中国古代大规模财政舞弊审计清查的路径经验

王蕙娜

[摘要]本文通过“桑哥钱粮钩考案”和“雍正帝彻查亏空案”，分析了古代大规模财政清查在部署推进、实施主体、方式方法和成果利用等方面的主要经验做法，以期能对当前审计实践有所帮助。

[关键词]古代审计   财政舞弊   审计清查

在中国古代财政监督历史中，大规模财政舞弊清查的案例并不多见，有据可考、成果突出、影响较大的应数桑哥钱粮钩考案和雍正帝彻查亏空案。钩考，意即财务审计，包括查逋赋（即欠缴税款）、查仓库、查账目、审计官吏等。亏空，指国家各级政府存储于仓与库中的粮食与银两出现了短缺。桑哥钱粮钩考案是元世祖忽必烈为强化中央政府对地方的财政管理和弥补财政亏空，而部署开展的一次全国范围的财政清查活动。清代的钱粮亏空始自康熙初年，直至清朝灭亡始终存在，此间，康熙、雍正、乾隆等皇帝都对钱粮亏空进行了认真清查，其中雍正帝的清查最为彻底。对这两起案例进行分析，能在一定程度上反映中国古代大规模财政舞弊清查的路径经验。

一、案例基本情况

（一）桑哥钱粮钩考案

元朝至元二十五年（1288年），在元世祖忽必烈的直接部署下，尚书省右丞相桑哥组织开展了一次大规模钩考活动。钩考的原因是当时国家财政出现危机，开支太大，国库空虚，再加上官吏贪污受贿、监守自盗的现象非常普遍，“钱粟损失颇多”。为增加中央收入，减少赤字，新任职的桑哥并没有向百姓增加赋税，而是通过钩考钱粮的方式，从中央和地方官府及各部院府库括取大量财富和逋欠，以弥补财政亏空。钩考的范围很广，上自中书省，下至路、府、州、县，无不开展。桑哥从中书省入手，除清查追征中书省所欠赋税外，还对中书省所掌中统钞本及所属筹办军需的应昌和籴所、上都留守司以及“仓库诸司”等进行钩考。随后，桑哥组织了参知政事忻都、户部尚书王巨济、参议尚书省事阿散等十二人，分别到江淮、江西、福建、四川、甘肃、陕西等行省钩考钱粮。钩考效果十分显著，较大程度补充了国家财政不足甚至亏空。此次钩考，是元世祖时期有目的有重点的临时性财政检查的其中一次，是一次大规模的国家审计行为，通过这次财政清查，既惩治了贪腐，也有助于改善财政状况，缓解了当时的财政危机。

（二）雍正帝彻查亏空案

雍正帝彻查亏空始自康熙六十一年（1722年）十二月，当时雍正帝刚刚继位，面临着国家赋税征收不足、钱粮日益被贪官污吏侵蚀、国库损失金额巨大、户部存银短缺和各部院库藏亏空等严峻形势，因此雍正帝在登基一个月后，便向户部下达全面清查錢粮亏空的谕旨，并要求所有的亏空须在三年内补足。雍正帝清查钱粮亏空主要针对的是户部、地方藩库的银两亏空和各地仓库的粮食亏空。对户部亏空的清查，由新成立的专职机构会考府负责。雍正元年（1723年）正月，雍正帝下诏成立会考府，要求认真开展清查工作，并强调，凡各部各省的一切“钱粮奏销”事宜，都要经过会考府审计，由此堵上了各部院自行奏销、徇私舞弊的缺口，防止了中央各部再次出现亏空。对地方藩库和各地仓库的亏空，则交予各地督抚查办，问题严重的省份，还会派遣钦差大臣会同该省督抚一同清查。为确保清查亏空的举措得到认真落实，雍正帝还对总督和巡抚进行了更换与调整。三年期满，由于清查还不够到位，特别是大量的亏空仍未赔补完毕，雍正帝决定进行第二个三年期清查，并将清查的重点由地丁钱粮转向常平仓等仓储亏空。至雍正十年，清查亏空基本结束。雍正帝通过对亏空的清查，较好地缓解了康熙朝末年出现的财政危机，使国家财力大为增强，为乾隆时期的国家治理打下了较为坚实的经济基础。

二、最高统治者直接部署，全力推进清查工作开展

面临国家财政危机，统治者积极地推进财政整顿与改革，直接部署开展全国范围的钱粮清查活动。

元世祖忽必烈在位期间，曾多次派官员到各地，尤其是各路府州县和行省钩考钱谷，取得的成果之一就是将地方财力直接充实到中央，使中央财力得到增强。至元二十五年，面对财政赤字高达一百余万锭的现状，元世祖在强化中央政府对地方财政管理需要的基础上，将清查重点放在了地方路府州县仓库所藏羡余（地方官吏向百姓勒索来定期送给皇帝的各种附加税）、所逋负的钱粮以及官吏私人腰包中的奸赃上，直接部署了一次范围最广的钱粮钩考。上自中书省，下至路、府、州、县，“凡仓库、诸司，无不钩考”，希望通过强制手段把地方财富统统集中到中央来，以弥补财政亏空。

雍正帝即位后，决心整顿财政，采取的第一项政策就是宣布对钱粮亏空进行清查，清查范围从中央至地方覆盖全国，清查内容包括户部、地方藩库的银两亏空和各地仓库的粮食亏空，无一遗漏，清查时间自即位起持续近十年之久，是雍正帝整顿吏治、严肃财政法纪的重要举措。雍正帝还始终主导着整个清查过程，不仅规定赔补的亏空年限，颁布清查亏空的奖惩条款，明确属官的责任，甚至直接下旨对亏空官员进行定责、处罚、追赔或免责等，确保清查工作持续有力。

三、专业人员和机构组织实施，确保清查效果

（一）为确保清查效果，元世祖忽必烈和清雍正帝都任命了能理财善理财的能臣官吏负责组织实施工作

忽必烈在位期间，曾先后任免阿合马、卢世荣和桑哥担任理财宰相，实施了整顿财政、增加赋税、更改钞法、规划“钱谷”和发展商贸等多项改革。这次的大规模钩考，忽必烈委托桑哥负责，桑哥也不负重托，不仅派亲信到各地钩考，使“天下骚然，江淮尤甚”，还亲自开展钩考，“毫分缕析”，严格追查。在清查初见成效后，桑哥又提出了增加税收、整顿钞法、开源节流等财政改革举措，取得了很大成效。

雍正帝则要求与其关系最亲密的十三弟怡亲王允祥主持中央机构的亏空清查工作，并明谕怡亲王允祥：“尔若不能查，朕必另遣大臣；若大臣再不能清查，朕必亲自查出。”他还任命怡亲王允祥、总理事务大臣隆科多、大学士白潢、左都御史朱轼四位王公大臣兼职负责会考府工作，并将各省清查亏空的大员，全部调换为以“风力”著称的干练能臣，新任督抚作为皇权的代表，都甘为“马前卒”，尽心竭力，使清查政策较好地执行下去。比如，田文镜于雍正二年十月出任河南巡抚，次年二月便查出并题参各官亏空钱粮共计36案；诺岷在雍正元年六月抵任山西后，就勒令限10个月追完太原36州县17.8万余两亏空银。

（二）由专业机构具体实施，监督主体明确亦是这两起案例的一个显著特点

据南开大学李治安教授考证，元世祖忽必烈之所以频繁展开钩考，源于他曾被钩考过。这个曾被钩考，指的是元宪宗七年（1257年）的阿蓝答儿钩考，当时的钩考十分严厉，曾组建有“钩考局”，还发布了多项条例，最后以被钩考人忽必烈的妥协收尾。忽必烈以切身经历，体会到了“钩考”的厉害，因此，他在位期间组织了多次钩考，并以阿蓝答儿钩考为蓝本，推出一套标准化流程，即遣使、置局、检覆、追征等。桑哥的这次钱粮钩考也不例外，具体做法即置局稽查籍册，强制追征逋欠，清理官吏奸赃，“敲榜遍于郡县”。这里的“置局”，即成立专门的钩考局来组织实施钩考活动。后期，桑哥组织对仓库诸司的钩考时，先委派六部官员进行，“复以为不专，乃置征理司，以治财谷之当追者”，更加充分说明这次的钩考钱粮是由专职机构进行的。

如前所述，雍正帝在彻查钱粮亏空时，成立了专门的机构会考府清查中央机构。会考府是一个独立的具有审计职能特色的专职监督机构，它与六部平级又不同于六部，具有较强的独立性和权威性，可直接向皇帝报告工作，更重要的是其职责是清查中央各部亏空和核查全国财政支出，具备审计职能特性。会考府成立后，不仅于当年查出了户部二百五十万两的亏空，还在之后不到三年的时间里，办理“各部院钱粮奏销事共五百五十件，内驳回应改正者共九十六件”，涉及吏、户、礼、兵、刑、工六部及中央其他部院寺监等众多机构，成果斐然。此外，各地督抚在组织对本省亏空的清查时，也需要由当地的审计机构或具有审计职能的监督官吏来查核本州县库库银，盘点仓贮米谷，审核奏销账簿等。

（三）为确保清查效果，统治者都给予了清查大员足够的权力保障，并对相关人员进行奖惩

忽必烈对到行省进行钩考的官员，“特给印章”，配备兵卫，以增其声威，使这些官员能没有丝毫顾虑地展开钩考。因此桑哥亲信要束木钩考湖广行省时，“大征集诸道官吏，无虑数千”，并命令荆湖北道宣慰司同知孙显“主计局”，长时间拘留受检核的各路计吏。忽必烈还要求桑哥对钩考官员进行奖惩，户部尚书王巨济（后任江淮行省参政）就曾因为“钩考钱谷有能，赏钞五百锭”，中书省参议伯降等则以“钩考违惰耗失等事”获罪。

雍正帝命怡亲王允祥总理户部三库事务，赋权其详查户部亏空；成立专职审计机构会考府，赋权其审计职能和直接汇报的权力；任命田文镜等能臣到各地担任督抚或钦差，掌一省之事务，详查各地亏空。在追赔亏空方面，雍正帝还根据官员承追、督催成果給予奖惩，规定“如能依定限内通完者，承追州县每案纪录一次，督催知府每三案纪录一次，道员每五案纪录一次，督抚、布政使、按察使每十案纪录一次。若逾限不完，或未通完者，将承追之州县每案罚俸一年，督催知府每案罚俸六月，司道、督抚每案罚俸三月”。罚俸不是最终目的，雍正帝还规定，被罚官员需要限期“戴罪督催”，如到期仍未完成，还要将“承追之州县降一级留任”，接着再催。

四、注重查清亏欠亏空的数量，深挖亏空形成原因

（一）清查“逋欠”“亏欠”“亏空”的数量，是清查关注的最核心问题

桑哥认为，“国家经费既广，岁入恒不偿所出，以往岁计之，不足者余百万锭”，因此，需要用钩考解决国用不足问题。他最先关注的自然是“亏欠”问题，先从中书省入手，“校出亏欠钞四千七百七十锭，昏钞一千三百四十五锭”。后又以各行省欺盗、亏欠钱谷必多为借口，遣使钩考地方行省。

清朝的钱粮普遍亏空，是上至皇帝下至百官的共识，雍正帝在继位之前就对此了然于心：“历年户部库帑亏空数百万两，朕在藩邸，知之甚悉。”雍正元年，时任兵部右侍郎的李绂上奏道，自康熙十八年至六十一年的亏空全部加在一起，仅亏银一项就达一千七百万两以上。由此，雍正帝下令彻查全国亏空，矛头直指账实不符的户部、地方藩库和各地仓库，旨在查明全国银两亏空与粮食亏空的准确数目。彻查结果不出所料，雍正元年，允祥汇报清查户部亏空的结果时说，“查得六十一年奏销册内，实得银二千七百十一万九千二百八十六两七钱五分，内亏空银二百五十九万二千九百五十两六钱三分一厘。自何年亏空，亦难得知”；对地方亏空的查处结果则是自督抚到州县几乎无官不亏空，十分惊人。

（二）积极追查亏空的形成原因，查清贪污腐败问题，增强了清查工作的力度

桑哥开展对行省的钩考，不仅要清查和追征地方官所掌赋税积年逋欠，还要查清征收过程中的“奸赃”“侵牟”，但在如何界定“奸赃”和“侵牟”方面，桑哥及其亲信缺乏公信标准，而以政治需求为导向，使钩考成为了争权夺利或解决私人恩怨的政治工具。

雍正帝在彻查亏空时，要求进一步查清两个方面的情况。一是查清亏空与民欠的实际情况。雍正帝认为，亏空与民欠应区分对待，亏空必须严厉追赔，民欠可给予一定减免或直接免除。正因如此，各地将亏空捏称民欠的事情屡见不鲜，对此，雍正帝十分头疼，严厉要求厘清亏空与民欠，并逐步加大了区分力度。雍正六年（1729年），他派员前往苏州，要求“将各州县官侵若干，吏蚀若干，实在民欠若干，一一厘剔清楚”。雍正七年，他对地方数据中的民欠形成原因进行分析，认为“在官者，或因奏销之时原有民欠，而顾惜考成，那（挪）移报完，及征收民欠之后，随手花费，未曾还项，遂捏称尚欠在民。或交代之际，有已征未解之项，乘机隐匿，而接任之员，不及查明，遂仍作民欠收受”，并派员到江南苏州、松江等处彻查钱粮，“从前玩法隐匿之案，势必尽行败露，均有难逃之重罪”。

二是区分挪移与侵欺的具体情况。康熙帝认为“那（挪）移正项之事，此乃亏空之大根原”，但雍正帝却不这样认为，他指出，亏空“或系上司勒索，或系自己侵渔，岂皆因公那（挪）用？”他要求挪用钱粮的官员除了赔补之外，还要受到处分。雍正二年（1724年）八月，刑部等衙门对挪移之罪制定了处罚条例，“嗣后那移一万两以上至二万两者，发边卫充军。二万两以上者，虽属那移，亦照侵盗钱粮例拟斩，俱限一年全完免罪”。挪移尚且如此，雍正帝对侵欺更不姑息，并于雍正三年（1725年）下谕：“自雍正四年以后，凡遇亏空，其实系侵欺者，定行正法无赦。”“定例侵欺三百两者斩，然每至勾决时，多有宽宥，今立法既期必行。”

五、对查出问题严问责重处理，保证清查权威

开展清查的最终目的是缓解财政危机，充实国库，因此，严厉追查，“追征逋欠”和“追赔亏空”也是清查的重要步骤，伴随而来的还有严厉问责。

桑哥钩考“追征逋欠”是逐级进行的，朝廷所遣官员或行省追征于路及直隶州路、直隶州追征于属州和县最后又追及民众，这样做的最终结果是将负担转嫁到百姓身上，使百姓苦不堪言。钩考时惩治的官员不在少数，如中书省的参知政事郭佑和杨居宽被诛杀，湖广行省长官阿里海牙家资被抄等。

雍正帝执行了由本官赔补、失察上司分赔的“追赔亏空”政策，他要求，亏空额多的官员，本人监禁，家产查封，如还不能赔补，要追及家人赔偿。如查出户部亏空后，雍正帝责令历任官员赔偿150万两，其余银两由户部逐年追补，康熙帝第十子亏空甚多，赔了数万金，还没赔够，最后雍正帝叫人查抄了他的家。雍正元年十二月，原任江南布政司杨朝麟勒取原任知县郑融等银两事发，雍正帝诏令“著该旗将伊（杨朝麟）紧要之子及管事家人作速发往江南质审，其家产并著查封”。雍正二年七月，刑部以原任陕西布政使萨穆哈亏空库帑案请旨，雍正帝命“伊子有在西安者即于彼处提拿监禁严追，有在京者十五岁以上，俱著拿交刑部监禁严追”。在处罚的重压下，责任人不得不罄家赔补，新任地方大员也无不倾力推行，亏空追补取得了较大进展。

六、启示

通过以上的分析，我们能清晰地感受到，在古代，审计清查始终是以统治者的意志为导向的，清查的最终目的也是为了强化中央政府对地方财政的审计和管理，用强制手段将各地财富收集到中央来，是统治者中央集权思想的最终体现。尽管清查中的严厉追查、追赔亏空并未取得关键成效，而是将各地所藏“羡余”搜刮至中央和用耗羡银两弥补了占亏空总量绝对多数的“无着亏空”；尽管清查还因具有整顿吏治或者排除异己、打击政敌的作用，而成为了统治者和争权夺利者们的一项趁手政治工具，但不可否认的是，这两次审计清查在大规模工作组织、全国性监督资源调度配置等方面突破了时代认识和技术水平等多重局限，在缓解国家财政危机、增强国家财力方面也发挥了重要作用。这其中，一方面，因为有最高统治者的直接部署和有力的过程监督，以及为审计清查工作的开展赋予充分的职权保障，清查活动才有始有终。另一方面，由于参与清查的机构和人员主动服从服务于中心工作，领会清查工作的重大意图，注重对清查工作各环节的监督，敢于担当，不怕得罪人，根据所赋权力，聚焦“逋欠”“亏欠”“亏空”，不遗余力地开展工作，并追查问题形成原因，查清贪污腐败，才使清查效果达到了最大化。

习近平总书记在党的二十大报告中指出，只有把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，坚持运用辩证唯物主义和历史唯物主义，才能正确回答时代和实践提出的重大问题。古代审计清查在大规模组织实施、职权保障和结果运用等方面的经验做法，与当前审计工作很多理念机制是一致的，深刻體现了中国特色社会主义审计制度植根中华民族历史文化沃土的传承发展。我们应当坚持古为今用、推陈出新，以更加积极的历史担当和创造精神推动历史经验在审计实践中的创造性转化、创新性发展，为新时代审计事业高质量发展提供支撑助力。

（作者单位：审计署审计科研所，邮政编码：100086，电子邮箱：16345374@qq.com）

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