，2020（3）：4-12.

[2]周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003：29.

[3]钱再见.科层制组织的理性与非理性——兼论中国组织体制改革的理性化趋向[J].求实，2001（3）：55-58.

[4] R.马丁，罗述勇.论权威——兼论M.韦伯的“权威三类型说”[J].国外社会科学，1987（2）：30-32，13.

[5]周雪光.国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角[J].开放时代，2013（3）：5-28.

[6]李阳，潘海生.变通执行：地方政府职业教育政策执行的一种行动策略[J].职业技术教育，2022，43（15）：48-54.

[7]郝天聪，石伟平.从松散联结到实体嵌入：职业教育产教融合的困境及其突破[J].教育研究，2019，40（7）：102-110.

[8]张翼.全面建成小康社会视野下的社区转型与社区治理效能改进[J].社会学研究，2020，35（6）：1-19，241.

[9]杜實，陈捷.国家引领与单位社区的治理转型——以东北老工业城市的汽车厂社区为例[J]. 哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2021，23（2）：57-64.

[10]隋亮.论我国职业教育法律体系的重构[J].继续教育研究，2011（8）：36-39.

[11]龚晓珺. 试析青年农民“因婚返贫”的非正式制度致因及其整体协同治理策略[J].中国青年研究，2018（3）：71-78.

[12]吴康宁.教育社会学[M].北京：人民教育出版社，1998：56-75.

[13]涂尔干.社会分工论[M].渠敬东，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2017：91.

[14]周飞舟.财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”[J].社会，2012，32（1）：1-37.

[15]赵春雷.慈善组织内部正式与非正式制度间的张力及其消弭[J].学海，2022（2）：147-155.

[16]周雪光.从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索[J].开放时代，2014（4）：108-132，7-8.

[17]贺国庆.边缘化的职业教育和职业教育研究——教育史的视角[J].河北师范大学学报（教育科学版），2018，20（2）：9-13.

[18]王清连，张社字.职业教育社会学[M].北京：教育科学出版社，2008：175.

[19]邱兴萍.从社会学角度对职业教育公平问题的分析[J]. 职教论坛，2012（23）：13-15.

[20]劳伦·A·里韦拉.出身：不平等的选拔与精英的自我复制[M].江涛，李敏，译.桂林：广西师范大学出版社，2019：156.

[21]常亚慧，李阳.农村教育“去农化”运作的实践逻辑[J].济南大学学报（社会科学版），2020，30（2）：132-140，160.

[22]潘海生，李阳.从管理到治理：我国职业教育治理的变迁逻辑与未来走向[J].高等工程教育研究，2022（5）：128-132，138.

[23]新华网.中华人民共和国职业教育法[EB/OL].（2022-04-21）[2022-08-25]. http：//m.xinhuanet. com/2022-04/21/c_1128579359.htm.

[24]李阳，祁占勇.行政管理体制视域下职业教育改革的现实困境与推进路径[J].河北职业教育，2020，4（5）：21-25.

[25]周俊山，尹银.人口老龄化趋势下的职业教育改革[J].职业技术教育，2008，29（4）：9-13.

[责任编辑    曹   稳]

The Mechanisms of Vocational Education Governance with its

Challenges and Prospectives

LI Yang

Abstract： Vocational education governance mainly plays a role in unifying the interest relations between the government， industries， enterprises， vocational colleges and other subjects through the operation of organizational mechanisms， institutional mechanisms and conceptual mechanisms. Three mechanisms are interdependent and interact， jointly restrict the governance behavior of vocational education. Currently， the organizational mechanism， institutional mechanism and conceptual mechanism of vocational education governance are facing a series of challenges， how to coordinate the relationship between the section and the market， how to integrate the formal system and the informal system， how to improve the social recognition and form a shared concept， etc. These are all issues need to be urgently responded to. Looking ahead， in terms of organizational mechanism， we should adjust the government's leadership style for vocational colleges， clarify the responsibilities of education administrative departments and industry authorities， improve the enthusiasm of enterprises and vocational colleges to participate in the integration of industry and education; in terms of institutional mechanisms， the formulation and implementation mechanisms of formal systems should be improved， the boundaries between formal and informal systems should be clarified， and the positive role of informal systems should be faced squarely and their negative roles weakened; in terms of concept and mechanism， the professional settings should be adjusted according to the changes in population structure and the transformation and development of industrial structure， and the concept of sharing vocational education governance should be established.

Key words： governance of vocational education; organizational mechanism; institutional mechanisms; conceptual mechanisms; challenges; prospect