检察提前介入监察的定位与完善*

张 栋

国家监察体制改革整合了原有的党纪、政务处分与职务犯罪调查的多元化内容,监察机关既不是行政机关也不是司法机关,而是代表党和国家行使监察权的专责机关。职务犯罪追诉活动中监察调查与《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)之间监检程序的衔接面临着许多理论和实践上的问题。其中,检察机关积极探索依商请提前介入监察,值得关注和研究。目前,某些地方的检察机关提前介入率甚至高达100%。(1)参见左卫民、刘帅:《监察案件提前介入:基于356份调查问卷的实证研究》,载《法学评论》2021年第5期。2022年3月31日,在国家监察委员会与最高人民检察院首次联合发布的5起行贿犯罪典型案例中,均有提前介入引导取证或者监检在调查阶段就取证方向积极沟通的做法。监察调查不同于侦查活动,在介入过程中可能要考虑各种特殊因素。一方面,监察程序具有高度的闭合性,独立于诉讼之外,检察监督并不触及,可能会影响到介入的方式方法。另一方面,根据“四种形态”处理要求,只有极少数的案件会被移送审查起诉,因此监察机关进行调查的主要目的不在于指控职务犯罪,虽然提前介入的案件基本上是准备移送起诉的,但监检之间很难形成刑事诉讼中侦检“大公诉方”的指控格局。因此,简单套用原有的提前介入侦查的工作模式无法有效契合监察体制改革的运行规律,需要在监检衔接的语境下重新审视提前介入监察的工作模式。

一、提前介入机制的性质定位

人民检察院的宪法定位是法律监督机关,其处于联结侦查/调查与审判的中间环节,因此检察机关对其前道程序具有天然的监督把关作用。由于检察机关提前介入监察与提前介入侦查有共同的理论和实践基础,因此在探讨提前介入监察正当性与机制机构之前,有必要梳理提前介入制度的缘起与发展脉络,理清其功能定位的嬗变。本文认为在某种程度上,提前介入侦查中的侦检两方只是刑事诉讼的不同阶段,而检察机关对监察调查的介入,属于刑事程序的“提前”。因此,提前介入监察与提前介入侦查具有不同的性质定位和运行逻辑。

(一)提前介入侦查的配合与监督

1.提前介入侦查机制定位的学界争议

对于提前介入侦查的性质和定位历来备受争议,学界主要存在法律监督论和公诉权论两种观点。(2)参见董坤:《检察提前介入监察:历史流变中的法理探寻与机制构建》,载《政治与法律》2021年第9期。法律监督论认为提前介入属于检察院法律监督的范畴,尤其是1996年《刑事诉讼法》将检察机关的法律监督延伸至立案监督后,检察院对侦查监督也便顺理成章。从词义角度考察,监督是一种自上而下的单向关系,因此检察机关在提前介入时需要与侦查权保持适度距离。公诉权论认为提前介入属于公诉权的范畴,提前介入的目的是引导取证,以形成完整的证据链为顺利指控犯罪服务,提高案件追诉的质效。虽然我国检警关系不同于大陆法系国家的“检警一体”模式,但是诸如提前介入、补充侦查等制度设计均体现了“检主警辅”的理念。因此,公诉权论站在检警配合的角度,认为侦查机关是检察机关的辅助机关,侦查是公诉的准备活动。

2.提前介入侦查机制定位的历史流变

最高人民检察院工作报告是理解检察工作的重要文本,因此为了明确提前介入机制的定位,有必要对最高人民检察院工作报告进行文本分析以还原制度的历史发展与脉络。自1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过《人民检察院组织法》以来,最高检官方已公布的工作报告范围是1980-2022年,共43年(详见下表)。笔者以此作为分析样本,总结发现:在43年间的检察院工作报告中,共53次提到提前介入机制。机制名称的表述呈现多元化特征:包括“提前介入”(19次)、“同步介入”(10次)、“及时介入”(8次)、“依法介入”(5次)、“适时介入”(4次)、“迅速介入”(4次)以及“直接介入”(3次)。

最高人民检察院1980-2022年工作报告文本中提前介入机制的出现次数及年份分布

不同的名称能够反映出提前介入机制在不同历史时期的不同功能定位。总体而言,提前介入机制的定位经历了追求办案效率,到确保案件质量,再到监督侦查、保障权利的发展历程。

(1)提前介入机制的萌芽阶段

“提前介入”的概念来源于改革开放初期的司法实践总结。1983年8月,中央印发了《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》,在全国范围内开展从重从快打击刑事犯罪的专项活动。在这一历史时期,司法机关开始探索“联合办案”和“提前介入”的办案方式,以达致“从重从快、一网打尽”的政策效果,提高办案效率。(3)参见1988年最高人民检察院、公安部发布的《关于加强检察、公安机关相互联系的通知》第1条。在1989-1995年期间,提前介入是检察机关主推的业务之一,其适用率一度被作为最高检工作报告详细列举的数据之一(共出现了16次“提前介入”)。例如据北京、天津、上海等10个省、自治区、直辖市检察院的统计,在1988年检察院提前介入侦查活动有16950多次;(4)参见刘复之:《最高人民检察院工作报告》,1989年03月29日在第七届全国人民代表大会第二次会议上,https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/200602/t20060222_16395.shtml,最后访问日期:2022年10月20日。1989年上半年全国各级检察机关提前介入侦查55112件次;(5)参见刘复之:《最高人民检察院工作报告》,在1990年03月29日第七届全国人民代表大会第三次会议上,https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/200602/t20060222_16371.shtml,最后访问日期:2022年10月20日。1990年,全国检察机关在审查批捕环节上提前介入51206件次;在审查起诉环节上提前介入16007件次;(6)参见刘复之:《最高人民检察院工作报告》,在1991年04月03日第七届全国人民代表大会第四次会议上,https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/200602/t20060222_16384.shtml,最后访问日期:2022年10月20日。1991年,检察机关在审查批捕环节上提前介入44819件次,在审查起诉环节上提前介入13204件次。(7)参见刘复之:《最高人民检察院工作报告》,在1992年03月28日第七届全国人民代表大会第五次会议上,https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/200602/t20060222_16365.shtml,最后访问日期:2022年10月20日。从最高人民检察院工作报告的表述中可以看出,此时提前介入机制的功能定位为“稳、准、狠地打击各种犯罪分子,保障国家稳定和社会安宁”“从快批捕”“从快起诉”。

(2)提前介入机制的发展阶段

一方面,提前介入机制在实践中的广泛适用引发了学界的担忧,甚至有观点指出“联合办案”和“过度介入”消解了诉讼程序层层把关的建构初衷,导致后续司法程序形同虚设,容易形成冤错案件。(8)参见武延平、张凤阁:《试论检察机关的提前介入》,载《政法论坛》1991年第2期。另一方面,1996年《刑事诉讼法》的修改引入了当事人对抗模式的因素,检察机关在庭审中面临当事人对抗的压力,而1997年刑侦体制改革取消了预审,导致同属控方的检警指控能力有必要予以加强。基于对以上两个方面的反思,提前介入机制的定位开始发生转变。

1993年的最高检工作报告指出,“把提前介入公安、国家安全机关对重大、特大刑事案件的侦查、预审活动,作为加强侦查监督的一项重要措施”。(9)参见刘复之:《最高人民检察院工作报告》,在1993年03月22日第八届全国人民代表大会第一次会议上,https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/200602/t20060222_16378.shtml,最后访问日期:2022年10月20日。可见,该阶段的提前介入不再以提高办案效率作为单一目的,而是具有提高办案效率、保证案件质量的双重目的。当然,理念层面的转变会促进制度名称的变化。基于对“提前介入”名称误导性的反思,最高检1996年至2001年的工作报告开始避免使用“提前”一词,而是使用“依法介入”“及时介入”的表述。2002年至2005年期间,最高检工作报告多采用“适时介入、引导取证、侦查监督”的表述,印证了提前介入机制定位的变化。例如2003年最高检工作报告中明确说明“改革侦查监督方式,初步形成了适时介入侦查、引导侦查取证、加强侦查监督的工作机制,加强了同公安机关的配合和制约。”(10)参见韩杼滨:《最高人民检察院工作报告》,在2003年03月11日第十届全国人民代表大会第一次会议上,https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/200602/t20060222_16373.shtml,最后访问日期:2022年12月1日。

(3)提前介入机制的完善阶段

长期以来,受制于“诉讼阶段论”的影响,后续的审查起诉成功与否与侦查机关无关,导致检警之间尚未形成“大公诉方”的指控格局。而侦查具有闭合性,检察院只能对其进行事后监督,难以及时有效地纠正违法取证行为,也无法有效引导侦查取证使其符合审判要求。因此,学界出现了“事中监督”的改革思路。基于法律监督功能的应有内涵,提前介入的定位被扩张为包含提高诉讼效率、保证案件质量、侦查监督和保障被追诉人权利在内的多重功能。

与此同时,自2018年以来,最高检工作报告对提前介入的描述多使用“迅速介入”“提前介入”“同步介入”等词语,考察其具体的适用场域,(11)一方面,提前介入多关注对具有重大社会影响案件处理走向的引导,例如在网络大V“辣笔小球”恶意诋毁贬损卫国戍边英雄官兵案、“昆山反杀案”等案件中,检察机关通过提前介入在社会诉源治理中发挥了积极作用。另一方面,随着风险社会的到来,检察机关起诉重特大责任事故罪的比重不断上升,实践中也存在大量“因事立案”需要提前介入的情形,以不断适应风险社会的挑战。可以发现提前介入机制也逐渐成为检察机关在风险社会中积极参与诉源治理活动的抓手。

(4)提前介入机制的新发展

2021年6月15日,中共中央印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,强调要全面提升法律监督质量和效果。在新时代,检察机关提前介入机制的内涵在介入侦查和介入监察两个方面得到了进一步的丰富和发展。在介入侦查方面,提前介入机制依托侦查监督与协作配合机制实现常态化运行。根据笔者的调研,自设立侦查监督与协作配合办公室以来,检察机关越来越多地在立案前介入到社会关注度高、敏感性强的刑事案件的处置工作中,以促进检警之间形成以证据为核心的“大公诉方”的指控格局,落实以审判为中心的诉讼制度改革。

通过以上对最高人民检察院工作报告的文本分析可以看出,提前介入侦查机制的定位经历了追求办案效率,到确保案件质量,再到监督侦查、保障权利的发展历程。因此,笔者认为提前介入侦查实际上具有二元性质,即具有监督侦查和配合公诉的双重性质。检察机关不但监督侦查取证的合法性,而且引导侦查取证,为公诉作准备以形成追诉合力。尤其是在侦查监督与协作配合机制的背景下,提前介入侦查在监督侦查和引导取证方面的作用发挥更加明显。

(二)提前介入监察的协助与制约

随着国家监察体制改革的推进,提前介入机制由原来介入侦查、引导取证和监督侦查行为,延展为提前介入监察。2018年4月16日,中央纪委办公厅、国家监委办公厅和最高人民检察院办公厅联合印发的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(以下简称《衔接办法》)以专章形式规定了检察机关提前介入监察的相关规则,将提前介入机制应用到监检衔接的处理中。然而,监察调查不属于刑事诉讼活动,监察调查与侦查的目的也并不完全相同,导致提前介入的运行逻辑存有差异,故不可将提前介入侦查的运作逻辑直接移植到提前介入监察之中。问题的核心在于回答检察院的法律监督是否可以涵盖监察调查以及监察的调查工作是否完全是为公诉作准备。

1.检察机关的法律监督是否可以扩大解释为涵盖监察调查

对于该问题,学界主要存在两种观点:一种观点认为检察机关提前介入调查的依据是法律监督职能,将检察机关的法律监督作为论证提前介入监察的正当性依据。(12)参见周新:《论检察机关提前介入职务犯罪案件调查活动》,载《法学》2021年第9期。该观点主要是基于对监察调查缺少外部制约的担忧。在当前的立法设计中,对监察机关办案的外部监督例如人大监督、社会监督等具有软性效力,而最主要的方式是通过行政审批式的内部监督进行把关。但是,内部自体监督具有局限性。另一种观点则反对以法律监督职能作为提前介入监察的依据,认为提前介入监察是为了协助监察办案。笔者也赞成这一观点,主要理由如下:

首先,检察机关对监察调查实行法律监督的观点于法无据。从规范层面来看,无论是《宪法》《监察法》《刑事诉讼法》还是《人民检察院组织法》,均未赋予检察机关对监察活动的法律监督权。《人民检察院组织法》第20条规定了检察院的法律监督范围,其中第五项明确检察院“对诉讼活动实行法律监督”。而调查活动不属于诉讼活动,(13)参见中央纪委、监察部:“深化监察体制改革 推进试点工作之四:使党的主张成为国家意志”,https://www.ccdi.gov.cn/special/xsjw/series27/201801/t20180102_160888.html,最后访问日期:2022年7月12日。因此将检察院的法律监督职能解释为提前介入监察的依据缺少规范层面的支撑。从文义解释的角度而言,《刑事诉讼法》第19条第1款在明确检察机关对在诉讼活动过程中发现的司法工作人员涉嫌的职务犯罪有权直接立案侦查。立法者之所以将该类案件授权检察机关立案侦查,是基于方便原则的考量,即检察机关在对诉讼活动实行法律监督的过程中便于发现司法工作人员的职务犯罪线索。此外,该类案件的主体仅限于“司法工作人员”,而监察机关的工作人员并非司法人员,因此从主体的角度也可以论证检察机关无法对监察调查行使监督权。

其次,国家监察体制改革后,监察机关整合原有的反腐败资源,形成了一套逻辑自洽的腐败犯罪的处置机制。监察机关属于政治机关,(14)中央纪委国家监委法规室编:《<中华人民共和国监察法>释义》,中国方正出版社2018年版,第62页。这一性质决定了监察调查比侦查更具封闭性。检察机关无法获知监察办案的内部信息,导致检察机关客观上无法对监察机关的办案活动进行法律监督。正如有观点指出的,“监察权的运行遵循的不仅仅是司法的逻辑,也不仅仅是行政逻辑,而更可能是政治的逻辑”。(15)李奋飞:《职务犯罪调查中的检察引导问题研究》,载《比较法研究》2019年第1期。其办案过程中或许会把讲政治放在首位,使得监察调查成为法律监督的盲区。(16)同前注,李奋飞文。

最后,监察调查对象具有综合性和多元性。纪检监察机关采取纪委和监委合署办公的模式,调查对象同时涵盖违纪、职务违法和职务犯罪,具有综合性和多元性。调查程序也并不区分违纪、违法或者职务犯罪,具有“行纪检一体化”特征。(17)参见刘艳红:《监察委员会调查权运作的双重困境及其法治路径》,载《法学论坛》2017年第6期。一般而言,职务犯罪案件在调查终结移送至审理部门后,才能确定案件的处置结果,以此判断是否作为职务犯罪案件移送检察院审查起诉。因此,在调查阶段无法精准区分案件的定性。如果将检察机关的法律监督职能扩大解释为涵盖对监委办案的监督,则必定会涉及对违纪和违法办案活动的监督,超出了其法律监督权能所涵盖的范围。

基于监察机关的政治属性、调查权的综合性和封闭性,检察机关的法律监督不能被扩大解释为包含对监察调查活动的监督,因此不能以法律监督来解释提前介入监察的正当性。至于部分观点所担忧的缺少对监委办案进行外部监督的问题,事实上,《监察法》第2条、第53条和第54条的规定已经形成了由党的领导、人大监督、民主监督、社会监督和舆论监督等共同组成的外部监督体系。同时,第55条还规定了监察机关设立内部专门的监督机构。实践中,监察办案中的内部监督体系在发挥更大的作用,例如留置措施的适用、认罪认罚从宽制度的适用等均需要通过层层审批、集体决定的方式进行制约和监督,防止出现错误决定。因此,目前对监察机关的内外部监督的体系并不直接包含检察机关对监察机关的监督,未来有必要在立法和实践层面确立和完善检察对监察的制约。

2.监察的调查工作是否主要为公诉作准备

《宪法》第127条规定监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《监察法》第4条第1款也明确了监察机关独立行使监察权。因此,从规范层面来看,在职务犯罪办案衔接过程中应当以监察独立为主。

实际上,监察机关的办案活动并不必然与后续司法程序产生关联。根据国家监委统计的数据,2021年度全国纪检监察机关运用第四种形态处理7.4万人次,占3.5%,其中涉嫌职务犯罪、移送检察机关的1.8万人。(18)参照赵乐际:“运用党的百年奋斗历史经验推动纪检监察工作高质量发展迎接党的二十大胜利召开——在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告(2022年1月18日)”,https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202202/t20220224_174022.html,最后访问日期:2022年8月8日。可见,只有极少数监察机关所办理的案件才会被移送到检察机关提起公诉。因此,监察机关并非以追诉犯罪和配合公诉为主要目标,绝大多数被调查人也不需要进入刑事诉讼程序。监察机关对职务犯罪案件的办理享有主导权和处置上的裁量权,对是否将案件移送给检察院具有决定和主导地位。因此,监察机关在职务犯罪案件的办理中对检察机关并无明显的附属或者依赖性。

因此,笔者认为在监检关系中实际上并不存在类似于“检主警辅”的“检主监辅”的办案逻辑。监察调查工作并非完全或者主要是为公诉作准备,在职务犯罪案件的处理上要尊重监察权的独立运行,检察机关不再发挥办案的主导作用,而应当在尊重监察独立性的基础上予以适度配合和协助,更好地服务于审判的要求。当然,监察权的独立行使并不意味着所有办案事项均由监察机关独自完成,仍需要检察机关的密切配合与协助。

总之,基于对上述两个核心命题的论证,提前介入监察并非是检察机关对监察办案的法律监督,而应当理解为基于相互配合和相互制约的原则,检察机关对于在监察程序中已经大概率确定需要追究刑事责任并作为职务犯罪处置案件(即“第四种形态”案件)在办案程序上的制约,是后续司法程序制约功能的必然和适度的向前延伸。因此,要从理念层面明确检察机关提前介入监察的协助与制约属性,坚持监察独立和适度介入的原则,引导而不主导,介入而不干预。

二、提前介入监察的实践问题剖析

提前介入监察是监检相互配合、相互制约以及协助办案原则的体现,有利于发挥检察机关在事实认定、证据把握和法律适用方面的优势,从源头阶段保证取证活动服务于刑事审判,满足以审判为中心的诉讼改革要求,防止形成“监察调查中心主义”(19)“监察调查中心主义”的说法,参见周长军:《监察委员会调查职务犯罪的程序构造研究》,载《法学论坛》2018年第2期;李奋飞:《“调查——公诉”模式研究》,载《法学杂志》2018年第6期。架空后续的司法审查程序。同时,提前介入监察也在形成反腐合力、提高追诉效率等方面取得了显著效果。然而,由于机制的实践探索时间尚短,许多实务做法均缺少规范层面的依据,尚需厘清。

(一)提前介入的案件范围模糊,“按需商请”导致提前介入率过高

监察机关自设立以来运行时间尚短,监察机关办案人员在办案经验方面也尚处于积累和摸索阶段,因此实践中监察办案需要依赖检察机关的提前介入以引导调查取证工作,在一定程度上导致了提前介入监察率过高的问题。2019年,检察机关“对每起中管干部职务犯罪案件均提前介入”。(20)参见于潇、郭璐璐:“最高检:对中管干部职务犯罪案件均提前介入”,https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202005/t20200506_460480.shtml,最后访问日期:2022年10月20日。笔者调研中也发现,实践中一些地区的职务犯罪案件办理也几乎达到了“逢案必介入”的程度。司法实践中提前介入过于频繁,甚至到达“逢案必介入”,这与提前介入机制的初衷相违背。一方面,在“案多人少”的背景下,检察机关的公诉力量、物力和时间成本都是有限的,而过于频繁的提前介入将导致检察机关耗费有限的公诉资源投入到调查中。另一方面,“逢案必介入”可能会造成监察机关对检察机关的过度依赖,影响监察机关的独立判断,从而出现检察与监察调查界限不清,甚至异化为提前办案。根据《衔接办法》第13条的规定,检察机关提前介入监察所采取的形式是工作组,而非检察官个人介入。随着员额制的改革,一些基层检察机关的检察官数量配置有限,而且提前介入只能由检察官进行实质性的介入活动。实践中,工作组里会吸纳检察官助理,但是检察官助理无法发表实质性的介入意见,只能发挥辅助作用。因此,工作组主要的介入活动仍由检察官一人完成。在检察官办案精力有限的背景下,当前职务犯罪逢案必被商请介入的运作现状可能会加剧“人案矛盾”。再者,这一问题与司法实践中对“重大、疑难、复杂案件”的把握不准有很大关系。《衔接办法》第12条规定,“国家监察委员会办理的重大、疑难、复杂案件在进入案件审理阶段后,可以书面商请最高人民检察院派员介入。”因此,“重大、疑难、复杂”等概念范围的界定对规范提前介入机制的意义重大。而实践中对于提前介入案件范围的判断一般是根据监察机关的需要,由监察机关自行把握,呈现“按需商请”、任意启动的特征,这在一定程度上导致了提前介入监察率过高的问题。实践中,检察机关即便认为案件犯罪事实清楚,案情并不重大、复杂或者疑难,不需要提前介入的,也往往不会拒绝监察机关的商请。同样,规范层面对于检察机关对提前介入商请的筛选规定阙如,因此在监察机关商请的情况下,检察机关只能被动配合,不利于诉讼效率的提升。

(二)提前介入的启动具有被动性

《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)第256条第1款规定了检察机关提前介入侦查的启动方式,即“经公安机关商请或者人民检察院认为确有必要时,可以派员适时介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动”。该条第2款规定了提前介入监察的启动方式,即“经监察机关商请,人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件”。2018年修订的《人民检察院组织法》也并未将检察机关的法律监督权扩展至对监察活动的监督。可见,检察机关提前介入监察只能是经商请被动开启。主要原因有:首先,监察机关在职务犯罪的办理中处于独立的地位,对于案件是否移送审查起诉具有决定作用,而非辅助检察机关进行追诉活动,这种独立性导致检察机关难以依职权主动开启提前介入程序。其次,为了提高反腐案件的处理效率,防止案件信息的泄露,监察调查阶段相应的具有高度闭合性,在一定程度上导致检察机关无从获知监察调查的处理情况,缺少主动介入的依据。最后,监察机关的办案无需外部机关的审批,而是采取重要事项集体研究后报监察机关分管领导审批的内部监督模式,即便是对人身权利限制最为严厉的留置措施,也无需后续司法批准,因此在客观上缺少主动提前介入的条件。

(三)提前介入的时间不充分

实务中监察机关商请检察机关提前介入职务犯罪案件时,一般由监察机关案件审理部门负责与有管辖权的同级检察院职务犯罪检察部门联系对接。监察机关一般应当在案件进入正式审理阶段、拟移送检察院审查起诉15日以前,以监察机关名义书面商请检察院派员提前介入。在规范层面,《衔接办法》第14条规定提前介入工作小组应当在15日内审核案件材料,对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见,对是否需要采取强制措施进行审查。书面意见应当包括提前介入工作的基本情况、审查认定的事实、定性意见、补证意见及需要研究和说明的问题等内容。

因此从理论上讲,职务犯罪案件调查终结移送审理部门后,案件审理部门首先需要查阅案卷形成审理意见,然后依照法定程序向分管领导请示汇报,再将处理意见提交纪委常委会讨论。但实践中,案件调查终结移送到审理部门后所剩的时间往往并不充足,加上阅卷、审批、形成审理意见以及非工作日的耽误,导致所剩的介入时间寥寥无几。因此,实践中出现了以下变通做法:一是将介入的时间点提前。例如上海市监察机关将商请介入的时间点提前至监察调查阶段,北京市检察机关将提前介入时间提前至立案前的初核阶段,深圳市检察机关将提前介入的时间提前至案件移送之前。(21)参见虞浔:《职务犯罪案件中监检衔接的主要障碍及其疏解》,载《政治与法律》2021年第2期。二是在将案件移送审查起诉之前通过与承办检察官电话沟通等方式进行非正式介入。然而,以上实践中的变通做法均缺少规范层面的依据。

(四)提前介入意见的效力具有模糊性

首先,实践中出现了提前介入意见代替监察机关审理意见的问题,提前介入有沦为“代替办案”之嫌。从现有规范来看,提前介入意见对监察机关办理的案件并无拘束力,是否被采纳完全取决于监察机关。如果提前介入意见不被采纳,调查终结的案件可能在移送审查起诉后不符合后续审查起诉的意见,不但导致提前介入意见的效力被“虚化”,而且导致退回补充调查等“程序回流”,影响职务犯罪的办案质效,与提前介入监察的配合协助初衷相抵牾。但另一方面,实践中却存在案件审理部门暂不出具审理意见,而是与检察机关同时阅卷,在讨论后形成审理意见,甚至由提前介入意见代替审理意见,导致提前介入沦为“代替办案”。

其次,捕诉一体改革背景下,提前介入意见易与后续审查起诉意见发生混同。在“捕诉合一”改革之前,检察机关负责提前介入的部门包括侦监部门和公诉部门,二者分别负责审查批捕和审查起诉前的提前介入活动。在审查批捕阶段,由于《刑事诉讼法》规定的7日审查批捕期限较短,检察官可以投入的时间和精力有限,且提前介入工作不属于内部考核的范畴,导致提前介入的积极性较低。而在“捕诉合一”改革后,检察院的第一检察部承担了大部分案件的提前介入活动。捕诉一体化改革要求在同一个案件中由同一个检察官从提前介入到审查起诉再到出庭支持公诉“一竿子插到底”。由于同一检察官需要负责同一案件的审查逮捕和审查起诉,双重压力倒逼检察官在侦查阶段需要积极引导侦查,从而把握案件证据质量,因此其提前介入的积极性大增。在实践中也出现了一些在首次讯问犯罪嫌疑人时,检察机关便提前派员介入的情形。同时,在侦查机关进行现场勘验、检查、复验、复查等侦查工作时,检察官也往往一并参与。(22)参见梁春程、曹俊梅:《“捕诉合一”背景下检察机关提前介入工作研究》,载《犯罪研究》2020年第4期。实践中,检察机关一般会指定提前介入的检察官作为案件承办人,实际上容易导致检察官先入为主,影响其客观中立的立场。而另一方面,随着对案件事实认识的深化,影响案件定性的证据可能会发生变化,导致实践中出现了提前介入的书面意见与后续审查起诉意见不一致的情形,该如何处理这一问题成为困扰实务办案的难点。

(五)监察指定管辖预决后续司法管辖

基于党管干部原则,各级领导干部均属于其上一级党组织统一管理,因此职务犯罪案件在级别管辖上也均是由上一级监察机关管辖。然而由于上一级监察机关调查力量有限,尤其是派驻监察机构调查人员力量更为有限,因此实践中出现了与地方监察机关联合调查或者指定下一级监察机关调查的做法。这一做法在排除权力或人际关系干预司法办案、维护两审终审制以及维护公平审判等方面起到了积极作用。因此,重大职务犯罪案件的指定管辖在实践中被大量适用,呈现常态化特征。(23)参见邓思清:《我国重大职务犯罪案件指定管辖制度研究》,载《政治与法律》2022年第6期。然而,由于指定管辖制度在重大职务犯罪案件办理过程中的运作时间较短,也暴露出一些问题。首先,指定管辖作为对法定地域管辖和级别管辖的一种补充和变通制度,其常态化适用的正当性受到了一定质疑。其次,由于缺乏统一、明确的指定标准,上级监察机关在确定被指定单位时往往无章可循。监察机关对职务犯罪案件管辖机关的指定往往决定着后续审查起诉和审判的机关,呈现管辖“倒挂”的现象,有观点称其为“绑架”后续司法管辖。(24)同前注,邓思清文。

由于实践中指定管辖缺乏程序和规则的约束,即使被指定的监察机关在调查终结后报请上一级监察机关商请同级司法机关决定司法管辖的指定问题,若被指定的检察机关与提前介入的检察机关属于经济发展水平和办案水平差异较大的不同地域,可能会出现提前介入的意见与后续被指定的检察机关所审查的意见出现不一致的情况,导致退回补充调查等“程序回流”,影响案件的办理效率。

三、提前介入监察的规则优化

基于对实践问题的反思,需要明确提前介入监察的协助与制约属性,进一步细化争议问题,统一司法实践。

(一)明确“重大、疑难、复杂”的案件范围,规范提前介入的标准

首先,为避免“逢案必介入”现象可能导致的检察权干预监察调查,甚至沦为联合办案的问题,“重大、疑难、复杂”的案件范围应当尽可能地细化,包括但不限于以下因素:涉及犯罪数额巨大的(与当地经济发展水平相适应);职务级别高的;涉案官员范围广的;引起社会重大舆论关注的;新类型的职务犯罪、证据不易把握的;需要快速办理的;案件事实、证据和法律适用存在较大争议的;适用留置以及其他监察机关认为有必要的案件。这也需要办案机关结合当地的经济发展水平、监检办案力量和资源是否充分、是否引发重大社会舆论以及当地监检关系等因素,加强监检之间的办案沟通,总结类型化经验,由监检联合制定适合其管辖地区的衔接标准,指导、统一本地区的实践。

其次,检察机关应当对商请介入进行必要的筛选。从理论上讲,既然强调监察独立,提前介入的范围自然应当根据监察机关办案的需要来决定何种案件可以提前介入,那么讨论提前介入的案件范围似乎缺乏必要性。然而笔者认为,划定提前介入案件的范围是从检察机关配合义务的范围这一角度来讲的。即属于“重大、疑难、复杂的案件”检察机关才有绝对配合调查的义务;若不属于提前介入的案件范围,此时是否介入应当由检察机关根据其本身的人力、物力成本以及提前介入的必要性进行考量以决定是否提前介入。为了防止监察办案对检察机关的过度依赖,防止演化为“联合办案”,检察机关应当对是否属于“重大、疑难、复杂案件”进行审查和筛选。再者,《规则》第256条第2款规定,经监察机关商请,人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件。“可以”作为一种授权性的规范,表明检察机关有自由裁量是否提前介入的权力,在尊重监察权的独立性和保持检察权的谦抑性之间进行有效平衡。

(二)确立“以商请介入为主、主动介入为辅”的提前介入启动方式

对于提前介入监察的启动,笔者赞成学界主张的允许检察机关主动介入可能会引发高度舆论关注的特殊案件,(25)参见姚莉:《监检衔接视野下的检察提前介入监察机制研究》,载《当代法学》2022年第4期。而不是一味地被动等待。从理论上讲,根据《监察法》规定的相互制约原则,检察机关在特定情形下基于裁量权主动介入是从程序上制约监察办案的应有之义。在立法设计上应当保留检察机关在提前介入监察时主动介入的可能性,在实际运作中检察机关则应当积极与监察机关沟通,以案件处理质量和社会效果为追求目标,确立以“以商请介入为主,主动介入为辅”的提前介入启动方式。检察机关主动介入可以对社会高度关注的某些案件的处理形成有效的制约,尤其是第三种形态和第四种形态的最终选择,如果有检察机关的意见参与,会很大程度上提高最终处理结果的公信力。

鉴于当前对监察调查和侦查的明确区分以及高效追诉职务犯罪的需要,在进行具体的制度安排时,检察机关依职权主动介入的条件要严于提前介入侦查的条件。检察机关经审查认定属于“重大、疑难、复杂”案件,且认为关键证据可能难以把握或者案件可能引发社会舆论的不良影响的,可以与监察机关充分沟通后主动介入。

(三)设立“适时介入”的时间标准,满足监察办案的现实需要

在提前介入侦查中,介入时间点的确定以“适时”为动态标准,由检察机关根据提前介入的必要程度自行决定。从理论上讲,检察机关提前介入侦查的时间点既可以是审查批准逮捕阶段,也可以是审查起诉前。《刑事诉讼法》第87条也规定了在审查批准逮捕时,检察院可以在必要的情况下派人参加公安机关对重大案件的讨论。基于前文所述,提前介入调查限于对确定涉嫌职务犯罪案件办案程序的配合与制约。因此,问题的关键在于如何把握“确定涉嫌职务犯罪”。实践中,一般是在案件移送审理部门并形成审理意见后,根据监察机关的需要商请检察机关提前介入。因此,实践中过早的提前介入不符合对提前介入监察的定位,尤其是在立案前的线索初查阶段,此时无法确定案件最终是否将要按照犯罪处理,在理论上缺少正当性。但是目前规范性文件和实务做法以及学界的探讨均是以具体阶段为标准划分介入的时间点,而笔者认为对于提前介入的时间点不宜“一刀切”地以办案阶段为标准,而应当基于相互配合和制约的原则,参照提前介入侦查确立动态的介入时间标准,即根据个案把握“适时介入”,以“在案件进入正式审理阶段、拟移送人民检察院审查起诉15日以前”为原则,同时规定例外情形以及对例外的限制。

具体而言,应当以案件查清确定涉嫌职务犯罪时作为提前介入的时间点,但至少预留给检察院15日的介入时间。这里的“确定”并非指后续司法程序必然认定涉案行为构成职务犯罪,而是需要将“确定”和“涉嫌”结合起来理解,即在监察调查阶段已经掌握充足证据可以指控其构成犯罪,即便后续司法程序审查后可能会作非罪处理,或者审理室听取介入意见后将其作为违纪违法处理。例外情况是,如果可能引发社会舆论重大关注的,商请提前介入的时间点可以适当向前延伸。此外,对于实践中在留置期限即将届满、缺少充足时间开展正式介入的情况下,由审理部门和检察机关同步开展阅卷工作也可以作为一种例外。但是在当下实践中监察机关高度依赖提前介入协助办案的情况下,若对例外情况不予限制,恐怕会打开提前介入无限向前延伸的“口子”。所以为了尊重监察权的独立行使,防止演变为“联合调查”,在移送审理室之前需要商请介入的,需由上一级监察机关和检察机关协商决定。此外,需要明确规定内部领导审批期限,适当的精简和变通审批程序,(26)同前注①,左卫民等文。为有效的介入提供充足的时间,有利于解决过早介入可能出现的逾越检察监督行使边界之嫌和过晚介入导致时间不足的问题。

(四)以内部介入传导司法理念,适度增强提前介入意见的效力

其一,通过内部介入与外部介入相结合的方式传导司法理念,使提前介入意见更容易被监察机关接受。监察机关的内部介入,即审理部门提前介入调查,是监察机关内部办案的一种工作机制。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第55条第(二)项规定了监察机关审理部门提前介入调查的工作机制,其属于机关内部不同办案阶段的配合制约。案件审理部门的定位实际上类似于监察程序中最后的把关审查部门,其具有监察处置的职能。两个部门同属监察程序,其衔接的正当性并无过多的争议。案件审理部门原则上应当在调查部门已经查清主要违纪或违法、犯罪事实并提出倾向性意见后,但仍分歧较大且经批准后,方可提前介入调查。实践中,对于一些需要移送起诉追究刑事责任或者突发紧急的案件,审理人员也可以根据需要提前介入,提前阅卷并提出补证意见。审理室一般先用党章党规判断违纪情况,在此基础上根据法律判断是否涉嫌职务犯罪,根据纪、法、罪不同的认定标准给予不同的补证要求。若审理部门与调查部门对案件的处理有较大争议的,应当及时向分管领导请示,通过集体研究确定案件定性。审理室在提前介入时应当主动对接司法,发挥审理室内部提前介入的功能可以更好地厘清是否涉嫌职务犯罪,有利于保证监察处置结果的独立性,同时,将检察机关的提前介入通过审理室的内部介入适当地向前延伸,传导司法理念,不但可以解决介入时间不足的问题,而且可以使检察机关的提前介入意见更容易被接受。

其二,加强监检之间的协调沟通以及文书的说理工作,适度增强提前介入意见的效力。一方面,提前介入并非“联合办案”,更不是“代替办案”,因此检察官在提前介入时不宜发表决定性判断,介入意见不能代替监察机关对案件最终的处理决定。案件移送起诉后,检察机关应当根据监察机关正式移送的案件材料,严格依法审查,不得以提前介入意见代替审查起诉意见。审查起诉意见与提前介入意见不一致的,检察机关职务犯罪检察部门应当在作出提起公诉等决定前与监察机关案件审理部门沟通。另一方面,虽然监检衔接的规则设计是以监察机关作为主导,提前介入意见对监察机关没有强制约束力,但也并不意味着监察机关可以对提前介入意见进行随意处理。监察机关要保持适度的谦抑性,尊重检察机关的提前介入活动,结合检察官提前介入意见的说理,对可行的意见进一步补证,使监察取证经得起审判的检验。对于不采纳介入意见的部分,需要逐项说明理由。检察官在提前介入意见中也要充分说理,对每一项需要补充的证据说明其对指控犯罪的重要性,并提出如何补证的建议。

(五)细化提前介入监察中监察指定管辖与司法管辖的衔接规则

刑事诉讼指定管辖是对法定管辖的补充,在一定程度上对法定管辖起着“矫正”作用。根据“法官法定原则”,法律预先明确规定的管辖规则应当具有适用上的优先性,如此才符合管辖的稳定性和公正性要求。因此,应当完善重大职务犯罪案件的指定管辖与提前介入问题的衔接规则。

具体而言,在案件调查前,应当由监察机关、检察机关和审判机关进行充分沟通,在综合考虑案件处理的公正性、被调查人的主要犯罪地和任职地、办案机关的力量和经验等因素的前提下,协商决定被指定管辖的法院,在意见不一致时,由法院作最后决定,以维护司法的权威。根据《监察法实施条例》第221条的规定,监察机关办理的职务犯罪案件移送起诉,需要指定起诉、审判管辖的,应当与同级人民检察院协商有关程序事宜。需要由同级人民检察院的上级人民检察院指定管辖的,应当商请同级人民检察院办理指定管辖事宜。监察机关一般应当在移送起诉20日前,将商请指定管辖函送交同级人民检察院。在笔者调研过程中了解到,人民检察院收到监察机关商请指定管辖函件后,一般在7日内与同级人民法院协商办理。人民法院一般在10日内向人民检察院回复意见,并在协商一致后及时通报相关人民法院。人民检察院收到人民法院复函后,需及时书面通知相关人民检察院,并及时通报监察机关。由此,提前介入的检察机关与最终负责审查起诉的检察机关具有同一性,可以更好地保证案件处理意见和审查起诉意见的一致性,发挥提前介入机制功能的最大化。