政策合成：地方政府政策执行的一个新视角

鲁敏 郭海育

摘 要：政策合成是地方政府根据若干上级政府及相关部门对某项具体任务的一揽子方针政策，结合本地实际情况，综合拟定政策的过程。其目的是将上级若干政策精神本地化、具体化，与区域发展思路和施政节奏对接融合。从本质上讲，政策合成仍属于政策执行。政策合成具有形式和内容上的权威性，过程上的程序性和程度上的差异性。政策合成程度既与地方执政者的观念和操作能力有关，也与外部客观政策环境有关。上级政府的政策表现形式、政策任务的综合程度、上级政府重视程度、上级政策与地方行政场域的差异性等都是影响政策合成程度的重要因素。政策合成体现了当代中国政府管理体制的柔韧性和适应性特点，其所具有的学理价值成为观察中国政府政策执行制度优势的重要窗口。

关键词：公共政策；政策合成；地方政府；政策执行；人才政策

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2023）03－0021－13

一、问题提出与相关研究综述

在当代中国政府体系中，各级地方政府是公共政策執行者，它们要将上级政府的政策落到实处，但这种落实不是简单的原样照搬，而是一个高度复杂的加工处理过程。为了实现公共政策执行的效率化、集成化、具体化和地域特色化，合成就成为这一行动中不可避免的机制和流程。例如，在某地级市政府的人才招引工作中，来自上级党委政府及相关部门的方针、指示等政策形式多样、角度不一，且相互交叉、彼此补充：有的偏于宏观指导理念，有的着重具体操作；有的来自于党委政府，有的来自于领导小组，还有的来自于职能部门。地方政府最终将综合归纳上级政府若干政策精神并结合本地更加具体的现实情境，形成人才招引的基本政策及配套措施。这种地方政府在政策执行中对来自于上级的执政理念、指导方针和具体政策进行综合处理并实现本地化和具体化的过程即为政策合成。这个过程呈现出“化学反应”而非“物理处置”的特点。相对于传统文献中经常提到的政策变通，政策合成体现了政策变化过程的中性特点，也更能体现当代中国政府管理体制的柔韧性和适应性特点。总体来看，政策合成既不是单纯的政策制定，也不是狭义的政策执行，它是地方政府对上级政府在制定宏观政策时所预留的自主性空间不断进行填充的过程，是在合理框架限制内将宏观政策逐渐转换为政策执行机制的过程。从这个角度来看，政策合成可以被归为政策执行范畴。那么，地方政府的公共政策合成有哪些基本表现形式？它们如何实现这些过程？这些过程受到哪些因素影响？

以往对于基层公共政策的执行问题，研究者主要遵循三种思路展开探讨。

一是公共政策外在的主体间关系。从一般观点来看，基层政府执行力是一种多重主体间关系所形成的动力。“在既有的公共政策研究框架内，基层政府的政策执行力被视为一种具有复杂结构的执行主体行动力。”［1］这种关系分别与权力和利益两个政治因素相关。从权力维度看，在压力型体制下，上级政府一方面将很多政治任务转化为各种相应的政策，其基本逻辑是，“向下级施加更大压力，迫使下级官员采取措施以确保完成上级交代的任务”［2］（p.88），另一方面通过“一票否决”的方式进行底线防守［3］，两者共同构成官员的政治压力和执行动力。从利益角度看，经济和政治利益成为激励基层官员有效执行公共政策的关键因素。中央政府控制下的“晋升锦标赛”对基层官员的政策执行具有较强的激励效果［4］（pp.199-207）。地方政府会通过更加有效的公共政策执行展示政治绩效。因而，政策所包含的通过利益关联的激励成为提高政策执行力的关键因素［5］。但无论是权力控制还是利益诱导，基层政府在执行过程中都存在共谋或变通执行的倾向。导致这种倾向的原因有多方面，可能是在权责分立的科层结构中基层政府的避责选择［6］，也可能是利益主体之间的互动博弈对基层政策执行带来的影响［7］，还可能是基层政府为了调动干部执行政策的积极性而默许的部分违法自利行为［8］，甚至可能是激励因素的强弱导致了激励失效［9］。

二是从公共政策设计角度。一些研究者认为公共政策本身的设计所具有的特征会对政策执行产生影响。首先，政策制定权自上而下的分配使得很多公共政策不符合基层实际，而公共政策与实际情况的较大差异会导致政策在基层的适用性很低［10］。由此而产生的被动式执行、消极执行、运动式执行都成为中国公共政策执行中的常见现象［11］。其次，公共政策制定中存在程序缺陷、强势利益集团操纵等可能性，这些都是导致政策不完善的重要原因［12］。最后，公共政策存在较大模糊性空间，具体表现为公共政策的制定者本身就为政策执行留下了自由裁量权，这是诱致政策执行偏差、走样和变通行为的因素。三是从政策执行者对环境和任务的行动选择角度。一般认为，政策能否得到有效执行与组织对周围环境的适应高度相关［13］。它不仅取决于政策执行目标是否合乎实际状况，而且同政策目标和执行情境之间的契合程度相关［14］。在传统中国社会，人情关系和社会伦理是两个重要影响因素。在乡村治理中，政治伦理和社会伦理相结合所勾连起的“公—私伦理之网”往往被用来确保政策落地［15］。而且，与政策相关的各种环境因素变迁速率不一致，导致政策执行应有条件和实际条件之间存在差距，这种“执法堕距”越大，政策执行走样的可能性越大，越容易导致兜底型执法、迟滞型执法和任务型执法等［16］。

综合来看，绝大多数国内研究者的研究维度集中在结果层面而非过程层面。放眼国外，由于政府管理体制和纵向政府间关系的差异，西方典型国家的公共政策在纵向政府间的关联性远不及中国这样紧密，相关的研究主要集中在公共政策在某一层级政府的形成过程及影响因素上。因而，关于政策在不同层级科层主体间的运输及变化过程成为学界研究的真空领域。

二、政策合成：政策执行中的一个类型学分析

（一）体制基础、逻辑内涵与谱系构成

当代中国政府体制中不同主体间存在清晰的政策分工，基本形成了“上级偏于决策、下级偏重执行”的纵向分工和“党委政府总揽、部门协同”的横向协调模式。各级地方政府既需要执行较大比重的来自于中高层政府的政策，又需要面对公共政策制定中的各种成本和利益关系冲突。为了平衡诸方关系，理性的地方政府会将来自于上级的政策进行两种类型操作。一种是对上级政策进行简单的复制粘贴，可以称为政策转发。这种政策一般是地方政府基本不用改动的统筹类政策。另一种则需要对上级政策进行较为复杂的综合加工，可以称为政策合成。

从实践来看，简单转发类的政策一般具有如下特征：一是上级政府及其部门的政策具体明确，框定地方政府扮演执行者角色；二是政策本身简单明了，不同地区间差异不大，为了节约成本并减少冲突，多数情况下地方政府只需要在形式上对政策进行适当修改，转变为本地语境的政策文本即可。简单转发类的政策比较普遍，如教育系统中的普及九年义务教育、征兵及退伍安置、农业系统中的粮食补贴以及省域范围内的养老保险政策①等。这类政策一般比较成熟，区域之间差异不大，地方政府自主空间较小，采取政策转发操作既能降低政策操作成本，也能防止政策脱离规定轨道。而对于诸如人才招引、环保治理、产业结构调整等方面的工作，中央更多的是给出行为边界和指导精神，将更大的自主权下放到地方，各地方政府在保证总体方向不偏移的原则下，在合理制度框架内，结合上级指令要求以及本地实际进行政策合成。

对于政策合成，地方政府需要采取更为复杂的处理过程。这个过程至少要关注以下基本内容：一是宏观战略和上级一揽子政策集合，二是本地的客觀情况，三是可能影响地方政府的各种力量及相关利益方的博弈。政策合成的复杂程度与地方政府需要谨慎取得多方利益均衡的困难程度高度相关，因为“只有实现公共政策当事人各方的利益均衡与合作收益，这一公共政策才会得以持续”［17］。其中，来自上级政府及其部门的战略方针、施政理念、政策指导和操作方式等都必然成为地方政府政策执行中的重要约束条件。这些约束条件有的具有指导性，有的具有参照性，有的甚至就是一板一眼的规定动作。地方政府需要甄别上级政府各种政策的轻重缓急，结合本地的施政重点，平衡各方利益相关者，确定与上级政府一揽子政策准确对接的政策合成主体、方式、时机、程序等具体内容。

根据创新层次，政策合成可分为适当改动型与综合创新型两种基本类型。在适当改动型的政策合成中，地方政府需要充分整理归并来自上级政府及部门的较为复杂宏观的一揽子政策，并在基本精神的指导下具化。由于政策所指向的内容复杂程度和影响面相对有限，适当改动型政策合成较少需要进行较大程度的政策重构和创新。在综合创新型的政策合成中，由于上级政策内容高度宏观复杂，牵涉面极广，对经济社会长期发展具有重大影响，且政策文本与本地具体情况存在较大差异，因而地方政府需要对政策进行较大规模重构，并结合本地实际情况创新。

应该说，政策合成与政策制定存在某些相似性，但不尽相同（参见表1）。政策制定具有更强的主动性和自创性，是上级政府对下级政府要求的“自选动作”，而非“规定动作”。而政策合成需要地方政府考虑现实客观情境，但更需要考量上级政府及部门的政策意图。站在宏观政策制定者的整体角度来看，政策合成更具有政策执行的特点，是两者在政策落实环节的交叉和结合。

（二）政策合成的基本特点

政策合成能将中央和省市的宏观战略与地方的具体实际紧密结合，实现宏观与微观、战略与战术、原则和灵活的有机融合，“逐渐形成了一套具有自身特色及实践优势的公共政策执行模式”［18］，体现了当代中国政府管理体制的柔韧性和适应性。在合成过程中，党的领导主要表现为政治领导，表现在政治方向把控和与党中央的战略准确对接上。政策合成的具体操作方式和内容遵循着公共政策的基本规律。总体来看，当代中国政府的政策合成具有下列基本特点。

一是权威性。现实中的地方政府总是面临各种各样的具体任务，但这些任务存在轻重缓急，并不是每一项任务都能成为它们的核心关注，只有那些可能带来巨大影响或者综合效益的“少数任务”才有可能进入地方政府的核心议程。在实践中，政策合成的内容往往是上级政府及部门多次强调的，并且与本地发展形成“共振”后上升为核心议程的重点问题。一般而言，共振幅度越大，政策合成的形式和内容越权威。只有这样，才能保证地方政府更好地协调和利用各种资源，高质高效达成战略目标。在具体操作中，政策合成的领域往往是地方政府比较关注的工作内容，有些甚至是地方党委政府主导下的阶段性重点工程。为了更好完成这些重点工程，科层政府往往借助“小组机制”来统筹运作。此外，政策合成的权威性还体现为它一般不单独以某个政府部门的名义行文，而以“某某领导小组”或者党委政府联合行文的方式出现，高于一般性政府及部门制定的文件。在执行中，它可能涉及政府的若干部门，需要它们相互配合和协同作战。

二是程序性。任何现实运作的政府都是一个过程［19］（p.1）。为了降低管理中的不确定性，重复性的过程往往是规律的。政策制定一般遵循“发现问题→制定方案→优选方案→实施方案→接受反馈”［20］（pp.301-310）的基本程序。政策合成与此基本相似，同时具有特殊性。首先，政策合成的起点是上级政府对某项工作的要求和政策指示，回应上级政府及其部门的相关指示是政策合成的触发点。其次，政策合成之前地方政府需要充分理解上级政府及其部门对这项任务的相关政策蓝本，上级政府相关指导思想和具体政策是政策合成的重要依据。最后，政策合成实质上是地方政府对上级政策在执行过程中的政策再制定，其结果需要向上级政府进行汇报和反馈。因而，政策合成的基本程序可以归纳为“理解并发现上级政府的重点关注和政策焦点→调研相关政策并确定基本框架→上下结合拟定政策条目→党委政府集中决策→制定配套政策并执行→接受信息反馈并向上级政府汇报”。

三是程度差异性。多重主体、多元目标、多样因素等决定了政策合成程度存在较大差别。首先，政策合成既需要地方政府考虑上级政府的施政理念和关注重点，也需要其考虑本级政府的战略方向和操作节奏，并关注本地的客观情境和利益关系等，其需要关注的因素是多元且复杂的。其次，政策合成还同本级政府对政策的操作过程具有关联性，政策操作者的政策素养、政府内部的合作水平以及利益相关方的影响能力等都可能对政策合成产生影响。最后，政策合成还与政策类型、弹性空间、本地客观情形等其他因素有关。

三、场景展示与理论检验——基于对T市凤凰英才政策的场景回溯

T市地处渤海之湾，得益于独特的区位优势以及丰富的自然資源，其经济发展水平在省内处于领先水平，属于典型的资源型工业城市。但由于毗邻北京市、天津市两个区域核心城市，在虹吸效应下，T市缺乏明显的人才聚集优势。为了对抗外部虹吸效应并推动本市经济发展转型，出台相关人才政策成为T市政府的核心关注，在诸多城市治理议题中脱颖而出。

为了更准确地说明政策合成的特点，本研究以T市新近开展的“凤凰英才”政策的形成为例进行分析。“凤凰英才”政策是T市为响应党的十九大、H省省委九届六次全会关于推进“人才强国”战略而采取的政策行动。通过历史回顾可以发现，T市人才工作起步较早，经过数年实践积累逐步形成具有自身特色的工作体系和制度雏形，这为“凤凰英才”政策的形成提供了历史叙述的可能。此外，由于人才在推动经济社会发展中的重要性日益凸显，全国范围内多个城市政府竞相出台人才新政，逐渐掀起“抢人”大战。上级政府的政治要求以及地方各城市政府的有效举措吸引着T市主政者的注意，出台一部属于T市的人才新政被推上本级政府政策议程，“凤凰英才”政策应运而生。T市“凤凰英才”政策是一项典型的政策合成行动，其结构、内容以及程序等是我们观察其政策合成特征的重要窗口。

（一）化学反应：多重因素融合碰撞中的政策调适

政策合成为政策系统与外部环境实现互动提供了作用场域，上级政策在政治催化作用下进入待合成状态，政策环境、社会问题和民众需求等多重因素在政策系统内部聚合，不同元素在“聚”与“变”的张力空间内寻求动态平衡并在彼此碰撞中完成化学反应，实现政策行动指向政策目标的调适融合。“凤凰英才”政策肇始于中央相关人才政策的出台，并在政治催化、元素聚合、结构裂变中逐渐化合成型。

1.政治催化：政策合成的纵向驱动

政治催化使得产生于全国性视角下的宏观政策扩散到地方治理情境中，刚性的政策话语加之会议言说的情感动员，不断催化下级政府的政策实践。2016年3月，中共中央、国务院共同印发《关于深化人才发展体制改革的意见》（中发〔2016〕9号）（以下简称《改革意见》），该意见着眼于破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，对全国人才工作做出重要指示，要求各级党委和政府“切实增强责任感、使命感，抓紧制定任务分工方案，明确各项改革进度安排，采取有力措施将各项任务落到实处”。“切实”“抓紧”“有力”等关键性政治表述驱动地方政府开启新一轮政策过程，中央政府的政策目标通过层级控制的行政体制在纵向府际间传递并不断具化。在省级层面，H省委省政府出台《H省关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》（〔2016〕28号）（以下简称《改革实施意见》），将中央政府政策目标转包给省内各城市政府，同时介入政策方案具体内容，框定人才发展体制机制改革的实施策略、改革路径以及相应的财政支持，承担“压力传递者”与“财政拨付者”双重角色。在上级党委政府及中央绝对政治势能的催化下，T市政府展开政策合成工作。

2.要素聚合：政策合成的横向扩展

政策合成能够将政策环境、社会问题和民众需求等基层治理逻辑及时导入政策系统并积极回应，通过不同要素的聚合效应来消解各种治理困境和执行摩擦，释放公共政策可行域。对于T市主政者来说，政策执行场域复杂的区位特点、经济基础、产业布局、发展模式甚至文化背景等约束性、资源性要素影响着政策合成成效，其只有将更多的约束性、资源性要素综合到政策合成过程中，才能扩展合成政策的可行区间。在政策环境、政策资源、政府能力等客观限制下，T市主政者需要将自身毗邻京津的区位特点所引致的虹吸“压差”、产业结构调整所带来的人才需求、历史实践演进所形成的制度雏形以及区域经济发展所积累的物质资源优势等条件要素积极导入合成系统内部，填充上级党委政府在宏观政策中预设的“自主性”空间，不断促进政策思路与地方治理情境的耦合，从而增强“凤凰英才”政策的认同度和各项人才招引、管理、激励措施的地方适应性，避免合成不当所造成的政策失效。

3.结构裂变：政策合成的多维具化

从科层顶端到地方情境的政策运输过程，同时也是政策目标向政策行动不断转译的过程，这种转译过程作用于政策目标结构、政策工具结构所构成的连续光谱上。由于地方人才工作以及区域治理情境的差异，模糊性是《改革意见》政策的突出特性。面对高模糊性政策，T市政府需要在给定的政策框架内结合T市多元治理情境制定执行细则，将《改革意见》中所提出的改革人才发展体制机制目标具体化为人才鼓励、人才引进、人才创新以及研发激励等政策举措，以分解并具化政策目标的方式对冲宏观政策的模糊性特征。同时，为提升政策效力，T市政府还需要借助财政、编制等地方政府治理权限内的核心资源来设置政策工具。在此过程中，政策学习是地方政府进行政策具化的重要机制。面对其他城市人才工作的先进经验，T市政府在地方治理过程中不断模仿和学习，将其他城市诸如“专家教授行”、“假日博士”、“英才服务卡”等混合性政策工具吸纳进“凤凰英才”政策之中，同时加入人才评价机制、任务督办机制、进展通报机制、工作述职机制等强制性政策工具，不断廓清“凤凰英才”政策的整体结构边界。

（二）上下结合：权威主导下多方利益的程序性协商

政策合成是地方政府回应上级权威主体治理要求、对冲上级政策宏观性特征所引致的适配张力、促进政策在地方治理场域适应性嵌入的重要机制。面对一项具有多属性政策目标的公共政策，同一层级政府内部及不同政府部门之间有着自身相对独立的利益诉求。

为避免政策执行过程中的“碎片化”和部门自我中心主义所带来的体制摩擦，政策合成需要地方政府在积极回应上级主体治理要求的基础上主导本级内部各条块主体间的协商，并通过程序化的运作来减少合成过程中的耗散成本。

1.向上回应：政策合成的合法性来源

由于行政权力的逐级授权，下级政府需要积极回应上级权威主体尤其是中央政府的治理要求以争取自身治理行为的合法性。2017年10月，习近平总书记在党的十九大上表示，人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源，要加快建设人才强国。同年12月，H省召开省委九届六次全会，强调要将实施人才强省等战略作为当前和今后一个时期省内经济发展的基本思路。毫无疑问，人才工作成为高层政府的宏观战略指向，T市政府只有积极响应上级政府对人才工作的政策要求才能获取在更广维度展开区域治理活动的可能。当然，这种回应并非一种被动的单向选择，地方政府在回应过程中可以通过对上级宏观政策目标的“再组织”，将自身意图捆绑在上级政府政策目标之中从而推进自身的治理规划。“三个努力建成”②是T市政府的整体治理规划，T市政策操作者通过将人才工作确定为该市十项重点工作之一，并使其在与区域内科技创新工作、乡村振兴工作等重点工作的协同共振下融入本地发展的整体治理格局之中，实现了将上级政治要求整体“打包”纳入本区域发展战略的操作意图。

2.对下协调：政策合成的适配性获取

一項政策在执行场域的适配程度是影响其政策效能的关键。政策合成通过对区域内相关历史措施的选择性承接来为自身在地方治理场域中的适配性嵌入寻求合理性。同时，为避免政策执行过程中“碎片化”问题和部门自我中心主义弊病，合成过程需要地方政府通过党的权威协调各条块间的价值取向和目标序列来减少执行摩擦。在T市，以党委政府名义成立的人才工作小组具体负责“凤凰英才”政策条目的形成。通过小组协商，市人社局、财政局等条块结构上的党政机关领导人达成政策共识，将各自职能机构历史上出台的相关人才政策措施在继承和修正的基础上统合到“凤凰英才”政策中，这些措施经过了历史和实践的检验，有效提升了合成政策在T市治理系统中的适配程度。

另外，合成之后的政策最终要落地执行。为减少基层部门执行摩擦，在合成结果上存在“按照本意见执行”“以本意见为主”等权威性表述，以新合成的政策文本实现对各部门工作的阶段性指导以及对此前相关“迟滞性”政策的更新替换。在合成的“凤凰英才”政策文本中，存在“本意见自下发之日起施行。其他政策与本意见不一致的，按照本意见执行。”等原始表述，用以指导各部门部署人才工作。

3.程序协商：政策合成的系统性运作

政策合成是展现当代政府过程的一项周期性活动，拥有相对稳定的合成进路，其中既有上级意图的逐级传达，也有基层逻辑的向上反馈。本研究通过专家访谈和田野调查的方式，整理出T市“凤凰英才”政策合成过程中的具体活动并抽象出政策合成的一般性运作程序（参见表2）。

（三）成色差异：区域战略目标和条件约束下的现实选择

中国复杂的府际关系和广阔的行政场域为地方政府提供了差异化的治理舞台，各地方主政者面对不同区域发展实情有着相异的目标序列和治理“画卷”，即使在中央政府下达统一性政治指示时，拥有相机决策权力的地方主政者亦会在其治理舞台上奏出成色不同的政策“曲调”，其所出台的政策在创新程度、适用广度、针对效度、扶持力度等方面也各有差别。

为了更好说明政策合成程度的差异性，本研究选取了同属H省的X市人才政策进行比较④。在参照党中央、国务院制定的《改革意见》以及H省出台的《改革实施意见》等政策文本后，T市、X市相继完成“命题作业”，形成各自具体性、地域化的人才政策。X市出台《X市委、市政府关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》（〔2016〕24号）；T市则经过较长时间的方案酝酿和走访调研，于2018年创新出台《T市委、市政府关于实施“凤凰英才”计划加快建设人才强市的意见（试行）》（〔2018〕11号）。本研究选取两市上述政策中部分具有代表性的条目，对比展现两市在政策合成程度上的差异（参见表3）。

通过文本对比可以看出，两市在人才政策的合成程度上存在较大区别。X市出台的改革意见倾向于对上级政策条目进行适当改动，无论是在整体结构还是在具体条目上，都与上级政策文本基本“同形”，两者之间存在较大相似性和关联性。反观T市的“凤凰英才”政策，其基本跳出原有政策框架，政策文本具有较大的综合创新特性。综合对比，X市为适当改动型政策合成，T市则为综合创新型政策合成。这种差异是上级政治任务与区域战略目标间发生激烈碰撞所引致的结果。

四、结构与行动：影响地方政策合成因素的二维分析

政策执行过程向来是一个复杂的受多方因素影响的过程。这个过程受到公共资源的有限性、集体行动的困境以及政策推进过程中制度保证缺陷等主客观因素的影响［21］。地方政府的政策合成是对上级一揽子政策的综合性处理，这种处理的环境一定不是真空的，其影响因素也是多元的。面对相同的政策合成命题，地方政府是否采取合成方式？是采用形式改动还是实质创新？如何在上级政策与实际情况之间寻找平衡和结合点？不同地方政府的表现不尽相同，政策合成程度也存在差异，我们可以从外在结构和内在行动两个维度对地方政府政策合成的影响因素进行划分（参见图1）。这种划分的依据来源于吉登斯的“结构二重性”学说。在他看来，行动者的主体能动性和社会结构是具有高度内在关联的两个维度，实践是两个维度之间的中介和联络。“行动者和结构二者的构成过程并不是彼此独立的两个既定现象系列，即某种二元论，而是体现着二重性。在结构二重性看来，社会系统的结构性特征对于它们反复组织起来的实践来说，既是后者的中介，又是它的结果。”［22］（p.89）

从外部结构的一般构成来看，地方政策合成程度至少与下列因素有关。一是上级政府的政策表现形式。一般而言，上级政府的政策越是宏观抽象，其留给地方政府的操作空间越大，地方政策合成弹性空间越大；反之，如果上级政策规定得过于具体细致，地方政府政策合成弹性空间就会受到制约。二是任务的综合程度。一般而言，工作任务越是具有综合性，涉及的部门越多，越需要地方政府进行梳理、重构甚至创新，地方政策合成程度越高。三是上级政策与地方实际情况的差异性。一般而言，如果地方实际情况越复杂，且与上级政策规定的差异性越大，就越需要进行较大程度的修正或者重构，政策合成程度就越高。

但结构既制约人，同时又给人以使动性。在吉登斯的结构二重性学说看来，所有社会再生产最终都将落实到具有能动作用的行动者的实践中，人类实践活动对于结构和能动作用关系的分析具有优先性，并且对于结构存在“形构”的基础地位，因为“人们自己创造自己的历史”［22］（p.40）。从这个意义上讲，地方政府对于政策合成的行动选择更多地是在一系列周围环境作用下的自我意识，外在的结构只是地方政府行动的空间范围。多重力量组合所激发的地方政府的自我意识是地方政府政策合成的核心动力所在。这些力量可能是上级政府的压力，也可能是本级政府面对竞争环境的主动调整，还可能是地方利益相关者的诱导和牵引，或者是它们的多重组合。这些力量与地方政府的行动选择呈现下列关联。

（一）压力：“压力型体制”下科层政府的权力指向

在权力集中的大背景下，政治动员的力度和向度必然触动地方政府的敏感神经，自上而下的压力成为地方政府政策执行的关键驱动。“‘压力型体制是对地方政府运行的形象描述，强调地方政府的运行是对不同来源的发展压力的分解和应对。”［23］在政策合成上，当某个命题被上级政府高度关注甚至在不同场合被反复提及时，就较易成为地方政府开展政策合成的触发点，也会增强地方政策的合成程度。科层体制下上级政府的权力导向如同“指挥棒”，具有不同的表现形式，可能是上级动员会议、政策文本指导、现场观摩评判、时事新闻解读等。通过这些形式的一种或者多种组合，上级政府向下级政府传递施政理念、工作重点、运作机制和工作方法等，这些类似动作既是工作启发，也是压力指向，都有可能推动下级政府的政策合成。

当然，重要领导人的现场指导或者对某地某项具体工作的书面批示更容易触发地方政府的敏感神经，是给地方“增压”的一种特殊表现形式。现场指导往往是重要领导人站在宏观视角对战略性任务的谋篇布局，具有深远的政治期待，可能成为某项战略任务的“突破口”“试验田”或者“样板间”。对某项具体问题的批示在吸引地方领导注意力资源中具有优先性。相关实证研究表明，随着领导层级的下降，对核心议题的关注程度逐渐增加，领导注意力的集中程度逐渐提升［24］。这也意味着当地方某项具体工作得到上级领导人的书面批示时，也极易转化为地方政府施政的压力，成为政策合成的重要触发点。

（二）竞争：“晋升锦标赛”中同类政府的核心关注

相关研究表明，晋升锦标赛是中国官员的强激励模式，这种模式是自20世纪80年代到2010年前后中国经济奇迹的重要根源［25］。但自科学发展观提出以来，中央的工作重心开始向“科学发展”转变，相应地，激励目标由单一经济绩效转变为包括民生福祉、公共服务、环境治理等在内的综合全面可持续发展［26］。虽然晋升锦标赛的解释效度有一定的讨论空间，但毫无疑问，官员为了晋升而展开的激烈竞争仍然是解释地方政府行为的关键视角。竞争的本质就是要在同类之间保持优势。对于地方政府而言，实现“人无我有，人有我优”是制胜的关鍵。在大一统的政府管理体制下，宏观政策总体上具有均质性特点。为了获得比较优势，地方政府需要关注其他同类地方政府的政治议程和重点工作，学习和模仿成为地方政府进攻防守的重要方法。为了不至于在竞争中落败，各地方政府要对其重要竞争对手的核心关注保持警惕，以保证至少不在某些核心命题的竞争中过分落后。因而，当某一战略目标成为某些地方政府的关注重点时，围绕这个问题的竞争就可能展开。

为了保持在特定命题中的竞争优势，简单的政策转发和脱离上级政策意图的政策制定都不可取。在吃透上级精神基础上的有效的资源整合和必要的政策创新是制胜法宝。从这个角度来讲，政策合成是地方政府在关键命题上展开竞争的必然选择。由此可见，围绕关键命题的竞争是地方政府选择政策合成的触发因素。

（三）强化：“路径依赖”中原有政策的自我促进

在新制度主义代表人物诺思看来，社会领域中的制度变迁同样存在着报酬递增和自我强化的机制，它类似于物理学中的惯性。在这种机制的作用下，制度变迁一旦走上了某一条路径就会沿着既定方向自我强化，这样，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”［27］（p.1）。无疑，政策合成同样遵循制度变迁的基本规则。常规情况下，在面对上级政府的一揽子政策时，地方政府一般会找出过去对于同类政策的处理方式：一方面，政策的具体操作者已经积累了与此相关的基本知识，这样更能节省成本并便于操作；另一方面，围绕这个政策的相关利益集团存在并持久发挥作用。固有的认知、存量资本和利益集团都是原有政策的产物，也是新的政策形成中的重要决定因素。因而，当没有外在的巨大力量改变这种状况时，新的政策合成无论是过程还是结果都将陷入这种诺思称之为“锁定”的（lock-in）状态。也就是，历史上对于这类政策的合成方式和合成程度的选择天然会成为现实政策再生产的重要影响因素。

（四）诱导：“利益共同体”中相关者的政策呼吁

现代政治体系中，国家与社会之间不是孤立的，而是转化为不同具体形态且在不同方向上相互作用、不断形成冲突和妥协的动态过程。对这种过程的理解能解释诸多现实政治现象。正如美国政治学家本特利指出的那样，如果能解释利益集团，那么一切都可以解释清楚了［28］。虽然中国社会的发育程度不能简单套用西方利益集团的标准，但利益团体存在却是不争的事实，它们对于政策的影响能力客观存在但方式独特［29］。

在地方政策生态圈中，这些利益集团无论在角色和行动方式上都进行了有效修正，但这种修正是地方政府默认甚至鼓励的结果。从实践看，一方面，当代中国地方政府在面对上级的众多政策时处于被动地位，多数情况下无法讨价还价，只能“千方百计抓落实”；另一方面，虽然有着复杂的因素，但地方政策执行难是客观存在的。政策的落实往往成为地方政府的巨大压力，高压之下的“合谋”成为部分情况下地方政府与地方利益相关者不得已的选择，这一点在环境治理、土地管理中并不鲜见［30］。多数情况下，为了实现有效的政策落实，地方政策执行者与被执行者之间都在尽可能达成妥协，形成某种性质的“利益共同体”。政策执行者需要被执行者及相关主体的积极配合，保证政策的落实；而政策被执行者和相关主体则要借助于政策执行者表达对具体政策的意见。在这种互动的过程中，政策生态圈中的部分主体具有一定的诱导能力，这种能力是政策合成中不可忽视的影响力量。

五、结论与进一步的探讨

政策合成是当代中国政府运行过程中的一种普遍现象，也是地方政府执行力的重要影响因素。通过实证研究发现，地方政府的政策合成有明显的规律性，体现在基本程序、合成程度及其影响因素等诸多方面。政策合成所具有的学理价值成为观察中国政府政策执行制度优势的重要窗口。总体来看，当代中国地方政府的政策合成具有明显的积极意义。

其一，政策合成是地方治理延续性不断扩展的重要保障。由于官员的职位流动性，较短的任期制与区域发展的长期性存在矛盾冲突，“人走政息”问题成为学界关注的焦点［31］。但事实上，在上级基本精神指导下的政策合成使得相关政策的合理部分得以保留。虽然地方治理情境的新变化以及上级政府布置的新任务被综合纳入这一过程中，但政策执行的延续性客观存在。

其二，政策合成是一种多维度、多主体的互动，上级政府、兄弟省份、地方城市、层级部门以及基层逻辑等诸多因素都被纳入这一过程中。通过政策合成，上级政府的政策要求体现在政策文本之中，成为下级政府对行政压力的回应；兄弟省份和地方城市的先进经验作为参照被吸纳进政策具体条目，促进了地方政府政策执行效能的提升；地方治理的现实情境和基层诉求也成为这一过程的重点考虑，照顾了自下而上的市场和社会自发逻辑。

其三，政策合成能有效制约地方政策执行中的本位主义倾向，是中国公共政策执行实践优势的重要来源。通过合成而形成的公共政策一般以党政联合或统一领导小组的形式下发，各项政策措施经过地方党委“总揽全局、协调各方”以后，更好地发挥了党对政府的领导作用，保障了“一盘棋”的工作思路。同时，在条块结合的领导小组形式中，各“条条”和“块块”都在学习和理解中央精神，有效制约了地方政策执行中的本位主义倾向。

已有的与政策合成相关的研究集中在政策执行这个命题上，通常表现为两个视角：一个是关于地方在政策执行中的自主性，另一个是政策执行变通。总体来看，前者的理论层次不高，更多地表现为研究视角转化而非理论归纳和创新；而后者更倾向于对地方政府“负面”行为的描述和归纳。本研究在构建政策合成基本概念和理论体系的基础上，以T市“凤凰英才”政策为案例对其进行了检验。本研究最重要的贡献表现在从理论上对地方政策执行的灵活性进行了“正面”概括，并凝炼出了政策合成的概念，形成了从基本概念到基本理论的体系建构。当然，本研究在分析中采用的是单一案例分析。仅用单一案例只能代表地方政府在某些政策领域中的表现方式，不能代表所有领域，遑论其他公共部门（事实上，事业单位和国有企业也存在一定形式的政策合成）。

注释：

①养老保险在各省之间存在政策差异，但截止到目前基本实现了省级统筹。

②“三个努力建成”目标是国家领导人在2010年、2016年两次考察T市工作时提出的重要指示，即要求T市努力建成东北亚地区经济合作窗口城市、努力建成环渤海地区新型工业化基地、努力建成首都经济圈重要支点。一定程度上说，这是T市主政者在区域治理中必须完成的政治任务。

③由于篇幅限制，所列活动为部分列举，非全部。

④X市为H省南部一个经济发展相对缓慢的城市，从2022年两市经济发展的面板数据来看，X市GDP为2547亿元，位列H省第七位（H省共有11个地级市）。相较之下，T市2022年GDP为8901亿元，位列H省第一位。

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［责任编辑：张英秀］