浅析澳门土地法的历史演变及存在的问题

朱曼琦

由于澳门的特殊地位，历史上澳门的土地所有制度及权属划分不甚明确。葡萄牙人自1553年首次在澳门登陆后至光绪十三年（1887）的300多年中并没有具体地明确对澳门的占用、管轄权及其范围，只是通过向当地中国官吏缴纳白银地租的方式以获得在澳门居留的权利，当然也就根本谈不上对土地的所有权。其间，虽然葡萄牙女王当·马丽亚二世制诰，企图对澳门的土地进行管理，但对原居华人土地的所有权及买卖也没有敢于干涉。当时华人民间的土地买卖需到香山县（即今中山县） 衙门盖上官印作为凭证，即如今所说的“红契”。

在满清政府于光绪十三年（1887）签署《中葡和好通商条约》，清政府被迫承认澳门由葡萄牙统治后，澳门当局才明目张胆地把澳门的土地视为政府所有。1928年，当《中葡和好通商条约》第四次期满时，当时的中国政府曾照会葡萄牙驻中国公使，声明该条约已于当年4月8日期满失效。同年年底中葡政府重新签订《中葡友好通商条约》，条约中不再涉及澳门问题，葡萄牙掌管澳门的现状没有得到任何改变。1974年葡萄牙国内发生反法西斯政变，宣布放弃所有海外殖民地，承认澳门是中国的领土，并于1976年颁布《澳门组织章程》，规定澳门地区属葡萄牙管制下的特殊地区，享有行政、经济、财政及立法自治权。1979年中葡两国建交，双方才就澳门问题取得一致意见。

回归祖国20年来，澳门的社会经济在有限的空间资源下发展迅速，逐渐成为粤港澳大湾区四大中心城市之一。回顾澳门的历史及发展情况可以发现，土地匮乏所带来的心理压力、填海造地的高额代价以及开发商对利润的追求使得高强度的土地利用在澳门具有了普遍意义。切合实际的土地利用与发展政策、土地利用规划以及立法、行政、督察等实施手段对澳门的发展至关重要。因此，澳门土地利用的根本问题就是如何拓展城市发展的空间，合理地解决好土地的有效利用和环境质量间的矛盾。

澳门现行《土地法》将澳门土地按权属分为三类，即本地区公用土地、本地区专用土地和私人业权土地[1]。通常前两者被统称为“政府地”，后者被称为“私家地”。本地区公用土地又简称公地，指由法律规定土地公用，并接受有关法律管制的土地，如道路、人行道、公园、广场等所占用的土地均属本地区公用土地[2]。本地区专用土地又称地区私产 ，系指凡不被视为公用土地也非私人所有的土地。如政府机关所在地或政府正在使用的土地，皆属本地区专用土地。私人业权土地即“私家地”，也就是通常所说的私有土地。私人业权地一般分为两种：一种是获得澳门现行法律承认的，在立契官公署立契，并在登记局正式登记后确立的永久性私有土地：另一种则是被澳门政府列为特殊情况的私人所有，即所有者仅持有所谓“砂纸契”[3]。

本地区公用土地与本地区专用土地的区别在《土地法》中并没有明确界定，但按照对上述举例的理解，前者应为无特定使用者的公用土地，而后者具有特定的使用者，只不过特定的使用者仅限于政府及相关部门等公共机构。另外，在本地区专用土地中还有一项所谓的“空置地”，或称无主土地。这类土地主要由两部分组成。一部分是从未正式登记的无主土地，例如仅以“砂纸契”为其权属证据的土地[4]；另一部分是通过填海造地等手段获得，但尚未批出或使用的土地。按照内地习惯，可理解成待批地或未利用公有土地。除私人业权土地的权属为私有外，本地区公用土地及本地区专用土地实际上均为澳门政府所有。

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》中更进一步明确规定：“除私有财产土地外，一切皆属国家所有”。这种地区所有的土地权属形式无论是在包括葡萄牙在内的欧洲国家，还是在中国的历代封建王朝中均属罕见。相对而言，与香港地区的土地权属形式及80年代后中国内地实行的国有土地有偿使用的体系更为相近。在澳门的土地立法中，历史最为久远的应该是与物业登记相关的法律及规章。早在19世纪60年代末，在葡萄牙《海外省物业信贷法典》以及将《民法典》《物业登记规章》延伸至海外的法令下，澳门就建立起了大致与现在相同的物业登记制度[5]。

由于澳门土地利用的特殊性，与《民法典》《刑法典》等其它法律不同，葡萄牙的相关法律并没有直接延伸至澳门。在1980年《土地法》颁布之前，1965年和1971年分别颁布过针对澳门“空置地段占用批给”和“接纳以租赁方式作为供建造市区房屋地段的处理”方面的立法条例。

1980年颁布的《土地法》是澳门土地立法的基础，它的颁布标志着澳门的土地立法进入了一个崭新的阶段，也可以看作是澳门法律本地化中的一个代表性实例。1980年《土地法》经过1981年、1982年、1983年、1991年及1994年的多次修改，已经形成现行的法律条文[6]。《土地法》共14章203条，主要涉及的内容有：土地所有权属的界定，保留地、聚居地、空置地段的分类及占用条件，空置地段的处理，土地的出售批给及占用，土地边界标定，土地承批人的权利与义务，土地批给及占用相关文件，物业登记，处罚及过渡性规定等。

在澳门土地立法中，另外一项重要的法律就是1994年《地籍法》。1994年颁布的《地籍法》共21条，主要是地籍图的编制权限、地籍图的编号和式样、地籍图所表示的项目内容。此外，在澳门现行法律体系中，还有以立法条例、训令等形式颁布的与土地相关的规章，例如1973年5月19日立法条例第22/73号《本地区无主土地以公开招标方式批给制度》、1993年8月2日训令第219/93/M号《租赁批地续期征税制度》以及1993年训令第230/93/M号《批地溢价金征计制度》等。

1980年的《土地法》及1994年的《地籍法》对土地管理及地籍管理部门的设置及职责做出了相应的规定，这是政府实施土地管理及地籍管理的法律依据。土地管理及地籍管理机构包括土地委员会、中葡土地小组、土地工务运输司、物业登记局、财政司、地图绘制暨地籍司。在土地管理与地籍管理方面，地图绘制暨地籍司、物业登记局以及土地工务运输司土地厅等机构设置重叠、分散，且存在各部门之间相互不合作的问题。事实上，这些机构可以合并成一个统一的土地管理机构，作为土地委员会下属常设机构，履行类似内地省国土厅或市国土局的职能。为确保土地权属在政权回归后继续受到保护，1993年《澳门特别行政区基本法》第7条规定：“澳门特别行政区境内的土地和自然资源，除澳门原有法律规定的私有土地外，属于国家所有。由澳门特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人使用或开发，其收入全部归澳门特别行政区政府支配”。第120条规定：“澳门特别行政区依法承认和保护澳门特别行政区成立前已批出或决定的年期超过1999年12月19日的合法土地契约和与土地契约有关的一切权利。澳门特别行政区成立后，新批或续批土地，按照澳门特别行政区有关土地法律及政策处理”。

以1980年《土地法》和 1994年《地籍法》为核心，澳门地区已形成了较完备的土地立法体系。尤其是1980年《土地法》广泛涉及了土地权属、出让、登记、开发义务等与土地相关的法律问题。在土地立法的基础上，澳门形成了以土地委员会为核心的较为完整的土地管理部门以及相应的管理制度。但各个部门之间的职能重叠与相互联系的欠缺是今后改革的主要对象。

澳门政府在实施土地批租时主要通过三种方式进行，即公开投标、密封标书投标及洽商批给。公开投标是指澳门政府事先选定准备招标的某一空置地，明确规定该地块的用途、面积和开投底价，供符合资格的土地需求者公开竞争投标。出价最高者便可获得该地块的使用权。密封标书投标与公开投标所不同的是政府只公开标的地块的位置、面积和用途，不公布底价。参与投标的各方以密封标书的形式参与投标、通常出价最高的一方获得该地块的使用权。洽商批给由土地需求者主动向政府申请某地块的使用权，政府从多个申请者中选择合适的批给对象，经过一系列磋商后确定该地块的用途和价格，最后由政府部门以免投标租借或租赁方式批出。

虽然早在1965年《土地占用及批给章程》中就明确规定：政府批地原则上应采用公开招标的方式，且1973年颁布的《土地竞投法》也再次明确了这一点，但在1991年之前，澳门政府主要采用洽商批给的方式进行土地批租。由于这种方式的不公开性，在土地批租过程中容易出现不公正的现象并产生其它弊病。因此，1991年7月澳门政府修改相关法规，规定凡商业性质的土地，必须经过公开招标方式批出。同年10月又进一步修改完善了《土地竞投法》。这两项措施对完善澳门的土地交易程序和规范土地市场运作起到了积极的作用，但在实际操作过程中，当开发商无心参与土地竞投时，政府仍不得不采用洽商批给的方式[7]。

在澳门有关土地交易的论述或统计资料中，鲜有民间土地交易。事实上，澳门政府在城市建设中仍扮演着“规划制定与执行者”的角色，只不过相对于城市规划发达的国家与地区而言，这种规划因素较为隐含、分散、任意且不自觉。对于这种规划非公开的理由，土地工物运输司的解释是便于开发政策的调整和规划方案的修改。但是，这种“黑箱操作”的状况一直是公众指责的对象，并有舆论认为这是人为提高房地产开发的风险、降低投资者信心的主要原因。从开发建设的实际情况来看这种不公开的规划也的确有着较大的随意性[8]。由于可供开发的成片土地主要掌握在政府手中，所以政府有关土地利用的规划意图主要通过土地批租的方式得以体现。虽然以维护公共利益为己任的政府意志的体现在原则上得到了保障，但其过程和既定内容的非公开性使政府意志本身的合理性和合法性受到质疑。土地批租中的不透明因素表现在：以洽商批给为代表的出让方式上的不透明性；土地出让位置及其使用条件上的任意性所带来的不透明性。公开招标应是常态，直接批给则是例外，行政当局今后开展土地临时批给程序时必须按照新《土地法》的规定，在临时批给土地之前必须先公开招标，当符合特定前提时方可豁免公开招标。

土地出让制度也存在一些问题，如过分推崇“价高者得”的竞争模式，放任土地出让规模，造成新的土地浪费。招拍挂出让方式实质上通过市场竞争配置土地资源。然而，地方政府为单纯的经济利益，无节制出让土地。同时，只要受让人在招拍挂中出价最高，即可获得土地使用权，政府对受让人的土地利用情况基本上持放任态度。这就造成受让人占用大量土地却无力开发或者有意闲置土地，坐等土地升值以谋取暴利的现象十分普遍。而这部分土地又无法重回市场，造成大量的土地浪费。虽然“价高者得”的竞争模式符合经济学“利益最大化”原则，但却忽视社会公平。土地本身拥有巨大的经济价值，但是作为最基本的生产资料，土地具有社会属性，因此，出让土地必须考虑社会公平。从理论上讲，作为社会主义国家，土地资源本应按需配置，国家代表国民拥有土地的所有权，将公有的土地拿给私人使用的行为本身就有违背公平的嫌疑。如果在土地出让过程中一味追求经济利益，不考虑社会公平，则会进一步削弱土地出让制度的理论基础。因此，在土地出让过程中需要修正“价高者得”模式，更多地考量社会公平因素。

此外，应及时执行新《土地法》第166条之规定，一旦承批人在土地利用期间内未能完成土地利用，无须证明其过错，即可开展研究相关处罚机制的可执行性，包括罚款及宣告临时性租赁批给失效；待至土地租赁期间完成，更是强制性须宣告有关土地的临时性租赁批给失效，以便释放有关土地的权利，重新加以善用，这才是及时正确适用法律，才能有效维护公共资源利益。供后监管系统，主要是通过上述巡查数据信息，结合执法权利和运用执法平台、软件和土地市场动态监测与监管系统进行完善土地供后巡查工作制度，有效进一步加强土地供后监管工作，并能快速确认违法用地和遏制闲置土地的产生，从而有效提高土地利用效率。政府垄断着土地资源，拥有绝对的权力，绝对的权力意味腐败的可能。在一级市场，政府的出讓行为很难受到约束，政府可以任意设定市场进入门槛、任意制定土地招拍挂的底价。在这种情况下，权力寻租、违规出让土地现象成为一种常态现象。尤其是协议出让方式，土地出让程序不透明，滋生大量腐败现象。既是土地经营者，又是土地管理者，这种双重身份不利于土地出让市场的健康发展。

总之，目前澳门已初步建立起一套适合当地特点的土地利用管理与规划体系，但为了谋取回归后的更大发展，就必须在现行的体制下进一步对相关法规、制度、机构等进行调整、充实和提高，逐步建立起一套完整的现代化土地利用规划与管理体制。（作者院校：澳门科技大学法学院）

注释：

[1]1980年7月15日法律第6/80M号《土地法》第一条。

[2]举例引自：李崇汾《澳门公共行政中的土地政策和管理》。

[3]“砂纸契”是一种过去书写在砂纸上的土地买卖契约，大致分为两类：一类是所谓的“红契”，由清朝香山县政府发出的契约，因上面盖有官府红色印鉴而得名，持契人需向当时政府缴税和登记；另一类是民间私下买卖土地时，由某些辈分较高或有一定社会地位的人作证定下的契约。

[4]由于澳门政府一向不肯承认未在其机构中登记土地的所有权，仅仅将“砂纸契”看作成一种民间约定，并对其可信程度表示怀疑。因此，在1980年《土地法》中回避了“砂纸契”所代表的土地所有权问题。1991 年之前，可通过向政府申请批地，并缴纳土地溢价金的办法，将“砂纸契”所代表的土地转为正式的私有土地。但1991年10月澳门政府修改《土地法》之后，取消了上述办法的可能。

[5]物业登记局局长。澳门物业登记概论。司法事物司，1998。

[6]按照法律表述惯例，冠以法律最初颁布年份，仍为1980年《土地法》。

[7]例如：1996年澳门政府仅以洽商批给的方式批出位于氹仔的两幅分别用于旅游设施和商业的土地 （澳门日报《澳门手册》1998，P144）。

[8]例如：《澳门总览》（黄汉强、吴志良主编。澳门基金会，1996，233）在记述 1977年地价陡增的情况下，“大多数的楼宇都转向高空发展，原来准备兴建五层高的楼宇都改建为15层，有些竟由15层又改为18层、21层，甚至高到30层”。由此可见土地利用规划对土地利用强度的控制形同虚设。