物联网环境下多元共治的电梯安全监管体系研究

王启刚　蒋炜　彭世喆

作者简介：王启刚（1996—），男，贵州凯里人，硕士研究生，主要研究方向：电梯维修策略与备件库存管理、特种设备安全监管；蒋炜（1968—），男，陕西西安人，教授，博导，主要研究方向：质量管理、大数据与商务智能；彭世喆（1993—），男，湖南益阳人，主要研究方向：质保管理和预防性维护优化。

文章编号：1005－9679（2023）03－0043－06

摘 要： 电梯是人们生活中不可或缺的交通工具，电梯安全问题备受关注。首先总结分析我国电梯安全监管面临的困境及其原因，并指出多元共治监管体系研究问題；然后对比分析上海和香港两个城市在电梯安全监管方面的工作，提出解决监管问题的对策建议，厘清和细化了各多元主体的责任机制；最后建立了基于物联网的多元共治监管体系，物联网下的多元共治体系明确了监管部门和特种设备检验检测机构的工作责任，强化了电梯使用单位安全管理的主体责任，突出了电梯日常维保单位的维保责任，强调了社会公众的安全责任。

关键词： 电梯；安全监管；多元共治；物联网

中图分类号： TU 857

文献标志码： A

Abstract： Elevator is an inseparable means of transportation in people's life， and the safety of elevator has attracted much attention. Firstly， this paper summarizes and analyzes the difficulties and reasons of elevator safety supervision in China， and then points out the problems in the research of multi co－governance supervision system. Then， through the comparative analysis of elevator safety supervision in Shanghai and Hong Kong， this paper puts forward some countermeasures and suggestions to solve the supervision problems， clarifies and refines the responsibility mechanism of each multi subject. Finally establishes the multi co－governance supervision system based on the Internet of things. The multi co－governance system under the Internet of things clarifies the responsibilities of regulatory departments and special equipment inspection and testing institutions， strengthens the main responsibility of safety management of elevator users， highlights the maintenance responsibility of elevator daily maintenance units， and emphasizes the safety responsibility of the public.

Key words： elevator; safety supervision; multiple co－governance; Internet

要真正保证电梯安全运行，需要分析电梯安全管理中各主体之间存在的责任关系。2018年2月，国务院办公厅在《关于加强电梯质量安全工作的意见》中指出在监管体系方面，坚持多元共治，发挥电梯质量安全各相关方作用，形成相关主体责任落实、政府统一领导、监管部门依法履职、检验机构技术支撑、企业诚信自律、社会参与监督的多元共治新格局。物联网技术可以将电梯所涉及的各方人员，包括用户方（乘客、物业公司），服务方（维保单位、维保人员），监管方（质检、市场监管局）整合起来，有利于明确各自职责，完善规章制度，达到加强政府部门对电梯安全监管的目的。本文从行业发展状况、法规与监管体系、安全总体形势等方面出发，对比分析上海和香港两个城市在电梯质量安全监管方面的工作，分析各种措施的优劣，总结了多元共治各方的责任，构建了物联网下的多元共治体系，为政府监管电梯质量安全提供建议。

1 文献综述

一直以来电梯安全管理问题受到了国内外学者很大的关注，本文将从电梯安全监管体系改革和新技术创新监管两方面进行阐述。

在监管体系方面，国务院发展研究中心中国发展观察研究课题组提出我国的特种设备监管模式必须由传统监管模式转向现代监管模式，采用政府宏观监管和企业自主管理相结合形式，充分利用互联网技术实现动态监管。李赵、邱郡和皱海云选取了具有代表性的国家和地区（中国、欧盟、美国、日本、韩国、新加坡，以及中国香港特别行政区和上海市），从电梯行业发展状况、法规和监管体系、安全总体形势等方面进行了对比分析，指出我国需要进一步加强电梯安全精细化管理。罗连发和张凯基于广东电梯安全监管改革指出了使用管理者首负责任的监管模式，政府要从市场领域退出，引入社会机制，实现政府、市场与社会的“共同治理”。宋玉、梁晓和薛季爱对于近五年内上海市电梯安全状况进行分析，指出需要继续提高政府监管水平和多元共治水平。除了加强政府监管，同时也应该发挥市场力量。Barkand指出引入保险等新机制对于解决电梯安全监管问题有积极的意义。Kilgore和Brett认为社会第三方机构加入电梯安全管理有助于解决电梯安全监管问题。窦永磊等结合我国的电梯法规标准及传统监管模式中存在的不足，提出“互联网+服务”“保险+服务”等创新监管模式。

在技术创新方面，要充分发挥技术支撑，不断加强电梯安全信息化建设。蔡成伟和黄沛认为可以利用物联网等新技术，建立电梯公共服务网络和安全评估系统，将电梯信息透明展示给公众，提高电梯安全管理水平。赖跃阳从电梯检验一次合格率、老旧电梯安全评估、电梯维保监督抽查、电梯应急处置、电梯故障困人及投诉、电梯安装修理单位等级评定等方面建立了厦门市电梯安全运行动态数据库，并在此基础上研究了电梯大数据安全监管问题。叶文一比较分析了内地、香港电梯安全管理机制和模式，研究分析厦门市电梯监管存在的问题及原因，提出了创新电梯安全管理机制和推广应用先进科技手段等建议。Liang等提出一种基于区块链技术的新安全监管体系架构，并应用于我国特种设备安全监管。金启华介绍了上海电梯故障应急三级网络、智慧电梯平台建设情况等，指出下一步工作要继续推动基于物联网的电梯安全监管新模式。

多元共治的监管思想已在国家政策和现有文献中体现，但是大多缺乏具体的实施方案。另外，没有在物联网背景下基于多元共治视角的电梯安全监管研究。本文的主要贡献在于厘清和细化各多元主体的责任机制，明确落实电梯安全监管要求，运用物联网新技术支撑电梯安全监管创新，进一步加强电梯质量安全工作。

2 上海和香港对比与分析

为找出与发达地区的差距，完善我国电梯法规标准体系，提升电梯安全管理水平，本文对比分析上海和香港两个城市在电梯质量安全监管方面所做的工作，借鉴香港经验，结合上海实际，考虑物联网平台上的种种可能性，对现有法律法规进行补充，进一步加强电梯质量安全工作。

2.1 对比分析

中国上海作为电梯拥有量全球第一的城市，截至 2018 年底，上海市电梯保有量已达到26.8 万台，同比 2017 年增长 1.4 万台，平均每台电梯服务的人数（PI 指数）约为 90。据统计，目前中国香港特别行政区电梯保有量已达7.97万台，PI指数约为101。在香港，电梯安全管理工作由中国香港特区政府机电工程署负责，目前在电梯方面主要施行的法律法规有2012年颁布的《升降机及自动梯条例》（第618章），及《条例》下两条附属规例《升降机及自动梯（一般）规例》（第618章A）与《升降机及自动梯（费用）规例》（第618章B）。香港地区对于电梯的管理可以追溯到1960年第44号文件，香港从1960年开始专门对电梯的安全监管立法，历经27次修订而不断完善。

香港机电工程署为电梯新发布的《条例》及其《附属规例》全方位涵盖到电梯各方，除了政府、维保单位、注册工程师及工程人员，电梯的拥有人（大厦业主）和其他对电梯有控制权和管理权的人（如物业公司）要充当重要角色，加强各方对于电梯安全的共同关注，符合“共同責任”原则，实现对于电梯的多元共治。如表1所示，可以看到香港遵循着多元共治的理念，《条例》全方位覆盖到电梯各责任方，细化到各条实施标准和人员，并且每条细化要求都有对应的责罚标准，针对性强。上海市的《实施方案》与《上海市电梯安全管理办法》也落实了各个责任人和责任单位，规定了相应的处罚标准。

在事故报警和救援方面，上海比香港有着更多的事故报警途径和更有效的救援力量，有利于事故的快速响应和科学解决。但香港在事故追责上明确规定了各方责任，有更详细的报告机制。而上海计划利用电梯质量安全追溯信息平台定位事故责任，但有待完善责任分配方式，详见表2。

电梯的维保工作对电梯安全使用具有重大意义，在维保方面的对比如表3所示。香港严格要求控制注册承办商（维保企业）准入，综合考虑后给予注册资格，保证了参与电梯工程的维保企业质量。规定电梯拥有者（使用单位）将电梯委托给维保公司进行维护保养，利用维保公司与使用单位之间的制约关系，确保电梯设备保持安全状态。最后，利用受雇于维保单位的注册工程师的个人专业资格管理来制约维保企业，使其依法进行维修保养，确保电梯处于安全状态。香港按照注册承办商评级打分规则，每三个月在网页公布被记分或收到警告信的承建商名单。上海每年度会对每个维保公司所负责的电梯进行打分，从而得到该公司的整体评分，并给出整改意见，之后也会公示服务评分低的公司。维保人员的管理一直是电梯行业的一个难点，香港的维保市场上，维保人员的收入非常高，而在内地则截然不同。除人均收入的影响，上海的维保价格仅是香港的五分之一左右。一些第三方维保小公司，为了获得低价优势，由于无法通过服务进行盈利，转而通过零部件的销售来获得利润。同时，零部件的更换也没有严格的标准，其质量未知。

香港会通过抽查和突击检查，检视电梯工程是否符合法例的要求，对注册工程师、日常维保人员和维保单位的表现进行评估。上海则是通过定期检查监督各主体的责任履行情况。

2.2 对比结论

对比香港与上海电梯安全管理情况，可以看到两者的监管体系都比较完善，但是细节有所区别，主要形成以下四个方面结论，对全国电梯行业发展和电梯安全监管可以起到借鉴作用。

（1） 香港法律法规中各主体责任具体精细化，罚则分明。

《条例》专门针对电梯安全管理，并且配套《一般规例》这种实务守则，严格规定了如维保单位如何储备工作日志、如何进行维修保养、使用单位该如何进行巡视、维修工程师应携带证书、安全验证时限、对维保企业如何进行评级等。每项安全措施都落实到具体人，不论是电梯使用方的拥有人、管理者和乘客，还是服务方的注册承办商、注册工程师和注册工程人员，都受法律的约束而对安全承担责任，每个安全环节都有章可循、有法可依。上海相关具体操作的指导方案不够详细，上海的监管条例虽然也规定了各方责任和处罚规定，但是没有细化到每个操作步骤，只是概括地说明了各方主要责任。这样在界定责任和进行精细化管理时，没有参考依据和统一标准，关于使用单位管理的规范则只针对所有特种设备，并没有将电梯单列出来。

（2） 香港质量安全信息透明。

公众知情渠道透明，是香港电梯管理的鲜明特色。香港电梯的管理是固定格式的表格化管理，所有安全管理环节上，诸如各种申报项、批核项、事故报告和安全检验证书等均采用预先设计的固定格式表格填写，且可通过机电工程署的网络平台呈交，既方便责任人履行安全责职，也有利于署方的全方位监察。上海并未见到所谓的维保工作信息、维保公司评级、维保人员评级和维保参考价格等对有公众有用的信息，信息公开不够透明。在香港如有任何关于电梯的事故发生，该电梯的负责人须在知悉该事故的24小时内，以书面形式报告香港机电工程署。重大电梯事故还会有技术调查报告和事故调查报告在网上进行公布，接受公众查阅监督。香港的电梯事故报告制度，值得学习、研究、借鉴，从而进一步优化完善电梯等特种设备事故报告和调查规定，建立适合国情的电梯事故报告调查处理与应急处置体系。

每台6500元/月最低价格200元或者250元，增加一层10元

维保标准每月、半年、每年半月、季度、半年度与年度

巡查机制安排抽样、突击检查月度、季度、半年度及年度检查，常规形式化

资料来源：根据参考文献［14－19］整理而成

（3） 香港从业人员专业素质要求高。

香港对电梯工程师和工程人员实施注册及注册续期制，相关注册条件要求很高。香港的注册工程师和注册工程人员在电梯安全中起到非常重要的作用，注册工程师相当于电梯能否安全运行的技术把关人员，所有的电梯必须在注册工程师签署的检验安全证书有效期内运行才是合法的。注册工程师虽然受聘于注册承办商，但必须以个人身份承担法律责任。工程人员必须经过比较全面的培训和实习，具备至少4年的工作经验才能申请注册，注册有效期通常为5年。上海对电梯相关人员实施资格许可，包括电梯作业人员（机械安装维修、电气安装、电气维修、电梯司机）和电梯安全管理人员，但現在有着持证人员数量不足的情况，并且人员管理乱象丛生，如专业人员与维保公司“一对多”和维保公司跨省申报等情况。

（4） 上海电梯安全监管难度大。

在香港，电梯负责人是法律责任的主体，电梯的日常运行、维修保养和检验等工作，负责人都会认真对待。另外，注册工程师虽受聘于注册承办商，但实际上相当于监察当局零成本地向维保企业派驻的安全监督员，工作由监察当局随时监察。更重要的是，他们必须以个人身份承担法律责任，所以注册工程师所做的安全检验工作原则上是对监察当局负责的。这种明确的责任划分有利于电梯安全追责和监管体系构建。而上海质检单位需要监督电梯安全工作的方方面面，这无疑给电梯安全监管带来了挑战。此外，上海特种设备监察工作人员人均任务繁重，监察、检验力量不足的矛盾日益突显。监管手段也较为传统，当前主要通过查看文件记录、现场抽查、目测等传统方式进行监管。维保企业和使用单位存在不如实主动报告特种设备安全的情况，导致监管部门掌握情况不全，监察工作较为被动。

3 对策建议

本文通过对比香港和上海在电梯安全监管方面的实践，得出物联网下多元共治的电梯安全监管体系：在政府监管下，使用单位、维保单位、作业人员和其他公众积极参与电梯质量安全建设，落实各自应承担的责任。物联网下的多元共治电梯安全监管体系各多元主体责任机制如图1所示。

法律法规是整个多元共治监管体系的顶层设计，所有参与主体都是在法律法规下履行各自的职责。政府监管部门是电梯质量安全的监督者，坚持“安全第一、预防为主、节能环保、综合治理”原则，推进电梯安全监管体系和治理能力现代化。各地的市场监督管理局是电梯安全监管政策的执行主体，负责落实各辖区内具体的监管工作。

一是使用方（乘客、使用单位）。目前对乘梯人员行为，相关法律法规有一些相应的规定，但对其违法行为缺少相应的惩罚措施。建议规定电梯乘客危险行为的法律责任，规范乘客行为，提高其电梯安全使用意识。物业公司作为电梯的直接使用单位，对电梯的安全运行应该具有第一主体责任，有监督维保企业对电梯维修保养的工作责任，要求维保人员真实上传维保记录，进行电梯日常安全管理的检查巡查以及管理费用明细等电子化信息上报。对电梯投诉率高、故障率高、一次检验合格率低的物业管理单位、小区楼盘进行曝光，促使物业选购质量较好的电梯，委托服务好的维保单位，加强对维保过程的监督，加强日常巡查，及时排查事故隐患。

物联网平台可以让市民知情渠道透明，加强宣传并引导公众参与监督，引导业主广泛参与电梯安全监督管理。物业公司受业主聘请对小区进行管理，电梯维保单位由物业公司聘请负责电梯维保。业主应主动履行电梯安全管理义务，按时缴纳电梯安全管理费用和维修费用，保障电梯安全运行。业主也有监督物业公司履行电梯安全管理职责，督促物业公司加强电梯安全管理，发现电梯运行异常，及时向物业公司反映，督促其排查隐患，向有关部门举报电梯安全违法行为，把电梯安全事故隐患消除在萌芽状态。

二是服务方（维保公司、维保人员）。电梯安全有着“三分靠制造，七分靠维保”的说法，电梯日常维保工作对电梯的安全运行起到非常重要的作用，维保企业是电梯安全的第二主体责任。维保公司不得利用低价手段恶意竞争，应当加强公司人员培养，严格按照监管部门要求规范进行电梯维保工作。采用电梯远程监测系统可以弥补定期维保的不足，通过大数据分析，维保公司能够对电梯故障进行预判，并有针对性地开展维护或者提前进行配件更换，实现“按需维护”，通过主动干预把可能发生的事故消除在未然。但是，企业需要通过自身来解决部分电梯联网的工作，而政府在数据标准化制定和对接工作方面起到领导和主导的责任，这是电梯安全平台建设的重要部分，也是政府监督工作科学化、智慧化的基础。

电梯物联网平台在一定程度上能够改变之前数据层层汇总的监管模式。电梯运行数据与监控数据融合，使监管部门直接了解辖区内电梯当前运行状态、故障率、困人救援、维保质量等的总体情况，掌握第一手资料。另一方面，由于行业低价竞争、维保企业内部管理松懈或者维保技术能力不足等原因，日常维保的实际到位率尚有差距，有些维保人员仅是形式上的应付，维保效果还不能令人满意。而运用物联网技术，可以通过电梯内置信息采集装置，读取电梯控制系统中不可更改的原始维保操作记录，即可判定某次维保是否按技术规范要求进行，是否按时进行。另外，通过平台的维保公司和维保人员信息系统，政府可以健全维保企业准入和评价体系以及从业人员考评体系，弥补维保监管漏洞，提高信息公示能力。

三是监管方（质检单位、市场监管局）。继续完善电梯安全责任体系，进一步切实落实电梯安全管理责任，做到责罚分明，防止发生事故后，相关责任主体，尤其是电梯使用单位和电梯维保单位推卸责任。要建立实际使用单位承担首要责任，各安全主体根据职责承担相应责任的责任体系。在发生电梯事故后，电梯实际使用管理单位应承担第一赔付责任，然后再根据实际情况对造成事故的制造、安装、维保单位和使用者等其他安全主体追索相关损失。除此之外，完善电梯使用者个人的安全责任。

政府监督将建立在企业诚信档案的基础上。监管应给予诚信高的企业灵活的方案，相对宽松的监管，而给予诚信低的企业频次高的监督整改，保证有限的资源能最大化使用。建立合理的电梯维保市场竞争体制，调控维保价格。现在维保市场存在低价竞争的现象，电梯维保质量难以保证。建立电梯维护保养单位的质量信誉考核和失信企业惩戒制度，向社会定期公布企业不良行为记录。取缔一批资源条件严重缺失的电梯维保单位，规范电梯维保市场秩序。引导使用单位选择优质维保单位，形成优胜劣汰的市场环境，从而形成由大量第三方维保公司负责逐步走向以厂商专业化维保为主的维保趋势。

4 结语

要加强特种设备的安全管理，除了加大监管整治力度，还需从技术手段、监管方式和体系等方面进行创新。本文首先总结分析我国电梯安全监管面临的困境及其原因，然后对比分析上海和香港两个城市在电梯安全监管方面的工作，厘清和细化了各多元主体的责任机制，最后建立了基于物联网的多元共治监管体系，在相关方的责任划分上更为明晰。如图2所示，物联网下的多元共治体系明确了监管部门和特种设备检验检测机构的工作责任，强化了电梯使用单位安全管理的主体责任，突出了电梯日常维保单位的维保责任，强调了社会公众的安全责任。多元共治体系的思想不仅可用于电梯领域，也可供其他特种设备借鑒。

本文虽然对电梯安全监管的多元共治体系进行了探索和补充，但是相比国外及香港丰富的理论和实践成果，内地在电梯质量安全的政府监管模式和技术平台建设上还需要进一步深入研究。比如如何构建物联网下的预警监测系统，如何制定物联网数据的分析标准，如何划分物联网数据所有权，如何选用物联网监管维保单位，以及如何整合各电梯企业的物联网数据等。另外，如何将第三方机构（如保险公司）纳入多元共治体系也是未来值得研究的问题。

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