数字背景下新闻出版商邻接权的欧美争议与我国立法选择

任文璐　姚叶

摘 要：欧盟在《单一数字市场版权指令》第15条设立了“出版商邻接权”，意图平衡传统出版商与在线新闻平台利益失衡问题，增强传统出版商在版权许可方面的议价能力。欧盟之立法引发了诸多争议，美国版权局2022年6月30日便发布《对新闻出版商的版权保护》，反对在本国设立“出版商邻接权”。通过对美国报告和欧盟经验进行分析，可以发现我国职务作品的相关规定与美国相似，不存在新闻出版商难以维权的难题，竞争法也基本能够弥补版权的规制瑕疵，设立新闻出版商邻接权会损害我国邻接权的立法逻辑。

关键词：新闻出版商；邻接权；数字出版；职务作品

DOI： 10.3969/j.issn.2097-1869.2023.04.014 文献标识码：A

本文著录格式：任文璐，姚叶.数字背景下新闻出版商邻接权的欧美争议与我国立法选择[J].数字出版研究，2023，2（4）： 106-112.

1 缘起：新闻出版商附属权利的欧洲动议

新闻出版是公众获取信息与自由表达的重要渠道[1]，传统出版商作为信息传播的媒介通过组织采访、统筹稿件并将其发布赚取利润。数字经济背景下，长期的出版商业模式被在线新闻平台所打破，其未经许可使用传统出版商发布的标题、摘要或核心思想，攫取了出版商的收益。并且，在线新闻平台节省了印刷成本，扩张了信息受众，延长了用户停留时间，故而获取了高额利润。据统计，美国报纸广告收入在2008年至2018年间暴跌了62%，投资已经转移到Craigslist、Facebook等互联网服务商[2]。

在线新闻平台与传统媒体之间的利益纷争并非是一国之特例，为保障传统媒体与互联网媒体的利益平衡，德国、西班牙等国率先设立了出版商的邻接权。欧盟2019年也通过《数字化单一市场版权指令》（以下简称《指令》）增设了新闻出版者邻接权。美国从2021年即开始讨论是否引入新闻出版商的邻接权，但其在2022年6月30日发布《对新闻出版商的版权保护》并决定暂不引入这一权利，理由在于避免“减损或缩小对具有关键政策和宪法层面的版权的限制”。美国的报告不仅探究了本国的行业现状，也对实施新闻出版商邻接权的国家进行了绩效分析，其结论却与欧盟的立法现状相反。欧、美的立法态度和观点对中国具有借鉴意义和研究价值。

我国对于是否应当在修改《著作权法》时增设新闻出版者的邻接权的讨论也甚嚣尘上。有学者言之应当使用法定许可制度协调二者之间的利益，由在线新闻平台与传统媒体共同商定合理的许可费率，集体管理组织代为收取费用[3]。亦有学者指出，适用法定许可违背了民法的平等与意思自治原则。在线新闻平台是商业主体，以平衡其他主体利益为借口对其转载传统媒体新闻报道适用法定许可难以得到支持[4]。当然也有学者认为应当引入传统出版商的邻接权以弥补传统媒体因为新闻聚合平台“搭便车”行为所造成的经济损失[5]。有鉴于此，本文将对欧美的相关观点进行梳理，并结合我国现状判断新闻出版商邻接权在我国设立的必要性。

2 实相：欧盟立法之落实与诱因

2.1 欧盟立法概况

欧盟2019年《指令》第15条对新闻出版商的邻接权进行了明确的规定。其中主要包括新闻出版物概念的选取，邻接权的权利内容，邻接权的限制以及作者与出版商之间的利润分配等问题。首先，“新闻出版物”概念之确立。欧盟立法中“新闻出版物”是指以任何形式出版的主要由新闻性文学作品构成的合集，而非某一单独的内容。合集中包括但不限于新闻性文学作品，但不包括为科学或学术目的出版的期刊出版物（例如科学期刊），或将提供科学出版物信息作为一部分经营活动的网站。任何在媒体上发布的新闻出版物均可被称为“新闻出版物”，其中不仅包括日报、周刊或月刊等，也包括订阅型杂志及新闻网站。其次，邻接权之权利内容。《指令》赋予新闻出版商一项新型邻接权，主要权能为复制权和向公众提供权，搜索引擎、社交网络等聚合类媒体在其网页上展示新闻出版内容（包括链接、标题及摘要内容）时，新闻出版商有权要求互联网平台付费。再次，邻接权权利之限制。新闻出版商邻接权不仅不适用于个人用户的私人或非商业用途对合集的使用，也不适用于超链接行为或非常短的摘录。此外，它们应遵守并适用于欧洲议会和欧盟理事会2001/29号著作权指令中关于权利的例外和限制相同的规定，特别是出于批评或审查等目的而引用的例外情况。此外，新闻出版商的权利在新闻出版物出版两年后到期。这些权利独立于受保护作品和纳入新闻出版物的其他主题的版权和相关权，且不影响其存在。最后，收入分配之设定。成员国必须为新闻出版中所包含作品的作者分配适当份额的收入。

2.2 立法原因梳理

欧盟立法主要是为解决在线新闻平台攫取传统媒体利益之困境。其一，时事新闻的非版权性导致在线新闻平台的搭便车行为。传统媒体所出版之新闻出版物不仅包括具有版权性的评论文章，也包括新闻消息等不被认定为作品的内容。但是，这些内容却是出版商投入资金后所获得的有价值的信息，能产生竞争优势。在线新闻平台未经许可转载的内容有时就包括新闻出版商不具有版权之内容，传统媒体维权无力。其二，欧盟内部作品权属之划分导致主体不适格。新闻作品主要包括职务作品、约稿或投稿作品[6]。根据欧盟对于职务作品的规定，职务作品之著作权归属于作者，传统新闻出版媒体仅享有优先使用权。约稿或投稿之新闻作品著作权适用一般的著作权归属规则，权利由作者享有，除合同特别约定外。其三，在线新闻平台转载模式难以被认定为侵权。新闻聚合平台转载往往采取新闻页面之图片缩略以及对标题的简要复制。对摘要的使用仅涉及新闻作品的简短文字，使用的目的是为说明链接指向的大致内容，对图片之缩略改变了原页面的大小与分辨率，并不具有市场替代性，故而聚合平台之转载方式可能符合“三步检验法”或落入“适当引用”之合理使用情形。

3 批驳：美国版权局观点之解析

在欧盟已然将新闻出版商邻接权列入《指令》中的情况下，美国评估本国情况并由版权局发布了《对新闻出版商的版权保护》报告。其中，版权局对现有法律状况以及设置附属权利（邻接权）可能的优势与负面影响进行整合，认为传统出版商劣势地位问题根源在于在线新闻平台具有流量吸引优势，缺乏竞争优势的传统出版商难以进行平等的版权许可。不仅如此，版权局的注册政策也阻碍了对动态网站内容的维权。在线新闻平台的行为有时可能会侵犯出版商之权利，但有时却符合合理使用，故而如果盲目定性为他人的附属权则会与《伯尔尼公约》保障公有领域的立法观念不符。

3.1 正当性之论证：设置新闻出版商附属权利的必要性与有效性欠缺

首先，传统新闻媒体平台议价优势不足导致版权保护被架空。传统媒体以广告费为主要收入来源，而广告主之投放则以关注度及流量为考量要素。Google和Facebook现在是许多美国人的首选新闻来源之一，其刊登的新闻吸引了大部分的流量，他们可以控制受众看到的内容，并控制谁为他们的关注付费，而这种权力的不平衡可能是最主要的障碍。大多数新闻出版商所表达的担忧并不在于Google和Facebook聚合他们的内容，而在于这两个平台所愿意提供的许可条款，不平等地位导致了对他们不利的合同条款。

其次，传统新闻媒体在网络广告领域竞争力缺失并非版权能解决的问题。根据美国众议院司法委员会的报告，Google已经成为广告商和出版商用来购买、出售和投放广告的广告交易地的主要参与者。Facebook也享有类似的地位。Google和Facebook在搜索和社交媒体方面的优势使其成为新闻出版商最大的流量来源。由于数字平台对数字广告市场的垄断控制，Google和Facebook已经吞噬了新闻出版商的收入。一些评论者进一步认为，在网络广告领域缺乏竞争是新闻业的主要问题，而版权根本就不是问题。

3.2 宪法层面之考量：设置附属权利可能对版权传统构成系统性的挑战

思想/表达二分法和合理使用原则与美国版权法具有适应性。只要版权保护的传统框架不变，宪法就没有必要对著作权法第一修正案进行审查。计算机与通信行业协会（Computer and Communication Industry Association，CCIA）和互联网协会（Internet Association，IA）认为，如果增设新闻出版商邻接权将会改变版权保护的传统框架。例如，Axel Springer在其对本研究报告的评论中提出设立一个没有原创性要求的特殊权利，它将覆盖到新闻出版物的“最小部分”，并且不排除在线新闻平台的合理使用抗辩。这种类型的权利可能与版权的“传统轮廓”和最高法院关于宪法“没有为信息和思想的法定垄断留下空间”的裁决相抵触。但是如果设置类似于《指令》第15条的邻接权并且允许在线新闻平台引用“单纯的事实”和“为批评或评论等目的的引用”则并不违反版权法。然而，基于美国的附属权利（邻接权）的设置形式存在不确定性，故而很难判断设置这一附属权利（邻接权）是否违反了宪法中言论自由的原则。

3.3 条约层面之担忧：设置附属权利可能阻碍新闻聚合平台之合法使用

抛开传统版权限制的新的出版商权利也会引起与美国国际义务的一致性问题。如上所述，《伯尔尼公约》规定“允许对已经合法向公众提供的作品进行引用，条件是这种引用符合公平惯例，而且其范围不超过目的所需，包括以新闻摘要的形式对报纸文章和期刊的引用”。一些学者认为，这是一种强制性的“引用权”，即使在辅助版权等特殊保护方面也必须被允许。假设《伯尔尼公约》的引用例外甚至必须适用于特殊的出版商保护，那么对于其范围以及新闻聚合者的行为是否属于该范围，仍然存在争议。Sam Ricketson和Jane C. Ginsburg教授认为，至少有些在线新闻平台没有资格享受《伯尔尼公约》的引用权，因为他们没有注明文章的作者。更广泛地说，引用必须“符合公平惯例”，这就产生了关于使用程度和性质的具体问题。鉴于这些解释上的不确定性，如果出版商的附属权利（邻接权）阻止对标题和导语等短小语句的转载行为，可能会与《伯尔尼公约》存在矛盾。

3.4 权利实施之思虑：版权局的侵权诉讼政策

一些新闻出版商在他们的评论中表示，即使他们的作品受版权保护，但版权局有关动态网站内容的注册做法也会使他们的权利难以得到落实。《美国版权法》要求美国权利人在起诉侵权前对其作品进行注册。为了追求法定赔偿，权利人通常必须在首次出版后的三个月内或在被指控的侵权行为发生之前注册。版权局目前针对报纸的印刷版和电子版的集体注册政策不包括动态网站。出版商担心，这种排除会对不断更新的文章的注册产生负面影响。出版商们还声称，如果一篇文章后来被更新且一直没有以纸质或电子的方式刊登出来，而第三方只侵犯了新的、更新的内容，那么试图注册个别文章会很费时，而且可能还会留下注册的空白。

4 推敲：欧、美立法之差异与利弊分析

4.1 欧、美立法原因之差异

对于本国优势产业不同之立法背景导致的政策偏向差异，相较于传统媒体，美国的互联网聚合媒体产业更具优势，Google、Facebook、Twitter、Instagram等互联网讯息聚合平台对美国数字技术的发展以及对美国经济和就业的影响甚大。故此美国主张维持宽松的互联网平台运营环境，以扶持互联网平台发展。与之相反，欧盟没有大型本土互联网企业，提高传统媒体享有的权利，不仅能起到制衡外来互联网平台的作用，还能遏制互联网企业对欧洲信息传播环境的影响。基于此立法背景，欧盟选择设立了出版商邻接权，而美国没有。

对于出版物集合权利享有状态不同导致的诉讼资格差异。欧盟新闻出版物中的内容多属于作者，新闻出版商往往不享有基础材料的版权。故而侵权行为一旦发生，新闻出版商往往不具有诉讼资格。例如《德国著作权与邻接权法》第49条规定，劳务关系并不影响著作权的归属，新闻记者即使是根据劳动合同为了完成工作任务而创作的作品，其原始著作权人也是新闻记者。其他报社、通讯社复制或转载实时性文章和评论，只需支付报酬给著作权人。《法国著作权法》也规定，新闻记者对其作品享有汇编权，并且时事新闻是著作权法保护的作品。而美国新闻出版商通常拥有出版的汇编材料的版权。他们通常通过“雇佣工作”原则拥有个别文章的版权，也可能拥有附带照片的权利，故而在维权方面具有优势。美国版权局认为，新闻出版商在美国现有的版权法下有重要的保护措施。虽然合理使用允许广泛的引用及其他合理的使用，但在大多数情况下，它不可能允许使用长的摘要或整篇文章。所以美国版权局认为现有的法律保护措施已经足以保护新闻出版商的利益。

对于新闻出版商无力维权的原因存在认知差异。美国版权局认为新闻出版商维权无力之根源不在于法律，而在于商业模式的差异所导致的议价能力区分。在线搜索平台，不仅能够为读者提供及时、便捷的新闻检索能力，也能够通过对公众的分析精准投放新闻或广告。在获得流量方面，新闻出版商不仅缺乏竞争力，有时更需要获得聚合平台的帮助以获得转介流量。新闻出版商缺乏与在线新闻平台在授权许可上的议价能力才是其利益无法保障的原因。而欧盟版权局则认为自由和多元化的新闻媒体对于确保优质新闻和公民获取信息至关重要。在不承认出版商为权利人的情况下，新闻出版商在授予在线平台使用其出版物的许可方面面临问题。授予新闻出版商自己的权利，以减轻他们必须证明每项新闻作品的版权归属的负担，是非常公平的，否则新闻出版商在数字环境中许可和执行权利的能力就会受到影响。

4.2 欧、美立法选择之利弊

欧盟在新闻出版商邻接权立法之初便引起轩然大波，支持与反对者均议论纷纷。欧盟将邻接权纳入《指令》旨在通过以设立私权之法调整市场失灵。首先，法律上的授权能够提高出版商的议价能力。出版商Axel Springer在美国与欧盟均开展业务，Axel Springer根据法国和德国自《指令》通过以来达成的交易认为第15条的权利对新闻聚合平台施加了压力，促使与新闻出版商达成许可协议。其次，《指令》的授权使媒体出版商拥有诉讼资格，维权更加便捷。在以往的侵权案件中，由于作者拥有大部分新闻集合物的版权，新闻出版商可能因为编排、选择等劳动而享有著作权，但是聚合平台在侵权时往往是擅用内容而非编排。同时，由于侵权的高发以及难以识别性，单个作者的维权往往十分不顺。

欧盟在立法的同时却也有加剧市场失灵之嫌。首先，授予新闻出版商以私权会增加新闻出版商与聚合媒体的授权成本。新闻以及时事类文章往往具有时效性，如果未经授权的新闻具有较高的时效性而聚合媒体又无授权，在损害赔偿较低的情况下，这反向激励了新闻出版商的聚集性侵权。其次，新闻类内容饱含公共利益，公众的信息获取以及言论自由仰仗新闻类内容的传播。授权成本的增加将会提高聚合类媒体获取原材料的价格，如此以往将会造成“信息荒漠”，违反了著作权法的目的。

当然，美国保持现状的立法选择也并非毫无问题。版权局在报告中指出，新闻出版商利益保护问题的本质不在于版权，建议国会可选择开办联合出版署、对数字广告收入征税、增加公共资金或对新闻业减税等措施解决这一问题。以公权干预私权早已有先例，但效果并不佳。西班牙面对Google对他人新闻类作品的转移，要求Google缴纳“链接税”，但最终结果仍然是2021年西班牙通过出台新法允许媒体直接与Google谈判才使得Google新闻业务重新在西班牙开展[7]。可见，公权力的介入最终也会导致二者协商的结果。况且，市场往往处于自适应的状态，公权力的介入需要审时度势，反之则会引发眼镜蛇效应（Cobra Effect）1。1

5 借鉴：新闻出版商邻接权设立之否定

5.1 我国不存在新闻出版商权利设立的土壤

首先，新闻报道类作品和新闻评论类作品属于我国著作权法保护范围。我国《著作权法》第5条规定单纯的事实消息不属于作品，除此之外任何文学、艺术和科学领域内具有独创性并能以一定形式表现的智力成果均为作品。这些受我国著作权法保护的作品不仅包括新闻报道类作品如通讯、特写、专访、调查报告、新闻公报，也包括新闻评论类作品如社论、评论员文章、述评、思想评论等。

其次，根据我国职务作品著作权权属规则，新闻出版商享有除署名权外的其他权利。2021年我国《著作权法》改变了职务作品的著作权权属规则，报纸、期刊、通讯社、广播电台、电视台的工作人员为完成工作任务所产出的作品除署名权外，其他权利归属于上述单位。可见，我国与美国职务作品相关的规定相似，如若聚合媒体利用作者之作品或职务作品，则必侵犯作者或传统媒体的著作权。但如果他们只是使用作品的标题、部分句子则落入合理使用之范围。现有的新闻职务作品权属规则以及合理使用判断标准基本能够平衡新闻出版商的利益以及网络媒体的利益并为公众保留了合理范围的公有领域，不存在新闻出版商邻接权的适用空间。

最后，《反不正当竞争法》可成为著作权侵权的替代解决措施。如果聚合媒体真正从事了搭便车行为，不正当攫取出版媒体的利益，则构成了同业竞争并违反了《反不正当竞争法》。当然，市场之自调整特性已经形成了一套竞争者之间的共同合作机制，如曾经陷入版权纠纷的今日头条，也已与超过10 000多家的新闻媒体达成各种形式的利益合作，鲜有诉讼出现。并且，平台经济可以赋能出版业，推进出版深度融合、产业增值、提高出版传播效能[8]，不增设出版商邻接权能助力我国平台经济的发展，为数字出版产业保驾护航。

5.2 新闻出版商权利设立缺乏合理性与正当性

一项权利的设置并非是“拍脑袋”的决策，更需要讨论其设置的合理性以及与其他邻接权的逻辑衔接性。从欧洲立法的历史可发现，邻接权的设置大致遵循几种标准：其一，“无独创性”标准。作品应当体现最低程度的创造性。某些成果无法满足作者权体系的独创性标准便成为邻接权的客体。其二，“与作品或作品相近信息相关”标准。邻接权的客体可能是作品的物理载体，如表演者权的表演活动便是依赖对他人作品的表演而存在。其三，“传播功能”标准。将表演者、录音录像制作者、广播组织、出版者等邻接权主体的共性进行归纳，可抽象出“作品传播者”这一称谓[9]。其四，“非创作性投入”标准。邻接权保护投资与劳动已经成为欧盟立法的指南。对于数据库等较为特殊的邻接权客体，立法者特别强调了“非创作性投入”的重要性。其五，无损于著作权标准。世界知识产权组织明确规定，行使相关权（邻接权）应保持原样，绝不影响对著作权的保护[10]。

尽管新闻出版商邻接权的设置可能满足了邻接权设置的诸多标准等，却可能导致著作权体系的混乱并损害作者的权益。首先，著作权中的公有领域将会受到破坏。为了让传统媒体收回被在线搜索公司攫取的利润收入份额，《指令》规定新闻出版商的邻接权必须覆盖新闻出版物的最小部分如单个句子、标题和段落等，这将不合理地扩展著作权的保护范围，压缩公有领域。不仅如此，如果图书出版商拥有邻接权，那么免费再版许多已过知识产权保护期的作品很可能无法实现。一旦“文学”作品的版权到期则落入公有领域，而如果授予出版商以邻接权，每次有新的出版商再版作品，作品的保护期都被不合理地变相延长。

其次，新闻出版商的邻接权也使得作者的著作权边界模糊。作者拥有其文本的著作权是《著作权法》的一般原则。基于其著作权，其可以自由决定将作品独家许可给一个出版商还是拆分许可给不同的出版商。譬如其可将电子出版权专门许可给某一在线出版商，保留纸质书籍出版的权利，并使用知识共享许可来传播书籍中的部分以吸引更多关注。但电子书出版商在其第一次出版的文本中获得了邻接权，那么作者对作品的支配性使用是否会侵犯这项权利尚未可知，这使得作者的著作权处于不确定性的范畴。

6 结语

在欧盟，传统新闻媒介与在线搜索平台的利益争端愈演愈烈，传统新闻媒介丧失了版权许可的议价优势，并依附于在线平台获取流量。但是，二者之间的利益失衡并非源于版权制度失灵，更重要的是传统新闻媒介对于广告商的吸引力不足以及其对在线搜索平台的依赖逐渐增强所导致。我国与美国的规定类似，即传统出版商能够在作者完成作品后获得职务作品的版权，故而不存在诉讼资格缺失的问题。同时，新闻出版商邻接权的设立逻辑与我国邻接权设立的逻辑不符。不仅如此，不增设出版商邻接权能够助力我国平台经济发展，为数字出版产业保驾护航。

作者简介

任文璐，女，中南财经政法大学知识产权研究中心、知识产权学院助理研究员。研究方向：知识产权法。

姚叶，女，华东政法大学知识产权学院副研究员。研究方向：知识产权法。

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European and American Controversies on Neighboring Rights of Press Publishers and China's Legislative Options in Digital Context

REN Wenlu1， YAO Ye2

1. Center for Studies of Intellectual Property Rights， Zhongnan University of Economics and Law， 430073， Wuhan， China; 2. Intellectual Property School， East China University of Political Science and Law， 201620， Shanghai， China

Abstract： Article 15 of the Directive on Copyright in the Digital Singles Market established a “Publishers Neighboring Right”， with the intention of balancing the interests of traditional publishers and online news platforms， and increasing the bargaining power of traditional publishers in copyright licensing. This European Union （EU） legislation sparked controversy. The US Copyright Office released “Copyright Protections for Press Publishers” on June 30， 2022， opposing the establishment of “Publishers Neighboring Rights” in the US. By analyzing the US report and the EU experience， it could be found that Chinas regulations on official works were similar to those of the US， and there was no difficulty for press publishers to defend their rights. The competition law was largely capable of remedying the flaws of copyright regulations， and the establishment of neighboring rights for press publishers would undermine the logic of neighboring rights legislation in China.

Keywords： Press publishers; Neighboring rights; Digital publishing; Official work

*基金项目：高等学校学科创新引智计划（111计划）“新时代科技革命与知识产权学科创新”（项目编号：B18058）。

1 指针对某问题的解决方案反而使得该问题恶化。“眼镜蛇效应”一词来自殖民时期印度的逸闻：英国政府计划要减少眼镜蛇的数量，因而颁布法令说每打死一条眼镜蛇都可以领取赏金。然而印度人为了赏金反而开始养殖眼镜蛇。当英国政府意识到这种情况而取消赏金后，养殖蛇的人把蛇都放了；放出去的蛇继而大量繁殖，结果眼镜蛇族群数量不减反增。现今该术语用于形容政治和经济政策下错误的刺激机制。