采购“最后一公里”执行风险与审计方法探索

张磊 王伦超 吴迪

[摘要]随着采购管控日益严格，合规管理水平显著提升，但执行采购结果的末梢环节仍存在较高管理风险。本文通过分析超配采购、不平衡报价、价格联动以及由采购方案编制和审核漏洞引发的管理问题，揭示采购“最后一公里”执行风险，并提出切实有效的审计方法指引，助力提升采购质量和效益。

[关键词]采购执行   审计方法   内部审计

一、采购“最后一公里”概况

（一）采购“最后一公里”风险的研究背景

近年来，领导人员违纪违法问题治理取得显著成效，但采购“最后一公里”等末梢环节中的“小鬼当家式微腐败”问题仍十分突出。其线索模糊、行为隐蔽的特点增加了监管难度和成本。

（二）采购“最后一公里”的概念

采购全流程分为采购需求提出、采购方案编制、采购过程实施、采购结果执行四阶段。

采购“最后一公里”，意为采购全流程中最末端的环节，是指采购结果执行阶段中通过合同、订单执行采购结果的操作性工作。采购“最后一公里”虽是最末端的操作性工作，但却是决策得以不折不扣执行的关键因素之一，往往影响采购结果的公平性、公正性、公开性。采购“最后一公里”的工作往往由具备一定知情权和操作权的基层岗位工作人员完成。

（三）采购“最后一公里”存在的问题特点与关注意义

1.广泛性。问题影响范围涉及市场、工程、行政、IT等诸多领域。

2.隐蔽性。问题通常发生在采购基层业务的“神经末梢”，动作隐蔽，问题零散，易被忽视。

3.集中性。问题相对集中在执行业务的基层关键岗位人员当中，存在通过信息不对称或自由裁量权获利的可能性。

4.麻痹性。因管理力度相对薄弱，末梢问题易形成潜规则，部分基层员工对此类现象司空见惯，未进行有效监督举报，听之任之，公众“视而不见”，甚至效仿之。

强化采购“最后一公里”微腐败问题审计监督，对建立健全采购管理与运行机制、增强采购人员廉洁自律意识、严防采购末梢环节风险、提升阳光采购治理成效具有重要意义。

二、采购“最后一公里”风险环境分析

1.制度与系统建设不完善。由于情况相对复杂，采购“最后一公里”管理缺失，现行采购制度在末梢管理与监督中存在空白，同时系统管控不健全，基层人员自由裁量空间较大，滋生“小鬼当家”风险。

2.权力相对集中。采购基层人员往往在提交采购需求、编制采购方案、组织采购评审及执行采购结果等环节均参与核心工作，缺乏有效监督制约，导致“小鬼”利用职权勾结供应商，存在将权力变现的腐败风险。

3.信息不对称。采购活动的保密性特点使得采购信息存在不对称性和不确定性，同时缺乏信息结构化和显性化的手段，导致“小鬼”利用审批漏洞修改信息，存在将“信息”变现的风险。

4.违规成本低。现有诫勉谈话、警告、调岗、“劝退”和“一开了之”等惩罚措施对“小鬼”来说无实质性损失，对严重的违法违规行为缺乏震慑力，导致“小鬼”心存侥幸。

三、傳统审计在采购“最后一公里”监督中存在的困难

1.审计理论研究支撑不足。缺乏对采购“微腐败”问题进行系统、完整及针对性的理论研究，无法深入剖析、复原场景，分析管理漏洞。

2.内部审计范围和权限有限，缺乏有效覆盖，难以对多层级外围供应商及个人敏感事项展开深入调查，缺乏从外部获取有效线索和信息的方法和手段。

3.内部审计力量资源不足，无法下沉至末梢环节开展审计检查，往往侧重于采购流程合规性审计，难以追溯至采购现场对内外部干扰因素进行细致审查。

基于上述传统内部审计方式的弊端和短板，要实现对采购末梢活动的有效管理和监督，要系统分析末梢环节风险，有针对性地研究审计思路和方法。

四、采购订单执行的风险分析及审计方法

采购订单审批决策层级较低，订单数据信息琐碎，订单金额大小不一、数量与品类繁多，风险管控易被忽视。采购配置控制、报价管控、价格联动及“委托单+结算单”等采购订单执行环节的专业性和复杂性较高。本文通过分析典型采购订单执行的真实性、准确性与合规性，梳理重要审计关注点，提出针对性的审计方法。

（一）超标准配置采购订单造成损失浪费

1.风险分析。超标准配置采购，是指为主设备或主物料采购的配件数量超出合理配置标准的采购行为。比如，一台电脑同时配置十余个鼠标、数十套操作系统，一台交流配电箱安装百余件空气开关，这些都属于超标准配置采购。业务主管部门通常使用典型配置来控制风险，如仅允许供应商对典型配置的部件进行报价、要求需求部门必须使用标准化的典型配置或经适当层级审批的非标准配置。

如图1所示，一台数据中心交换机设备配置5块主控板、10块交换网板、10个基本软件包等不合理配件，相较典型配置超标金额达133%，而超标采购配件往往是单价报价较高的核心部件，对采购成本影响较大。

2.审计方法。对于以上风险，应从以下三个方面进行审查。第一，根据订单数据比照采购文件中设定的典型配置或者通用配置，批量分析是否存在与其产生偏差的订单；第二，访谈了解复杂设备的基本配置原理，分析其是否存在超标准配置的可能性；第三，判断超配订单是否经过相应层级论证、审批，找出高价部件，计算超配金额，分析损失浪费情况，同时判断其是否通过购买非主物料部件的方式规避设备配额管控。

（二）策略性报价引发订单执行失衡

1.风险分析。策略性报价，是指应答人按照对评审结果最有利的方式去报价，在合同执行中利用漏洞将不正当利润最大化，以致采购人蒙受损失。这些事项通常有以下几个特征：采购需求不准确，采购需求数量与实际需求偏差极大；采购方案不科学，方案要求应答人分项报价，但评委按总价评审，评审方法一般引导低价成交；采购结果执行和监控不严格，未严格按照采购结果签订合同等。

如图2所示，由于A型号、B型号设备的采购需求数量与实际使用量偏差极大，应答人策略性地将型号A报成超高价格，利润达到每台50万元，同时调低B型号价格，利润降至每台0.5万元，在对总价不造成影响的情况下成交。成交后签订的框架合同仅约定数量上限、金额上限和时间期限，未约定每种型号设备的数量与比例，使采购人使用相同成本仅采购了1/3数量的设备，执行偏差为-68%，而供应商获得超出报价利润180%的利润，给采购人造成损失，影响采购结果的公平性。

2.审计方法。对于以上风险，应从以下三个方面进行审查。第一，研判采购方案是否为报单价、评总价，引导低价成交的情况；第二，统计采购订单各类型号设备的实际执行数量，分析其与采购需求预估数量偏差，重点抽样审查偏差较大的样本，判断其订单执行是否与采购结果一致；第三，分析执行偏差对采购方造成的损失金额。

（三）价格联动不准确不及时，造成交易损失

价格联动，是指在合同签订时，往往将应答截止前某个交易日的交易市场原材料价格定义为基准价，注明后期如果原材料价格变动幅度触发价格联动机制时，修改订单价格，持续滚动触发，多应用于某些企业大批量采购金属等原材料价格占比达一定比例以上的产品（如图3所示）。

1.风险分析。主要风险在于价格联动的真实性、准确性与及时性。比如，原材料基准价格是否真实引用当时的交易市场价格，后期是否及时关注价格波动触发了价格联动机制，是否准确计算、准确下发并及时启用新价格，对于进入联动期但仍按原价格下发的订单有无及时进行修改、追溯等。价格联动单价修改是否准确，与被审计单位系统完善性息息相关。

2.审计方法。找到合同明确要求进行价格联动的产品订单，绘制价格波动走势，对比分析公开市场历史数据，匹配其价格变化与合同约定是否一致，全面复算、判断其价格变化是否及时、准确、全面，基准价格是否真实，其错误是否对采购人或供应商造成了损失。

（四）委托单管控不严格，导致采购订单执行严重偏离采购结果

先委托、后结算的采购执行方式，一般适用于事前仅能明确具体工作范围和预估规模，且需在服务完成后方能确定实际执行量的情况（如图4所示）。委托单一般应有相对应的结算单，多发生于服务类的框架性采购活动中。

1.风险分析。“委托单”的主要风险在于委托内容的真实性，以及其预估的工作量是否在后期通过结算单进行份额矫正，是否通过预估委托的方式延长了应终止的采购结果，是否与采购结果分配的份额偏差过大。比如，根据实际使用供应商的结果后补委托单时，存在徇私舞弊的情况，甚至同时使用三四个采购结果，不执行公司采购决策流程。

2.審计方法。通过抽样的方式审核委托内容的真实性、准确性，通过建库复算方式发现问题；对于线上委托，可以分别获取系统中委托单与结算单的数据，分析其数据的一致性，评价委托单预占份额是否及时得到矫正，是否存在大规模的偏离；对于委托单与结算单分立于不同系统的情况，系统间数据的一致性也应作为分析审查重点。

五、采购方案和采购文件编制漏洞引发的基层执行风险及对应审计方法

（一）采购方案编制不严谨

采购方案是采购文件编制的重要依据，严谨的采购方案可确保合规采购流程的顺利实施，若采购方案出现漏洞，将从源头上引发采购“最后一公里”的实施风险。

1.风险分析。采购方案编制过程中，对重要的资格条件、技术规范、商务要求及评审办法等关键条款中的详细参数必须保持明确、唯一，确保严谨性，对应的采购文件中也应对评审标准、方法和条件加以明确，使其能够有效指导评审工作，确保评审过程中不得做任何改变和细化。否则，将存在个别人员利用漏洞变更评审标准，对不同应答人按不同参数、方式计算价格得分，偏离原有采购方案决策结果，为别有用心的人将不对称信息变现提供可乘之机。

审计实务中也发现，采购方案编制中出现前后要求不一致的低级纰漏，也为后期选择性执行提供空间。比如，采购方案中，前面要求建造师资质为“一级”、后面要求为“二级”，前面限价条款为“不得超过限价”、后面为“报价必须低于限价”等情况，无法对评审现场做出明确指导，为采购“最后一公里”的实操人员提供更大的自由裁量空间。

2.审计方法。针对上述问题，应对服务类、多应答人、多标段的采购项目进行重点抽样，严格审阅采购方案，寻找编制不明确、不严谨、不准确的部分，进行重点审查，比对采购文件，按照可能存在的不同评审方法复算，对比采购结果的异同。

（二）采购文件审核不严格引发的风险及对应审计方法

1.风险分析。由于各被审计单位供应链系统建设水平不一，尚不能完全实现采购方案、文件文本的结构化审核，如在工作人员编制较为复杂的采购文件时，若未按经决策的采购方案要求编制，而是私自在采购文件中修改资格条件、技术规范、商务要求、评审办法等关键条款，改变寻源范围与评审标准，一旦审核存在疏漏，就会引发改变潜在成交供应商及引进不合格供应商的风险。比如，将采购方案中规定的本应由评委随机抽取的5项评审单价，在采购文件中修改为直接指定并公开公布，降低价格评审区分度，导致所有应答人的单项报价评分均为满分，最终影响评审排名；将采购方案规定的“动环专业维修人员”修改为“维修人员”，扩大寻源范围。

2.审计方法。针对上述风险，首先抽样时重点抽取采购金额稍低于法定招标金额下限或各层级决策金额下限的采购项目，审查是否故意规避相关层级审批决策。其次，比对审查计算公式、资格条件等复杂要素在采购文件和采购方案中是否一致，按照采购方案中要求的评审方法复算，往往能获得较多的审计发现。

六、加强采购末梢环节风险管控的重要抓手

深入分析订单执行等基层采购活动中的突出风险点，总结具体审计方法，提炼形成“六个关键”作为重要抓手，推动审计能力提升，加强采购末梢环节风险管控。

1.依靠关键系统。增强系统管理的穿透性与健全性，提升平台支撑手段。梳理进销存数据逻辑，加大信息化审计手段和远程IT审计方式运用力度，创新AI审计适用场景。

2.抓住关键因素。以采购价格为抓手，通过审计平台大数据分析手段，锚定重要畸形价格线索，分类分级投入审计资源。

3.盯住关键人员。聚焦负责关键产品的关键岗位和人员，对长期不轮岗、敏感岗位人员复用的采购人员，重点审计其负责的采购方案及文件编制、采购订单执行等工作。

4.借助关键力量。加强内外部监督力量交流，拓宽线索信息渠道，查阅内外部纪检巡视、条线检查形成的采购微腐败线索和案例信息，多方协同，深入检查，提升整体监督成效。

5.创新关键手段。加强审计理论和审计实务技巧研究，创新审计手段，建立持续审计模型，规范使用举报信箱、落选供应商回访、现场检查等创新审计方法，拓展审计手段。

6.激发关键动能。提供系统性理论支撑，鼓励创新审计方法，通过分享沙龙、沙盘演练工作坊等方式，组织审计人员换位思考、头脑风暴，激发潜能，创造价值。

（作者单位：中国移动通信集团有限公司，邮政

编码：100033，电子邮箱：zhangleins@chinamobile.com）

主要参考文献

[1]国家发展和改革委员会法规司等.中华人民共和国招标投标法实施条例释义[M].北京：中国计划出版社， 2012

[2]林日清.采购人主体责任要点分析[J].中国招标， 2022（10）：48-50