主动健康理念下我国体卫融合发展瓶颈与战略选择

董宏，王锴，王家宏

主动健康理念下我国体卫融合发展瓶颈与战略选择

董宏1, 2，王锴2，王家宏3*

（1.苏州大学 博士后流动站，江苏 苏州 215001；2.盐城师范学院 体育学院，江苏 盐城 224002； 3.苏州大学 东吴智库，江苏 苏州 215021）

在新发展阶段，从“被动健康”到“主动健康”成为一种人类健康的新理念、新模式、新体系，体卫融合成为实现健康关口前移的重要着力点，推动体卫融合、促进全民健康成为具有现实关怀、政策期待的研究命题。通过文献资料分析和实地调研，阐释我国体卫融合创新发展的内涵要义，审视体卫融合发展的现实困境，进而发现问题并提出未来我国体卫融合创新发展的方向、路径和举措。研究认为，在体卫融合升级过程中，应完善要素资源适配机制，化解体卫融合的“人”“财”困局；优化体卫融合制度建设，统筹相关规章制度改革；构建互动式治理路径，重塑“政府-社会-市场”结构关系；实施全域主动健康计划，动态补齐居民健康素养短板。

主动健康；体卫融合；体医融合；健康促进；健康素养

2022年3月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，把推动健康关口前移、深化体卫融合放在了建设健康中国的突出位置，体现了“融合发展”的战略思想。融合创新发展是新发展阶段体医融合向体卫融合升级的基本趋势和主要样态，是全人群、全周期、全要素、全过程的融合创新。早在2018年，科技部发布国家重点研发计划“主动健康和老龄化科技应对”重点专项，提出以主动健康为导向，以健康失衡状态的动态辨识，健康风险评估与健康自主管理为主攻方向，重点突破人体健康状态量化分层、健康信息的连续动态采集、个性化健身技术等难点和瓶颈问题，为促进健康保障转型升级，加快培育新型健康产业提供积极的科技支撑。通过对我国体育与医疗卫生融合相关研究梳理发现，当前研究聚焦在对体医融合部门协作（贾三刚等，2021）、政策法规（卢文云等，2021；薛欣等，2021）、认知理念（倪国新等，2020）、人才培养（沈圳等，2021）、体医产业（郑朝沙等，2020）、服务模式（董宏等，2019）等方面困境的阐释，针对新发展阶段体卫融合创新发展的关注不足。因此，在主动健康背景下，本研究借助结构功能主义模型，深入挖掘新发展阶段体卫融合发展过程中面临的资源供给、制度建设、多主体参与、居民健康素养等方面的一系列新挑战、新瓶颈，从学理上拓展体卫融合的理论体系，从实践上解决体卫融合缺乏有效端口的现实困境。

1 体育与医疗卫生融合的理论基础

1.1 结构功能分析模型阐释（AGIL功能分析模型）

结构功能论认为，社会是由相互共存的各部分组成的整体系统，各组成部分都在系统内承担一定的功能作用（侯钧生，2017）。功能分析的主要任务是解决系统的功能需要问题。代表性人物塔尔科特·帕森斯在系统论基础上，提出了AGIL功能分析模型，包括适应功能（adaptation）、达标功能（goal attainment）、整合功能（integration）及模式维持功能（latency）模块。其中，适应功能是指系统保持与外部环境的交换，获得生存资源，并分配给整个系统。达标功能是指社会系统确定目标和调动内外部资源实现目标的相关能力，达标功能的实现依据目标是否明确和具备实现目标的能力。整合功能主要在于协调整合各子系统，发挥集成作用。模式维持功能是指为了化解内外部环境压力、维持系统动态有效运行，系统需要通过构建符合自身价值取向的文化系统实现模式维持（梁思雨等，2021）。AGIL功能分析模型可以用于解释整个人类社会或某一制度，以角色、互动的制度化模式分析行动系统（侯钧生，2017）。

1.2 结构功能分析模型用于体卫融合分析的适用性

结构功能分析模型提供了一个可以从社会、经济、政治和文化4个方面出发的分析方式，以此来分析体卫融合升级样态与发展路径问题，并对体育系统和医疗卫生系统融合进行结构性的优化。因此，结构功能论用于分析体卫融合发展的适用性在于行为有机体系统的适应功能可以用来解释体卫融合环境资源供需问题，人格系统的达标功能可以用来解释体卫融合制度建设问题，社会系统的整合功能可以用来解释体卫融合多主体协同问题，文化系统的模式维持功能可以用来解释民众稳定的价值观念和行为方式。在“将健康融入所有政策”原则和“大体育、大健康”理念指导下，体卫融合服务体系助力全民健康素养提升，是社会发展的应然之需和国家健康治理的时代诉求。

2 主动健康理念下体医融合向体卫融合升级的内涵要义

2.1 相关概念界定

2.1.1 主动健康的内涵界定

学界从被动健康向主动健康拓展的过程中，逐渐出现了两种观点，一种观点认为主动健康本质是一种医学模式，即主动健康是通过主动使人体处于可控非稳的“远离平衡态”，激发人体自组织能力，以达到消除疾病、促进健康的医学模式（李祥臣等，2020）；另一种观点认为，主动健康的本质是以体育为内核的主动健康干预方式（董传升，2021）。结合“健康”和“健康中国”的内涵，从广义上讲，本文中的主动健康是指积极主动维持全人健康状态的一种理念、模式、体系。从狭义上讲，主动健康是指个人为主动获得持续的健康能力、拥有健康完美的生活品质和良好的社会适应能力，以营养、运动等主要干预手段，通过主动发现、科学评估、积极调整、健康促进等措施积极应对健康风险状态的能力。

2.1.2 体医融合的内涵界定

体医融合概念与体医结合、医体结合、医疗体育等概念类似。最初很多学者研究认为，呼吸和按摩等医疗体育运动可以用来防治疾病和改进体质（梁永汉，1986；曾義宇，1953）。目前体医融合内涵的代表性观点有三类（于洪军等，2020）：第一类观点认为，体医融合是将医疗与运动干预和运动健康促进相结合，即在医院和健身场所，体育健康指导者依托医疗设备、医疗技术和基础医学知识等开展体质测定、运动健康指导和慢性代谢性疾病防治的运动干预等工作；第二类观点认为，体医融合应是运用体育运动方式结合医疗方案助力机体恢复、健康保持、健康促进的一种融合模式；第三类观点认为，体医融合集合运动医学、康复保健、运动处方、健康评估等众多知识，共同进行健康促进。本文的体医融合是指体育和医疗系统通过项目和活动进行资源连接，以健康指导与运动处方为载体，共同实现对部分慢性病管理与康复治疗的健康促进模式。

2.1.3 体卫融合的内涵界定

体卫融合是指体育和医疗与卫生系统以主动健康为协同治理目标，通过项目和活动进行资源连接，以卫生预防、健康促进、健身指导、运动干预为实施内容，协同实现对全周期全人群疾病预防、健康管理、保健康复的健康促进新模式。其本质主要包括：1）科学健身作为一种“药”可以被纳入基本医疗卫生和公共卫生服务体系；2）将科学健身与卫生预防、中西医治疗的理论与方法相互融合，应用于预防保健、健康素养提升、体质健康促进、运动与食养融合、慢性疾病辅助治疗、心理调适等环节，最大限度降低因病返贫的概率；3）在中国共产党的领导下，由政府主导，全社会参与，以实现关口前移的主动健康生活方式为目的，为实现共同富裕的奋斗目标奠定坚实基础。

2.2 体卫融合升级的内涵要义

主动健康、体医融合和体卫融合三者之间有着千丝万缕的联系，都含有“运动是良医”的理念。融合的途径是通过基本公共卫生服务供给侧改革释放更多的“空间”，发挥全民健身公共服务的支持和保障作用，逐渐生成全周期全人群全覆盖的全民健康“土壤”，更大程度地激发体育和卫生健康主体的活力与内生动力（表1）。

从时间轴上看，体医融合是在2016年“十三五”开局之年提出的。在经历了从中央到地方的体医融合服务供给侧改革后，仍存在较多的瓶颈和难点，而后在2021年“十四五”开局之年提出了“体卫融合”这一新概念。体医融合向体卫融合升级体现在以下方面：1）从内涵上看，体医融合的工作重心强调非医疗健康干预的介入，体卫融合强调关口前移式主动健康的引导。前者强调体育与医疗部门协同配合，后者强调体育与“医疗＋卫生”部门协同配合，但两者共同进行健康促进的治理理念相同。2）从外延上看，主动健康理念贯穿于体医融合，渗透于体卫融合。体卫融合外延扩大到全人群全周期的健康促进，不仅包括体医融合中运动处方、科学健身指导、体质测试、慢病管理、康复治疗、服务站点建设等，还涉及预防保健、健康教育、突发传染性疾病防控、传统食养与体育健身融合、睡眠剥夺介入、成瘾行为、学校卫生协管等内容。3）从国家战略角度看，体医融合侧重于治已病，兼顾治未病，提出建立运动处方门诊；体卫融合侧重于治未病，兼顾慢性疾病，提出建立科学健身门诊。前者落脚点在医疗端，兼顾体育端；后者落脚点则更为明确地下沉到基层医疗卫生端，旨在主导“体”融于“卫”。4）从地方实践看，体医融合正在逐渐向体卫融合功能升级，服务围绕科学健身进行健康促进，推广集预防、治疗和康复为一体的慢性非传染性疾病干预方案。因此，体卫融合包含体医融合，即体卫融合是在体医融合基础上的扩大化的转型升级，两者并非排斥竞争关系，而是一种包含关系（图1）。

表1 体医融合与体卫融合的关系辨析

图1 体医融合与体卫融合的关系概念图

Figure 1.Conceptual Diagram of the Relationship between the Integration of Sports and Medicine and Integration of Sports and Health

3 我国体卫融合地方实践现状与瓶颈

3.1 我国体卫融合地方实践现状

3.1.1 典型实践案例的选取原则与方法

在经济发展水平的区域划分原则指导下，通过分层抽样的方式，兼顾城乡基层体卫融合服务机构中开展科学健身门诊情况，按照实地走访调研的资源便捷性、台账资料的完整性、试点案例的典型代表性原则，从东部选取北京（东城区）、上海（杨浦区）、广东深圳、江苏常州及山东日照5市；中部选取安徽合肥和河南洛阳2市；西部选取广西柳州、内蒙古包头及四川成都（温江区）3市，着重分析体卫融合战略合作的参与主体情况和结合当地资源所开展的特色做法。

3.1.2 典型实践案例介绍

从体卫融合试点挂牌的名称看（表2），大部分以当地国民体质监测中心为载体开展体卫融合服务相关工作，从机构性质和参与主体看，体育局和卫健委合作作为牵头单位是战略所需，但双方均不能直接产出相关体卫融合服务，需要委托下级单位或者第三方来完成供给任务，如北京市东城区整合了体育系统内运动队队医、运动员，卫生系统内医生，社会力量中的体育社会组织、专业智库、健身达人等多方力量。上海市杨浦区和洛阳市采取政府购买服务形式，委托第三方专业机构进行运营。成都温江区采取“产学研”模式，借助当地高校资源，发挥成都中医药大学体育学院和康复系专业优势，培训一批体质监测志愿者，不仅为大学生提供了社会实践的机会，还解决了体质监测人员不足的问题。从覆盖人群看，大部分体卫融合服务机构能够做到人群全覆盖，但也有机构结合专业特色和容纳体量仅针对某些特殊人群进行服务。从特色做法方面看，仍延续体医融合核心做法，将慢病干预作为体卫融合试点的切入点，通过推动健康关口前移，以体质与健康测评评估为基础，向慢病预防和健康促进为主的方向转型，创新了体卫融合多主体协作模式，拓宽了体卫融合服务内容，实现了服务形式的嵌入式及服务手段的智慧化发展，逐渐演变出覆盖全周期全人群，颇具特色的地方创新举措。

3.1.3 体卫融合典型案例的实践成效

当前地方政府努力把牢科学健身的着力点，积极完善全民健身公共服务体系、广泛开展全民健身运动，结合地方特色有所侧重地推动“体卫”全面融合，主要经验体现在以下4方面。

3.1.3.1 形成多元主体协同治理格局

体卫融合参与主体增多且角色定位逐渐明确，责权利边界逐渐迈向清晰化。目前体卫融合由体育局和卫健委牵头，会同教育局、民政部、医管局等部门组成体卫融合领导小组，通过设立医疗、科研专家小组形式实现多主体的协同治理。体育部门负责配备统一的体质检测器材和软件系统，以及提供专业技术指导；卫健部门负责统筹场地、培训技术和提供现场指导服务；医管部门负责协调市级公立医院建立专门的场所、组织技术培训和提供健康促进服务；乡镇卫生院、社区卫生服务中心负责落实所需场地、配备人员和设施、组织体质监测与健康促进服务，从点到面、以点带面，推进体卫深度融合。

表2 我国体卫融合典型案例一览表

注：根据调研数据整理。

3.1.3.2 创新体卫深度融合服务管理模式

体卫融合管理模式由“政府单一中心”主导型逐渐演变为“政府主导”和“政企合作”共存两种模式。政府主导型体卫融合管理模式可以发挥“强政府”作用，通过组织决策、行政干预实现自上而下的管控机制。政企合作型体卫融合管理模式可以提高公共服务效率，各主体权责以合约方式划定，打通政府购买—社会组织生产—居民锻炼之间的通路（唐刚等，2016），主体间以体卫融合服务外包形式，通过政府主导、出资购买、签订契约等形式实现合作管理。地方政企合作的做法是依托企业为国民体质监测工作提供场地、人员，以及专业技术支持；政府负责监督管理，提供专业检测器材及人员培训工作，并以政府采购服务的方式为企业开展体卫融合工作提供经费支持。在这两种管理运行模式下，一些省域逐渐形成“市级—区级—街道社区”三级体卫融合站点覆盖雏形。

3.1.3.3 丰富体卫融合服务内容形式

体卫融合服务内容形式是体卫融合的内核，不仅包括体医融合模式下常规的运动健康知识讲座、体质体能测试、运动能力评估、科学健身指导、运动损伤预防和运动康复医疗、运动处方等基础形式，还扩展出体育锻炼、家庭医生、康复理疗、营养膳食、日托照料、体育培训、交流会等服务内容。各地试点重点在糖尿病、高血压、心脏康复等慢病管理方面推广覆盖全生命周期的健康管理服务。通过标准化的健康评估，由专业运动处方师开具个性化的运动干预处方、营养干预处方、中医干预处方，将体卫结合真正落到实处。运动处方由专门的健身指导师指导进行，营养处方由营养师指导进行监督实施，中医干预处方由医师进行跟踪效果评价，三方面协同配合，以保证健康管理的效果。

3.1.3.4 建立运动处方师培训长效机制

体育、医学及体卫复合人才的就业导向及体育与医疗行业标准等问题也严重影响了人才要素的流动，如体育专业培养的体育及体卫复合人才由于医师资格证限制难以进入医疗系统。为解决这个问题，目前地方实践探索有两种途径：一是通过吸纳对方人员组建跨学科的复合式团队，综合诊断、联合诊疗、体卫联动，实现体卫结合的健康促进过程全覆盖（李靖等，2020）；二是建立常态化运动处方师培训机制，通过对社会体育指导员、家庭医生、全科医生和社区医生等群体进行培训，在部分体育医院、综合医院、专科医院和基层医疗机构的体卫融合相关门诊实现健身指导、咨询及出具运动处方功能。随着运动健康指导门诊下沉基层，运动处方师的需求和培训力度逐渐加大，从而能够在一定程度上应对体卫融合人才短缺的困境。

3.2 我国体卫融合转型发展面临的现实桎梏

社会行动系统的目标能否实现均依赖于系统所具有的适应、达标、整合和模式维持功能的发挥，而发挥的程度皆依赖于各自承载的结构。体卫融合在具体推进过程中既强调跨领域合作，又注重政府主导、多元主体参与，其本质与结构功能主义所倡导的理念高度契合。因此，基于结构功能主义理论分析框架，围绕体卫融合现状的资源供给、制度建设、多主体参与及居民健康素养4个维度分析其存在的困境。

3.2.1 有机体系统适应功能困境：资源供给结构性失衡

体卫融合是涉及人力、财力、物力等多种资源配置的系统工程。由于所调研机构的场地设施资源均已得到有效解决，本文主要对人力和财力资源配置问题开展分析（表3）。

表3 调研对象体卫融合服务资源配置情况一览表

注：整合型指协同社区及机构周边场地设施资源进行健身指导；自建型指机构自行建设专门的健身运动场地进行健身指导。

3.2.1.1 人力资源配置体制化阻滞

体卫融合人力资源系统主要由体育系统和医疗系统的人员构成，在体卫融合服务机构中，有复合型专业队伍的占比70%，配备医师岗位的占比90%，配置健身指导岗位占比60%，社会体育指导员占比40%，具有运动处方师资质认证的仅占10%。说明体卫融合服务基本建立起复合型服务团队，并以医师群体为主，社会体育指导员群体占比较低，反映出体卫融合服务机构服务人员存在结构性失衡或空岗现象，现有的人力资源配置偏向于临床诊疗与康复干预。具体来看，一方面，公共卫生服务与医疗服务的有效融合问题仍未得到解决，整合型医疗卫生服务体系侧重医疗体系的整合，医疗卫生服务体系碎片化问题依然存在，人才培养模式需要调整（董佩等，2020）。另一方面，公益性社会体育指导员普遍存在缺乏医学专业知识、年龄偏高与知识结构老化问题，对其进入体卫融合的复合型专业队伍中发挥作用造成一定的制约。现有医疗资源和运动医学及运动康复学科专业人才匮乏，与居民对运动损伤诊疗康复的迫切需求之间的矛盾日益凸显。公益性社会体育指导员的工作流动性比较大，也存在一定程度的流失，出现了“志愿失灵”问题（周玉强等，2017）。提示社会体育指导员建设与管理亟待加强，社会体育指导员作用发挥有待提升，尤其公益性社会体育指导员的队伍需要扩大，吸纳卫生、医疗系统、健身机构人员加入公益性社会体育指导员队伍，突显人力资源配置的交叉性、层次性、均衡性特征。

3.2.1.2 投融资主体与渠道单一

体卫融合准公共服务需要政府公共财政的供给和配置，体卫融合属于全民健身与全民健康融合发展的范畴，基层体卫融合的财政拨款纳入全民健身事业统筹管理，投融资主体与渠道存在3方面困境：一是主要依靠政府的财政引导资金投入和彩票公益金投入（图2），社会资本注入和公私联合投入比例较低。由于企业自身经营体量和融资问题的限制，其难以通过股票融资、债券融资、商业开发的渠道实现投资。在体育企业规模方面，中小微体育企业发展规模较小、占比较低，在商业模式、服务方式、品牌建设等方面还不成熟（李刚等，2020）。二是财政资金投入和彩票公益金投入虽然呈现双向增加，但两者之间的协同关系不明显，多数地区彩票公益金经费高于财政资金投入，成为主要的全民健身公共服务资金来源，且同行政级别的调研对象中，东部地区资金投入普遍高于中西部地区。提示，单一的政府性财政资金保障了全民健身公共服务发展的资金来源，但资金投入地区差异较大。三是我国彩票公益金用于体育事业支出配置的差异明显。有研究显示（王海霞等，2022），彩票公益金用于体育事业支出总泰尔指数为0.33～0.47，说明我国彩票公益金用于体育事业支出存在不均衡性，主要原因在于全国各省市经济状况、人口差异较大，进而导致区域内彩票公益金用于全民健身支出差距较大。

图2 2019年全民健身经费投入

Figure 2.Funds Invested National Fitness in 2019

注：根据调研资料统计汇总得出。

3.2.2 人格系统达标功能困境：体卫融合制度建设存在瓶颈

体卫融合的达标功能需要以制度为着力点进行解构，本文主要从制度衔接中的组织管理和政策协同两个维度进行考量。

3.2.2.1 组织管理有待完善

一是体卫融合制度设计重纵向约束，横向约束不足。从制度定位看，联席会议制度属于跨部门的横向协同治理，领导小组制度属于议事协调的纵向协同治理。在领导体制与协调机制建设方面（表4），主要以联席会议制度或领导小组形式为主。绝大多数领导体制与协调机制以自上而下的科层制约束为主，横向主体间权限约束不足。表现为联席会议等制度主体主要涉及体育、卫生、教育、民政等政府部门，但发展改革、财政、住房城乡建设等部门和社会力量缺席。二是体卫融合制度失灵现象仍然存在。一方面，联席会议制度的长效机制缺失导致制度执行力不足，体卫融合制度主体的认知与制度理念之间有较大差异，削弱了制度应有的规范和导向作用。另一方面，体卫融合制度的规范不够细化、具体，造成组织结构、权利义务配置失衡。

表4 体卫融合制度建设情况一览表

3.2.2.2 政策协同有待强化

在政策支持方面，一是配套政策的落地执行存在区域差异，配套政策数量分布范围为2～27项。从访谈结果看，机构改革带来体育工作弱化，下沉到区县层面，体育部门可能会与文化、旅游、教育等部门合并，导致体育职能的边缘化。二是政策之间关联程度不高。缺乏体育健康服务业与相关产业的关联考虑及对体育健康服务业自身内部的权衡。从各类政策实施主体和实施内容看（表5），大部分核心要素围绕多主体融合发展、运动处方库建立、体卫融合嵌入社区等载体防控慢性疾病、多元服务产品供给等试点工作，体育服务产业财政扶持政策主要通过减免税收、降低税率等方式实现税收优惠。三是财税政策工具类型和规则导向不清晰。部门间的责任边界不清晰，政策工具碎片化和专项政策不足，导致体卫融合建设用地难、运营难（陈佩杰等，2014）。

表5 体卫融合相关法律政策一览表

3.2.3 社会系统整合功能困境：多主体参与的整体性治理缺失

合作生产理论认为，公共物品或公共服务的提供者不只有政府，社会与市场主体也具备参与公共服务的能力。调研发现，体卫融合治理较少采用市场PPP模式，社群机制治理不足，属于“强政府-弱社会”结构关系。

3.2.3.1 政府行政干预机制困境

尽管体育、医疗卫生、教育等政府部门被赋予健康促进的权力，但和权力匹配的责任不够均衡。其一，在政府作用方面，体育行政部门和卫生行政部门财权与事权的不匹配、行政政务和事务边界模糊、信息沟通与共享机制的缺乏都影响着政府调控体系的运转效率（舒宗礼，2015）。其二，在政府行动方面，体育公共服务的职能尚未充分发挥，且体育健康促进在区域医联体分级诊疗制度中缺位。现行体卫融合模式只局限于某一机构或社区内开展服务，对于跨机构分诊、跨区域流动的联动能力不足。在社区和医院的双向转诊方面，体育和医疗卫生部门在体质与健康评估、监测和诊疗等方面缺少体卫协同联动的健康管理机制。

3.2.3.2 市场机制不完善

其一，我国体育健康产业市场供给未形成对体卫融合高质量发展的有力支撑，体育健康产业市场总量供给与体育企业实际需求之间存在差距，主要表现为体育健康产业主体发育不成熟、市场交易制度不规范、区域发展差距较大、市场绩效评估滞后（周生旺等，2018）。其二，市场资本介入体卫融合服务的热情不高或存在合作不持久问题。体育和医疗市场主体对打破传统产业之间的技术壁垒、产业结构的优化、产业链完善等方面的自主探索意识弱、能力差，市场化运作不完善，未形成市场约束机制。

3.2.3.3 社群机制不健全

其一，社会力量的参与机制不健全。当前我国体育类社会组织的数量总体较为可观，但其自身工作能力有待提升。集中体现为体育社会组织依附性强但自我发展能力较弱，缺乏科学的政策和制度钟罩，加之体卫融合的准入门槛高，造成社会力量参与的“有心无力”。其二，非体育类社会力量办体育的积极性不高，造成投资、金融、服务、保险等体卫融合发展急需的社会力量未能积极参与其中。因此，需要找到打通体卫融合治理结构的通路，实现治理效能的提升，促进体卫融合转型升级的完成。

3.2.4 文化系统模式维持功能困境：整体居民健康素养水平存在短板

提升健康素养，是提高全民健康水平最根本、最经济、最有效的措施之一。以人民健康为本提升人民的生命健康质量，这不仅是满足人民对美好生活向往的关键因素，也是实现民族繁荣发展的基本条件（费英秋，2020）。结构功能主义认为，通过构建符合系统价值取向的文化子系统，将系统目标内化为个体动机，能够促成稳定的价值观念和行为方式。因此，本研究通过探析居民健康素养水平，了解其价值观念和行为方式的现状。

3.2.4.1 我国居民健康素养发展水平要素不均衡

居民健康素养水平主要由基本知识和理念、健康生活方式与行为、基本技能3个维度构成。根据国家卫健委宣传司公布的最新数据，2019—2021年，我国居民健康素养各项指标表现出一定的增幅（表6）。其中，健康生活方式与行为水平、传染病防治素养和基本医疗素养增幅最高，较2019年分别提高8.57%、8.39%和6.62%，这与健康中国理念的普及和新冠疫情防控期间的“政府在场”行为密切相关。各级政府通过建立疫情信息发布机制，及时解读防控政策，大力开展健康科普，有力推动了居民健康素养水平的提升。但基本技能、安全与急救素养和科学健康观素养提升幅度较小，分别提高2.85%、2.30%和1.94%。另外，从整体比例来看，基本技能、基本医疗素养、健康生活方式与行为、慢性病防治素养仍在低位徘徊，远低于科学健康观素养和安全与急救素养。说明居民在疾病预防、合理用药等健康维护方面的知识和技能比较匮乏，从侧面反映出体卫融合在普及健康卫生信息的途径、方式、内容、范围方面还有待进一步完善、细化。当前“体”“卫”要素之间形成互为一体的形式，借助运动处方、营养处方、中医干预处方等处方形式表现出来，仍重在评估测试和指导练习，而在对全人群分门别类地进行培训式的“教”的方面，可能关注不足。

3.2.4.2 我国区域居民健康素养发展水平不均衡

调研发现，2019年体卫融合试点省市的居民健康素养水平高于同年全国居民健康素养水平均值（19.17%；图3），且东部省市2019年居民健康素养水平就已远高于2020年全国居民健康素养均值水平（23.15%）。说明东部区域居民健康素养水平与当地体卫融合试点成效相互促进，也从侧面验证了东部体卫融合试点数量多于西部和中部的原因。提示，居民虽具备一定的健康知识，但与行为的转换存在差距，目前体卫融合地方实践经验中，普遍以宣传健康知识为主，对如何使居民将接收到的健康知识转化为健康行为的关注不足，可能是健康指导者自身能力有限所致的（陈旭鹏等，2020）。区域之间存在经济水平和文化差异，公共体育服务、医疗卫生服务、信息资源等方面也存在不均衡。在这种背景下，体育与卫生健康协同治理或许能够从源头上缓解目前因低健康素养导致的居民运动不足、心理调节能力差、自我保健技能缺失等问题。

表6 我国居民健康素养水平情况统计表

注：依据国家卫生健康委员会宣传司官网数据统计得出。

4 我国体卫融合创新发展的战略选择

4.1 完善要素资源适配机制，化解体卫融合的人财困局

完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，聚焦到体卫融合要素的市场化配置改革，要从人力资源要素自主有序流动手段和财力资源要素配置效率提升策略两方面着手解决。

4.1.1 试点体卫融合人才“双培”计划

针对目前体卫融合复合型人才结构失衡和系统内人才资源闲置现状，通过开展体育、医学院校专业人才培养和医院、医疗卫生机构岗位培训的“双培”形式，实现人力资源供给侧结构性改革，达到“强基本，增体量”的体卫融合资源投入战略要求。在高等教育学科专业布局和创新发展中更多支持体卫融合人才培养，探索复合应用型体卫融合人才的“本土模式”。一是重塑“体育＋”专业新结构。升级“体育＋医学”“体育＋卫生”“体育＋大健康”新医科、新文科专业，尝试双学位学制模式，大力发展体育与公共卫生、医学学科的双学位联合教育，对应用型和科研型人才实施分类培养；加强与地方疾控部门、体育部门的协同合作，探索建立联合培养本科生、研究生的机制。二是优化“体育＋”新医科、新文科课程体系。以职业道德、知识学习、能力锻炼作为培养目标，专业核心课程应体现运动人体科学、运动康复、运动营养与医学、卫生的深度交融及实践性。以微课、旋转课堂、线上教育等形式丰富“体育＋”选修课。

图3 2019年居民健康素养水平

Figure 3.Residents’ Health Literacy Level in 2019

注：根据调研资料统计汇总得出。

4.1.2 建立人力资源配置与长效考核机制

一是设置对口帮扶制的流动岗位。探索建立区域体卫融合联合体，一方面尝试实施区域内健身机构、三甲医院或专科医院向基层体卫融合服务机构（中心、站点）选派资深教练、对口医生，派驻服务团队，另一方面借助国家退休医务人员季节性援助基层医疗卫生机构的工作机制，通过“老专家服务基层健康行动”，实现三甲医院或专科医院的对口支援，促进优质体育、卫生、医疗资源下沉和联动。二是建立体育、医学人才的契约服务制度，探索开展家庭医生、社会体育指导员和区域居民的签约服务模式。在现有家庭医生与居民签署协议服务模式下，拓展“家庭医生＋社会体育指导员”团队服务模式，建立契约服务关系，提供基本体卫融合服务，并按规定收取服务费。服务费由医保基金、基本公共卫生服务经费、体育消费券和签约居民分担，具体标准和保障范围由各地根据当地医疗卫生服务水平、签约人群结构以及体育消费券经费承受能力等因素确定。

4.1.3 财政支出供给侧结构性优化

一是激发社会资本投入的积极性。探索政府与社会资本合作的示范项目，采用委托经营和股权合作两种合作形式，明确政企合作的服务模式和运营机制，积极吸引社会力量参与，支持有意愿的房地产企业以及健康养老、文化旅游等社会资本投资体卫融合业态。一方面，要推动体卫融合领域的实质性开放，确保社会资本合理的所有权、经营权、特许运营权，如通过政策性或市场化手段确保社会资本的合理投资回报预期。另一方面，从土地供应方式上解决社会力量用地难、建设难问题，采用租赁等方式向社会力量供地，转变与创新土地供应方式，减轻社会力量一次性缴纳土地出让资金的压力（杨金娥等，2019）。二是财政部门精准监管彩票公益金支出。各级财政部门在审核本级彩票公益金资助项目预算时，需要引导性调控彩票公益金的使用方向与资助金额、资金配置结构。将地方留存的体育彩票公益金的使用方向侧重于全民健身的软硬件升级方面，在增加体育彩票公益金投入的同时，有目标地增加对中西部地区体育和医疗卫生基础设施改善和升级的投入。

4.2 优化体卫融合制度建设，统筹相关规章制度改革

运用高效制度工具，强化制度约束力，是新发展阶段实现多层次治理的有效途径，可考虑从以下方面优化。

4.2.1 创新建立扩面工作联席会议制度

由体育会同医疗、卫生、教育、民政、老龄办、发改委等相关部门，定期研讨体卫融合发展的有关问题，构建多元主体协同联动的长效议事机制。一是形成纵横交错的网格化管理体制。从顶层设计上对联席会议制度的机构设置、成员单位职责、约束办法、议事方式等进行横向扩面规范，并与纵向科层制管理体制形成网格化模式。进一步扩大联席会议制度职能融合的着力点，如在研究解决体卫融合重大问题、审议拟出台的体卫融合法律法规和重大政策等方面进行协同议事，调动参与部门的积极性。通过部署体卫融合工作，健全体卫融合参与部门的责任落实机制。二是建立相应的激励机制。通过建立正面绩效激励和负面清单问责机制，激发参与部门体卫融合事务管理的动力。如正面绩效激励采用责任激励、目标激励、考核激励等方法；负向激励则可以通过建立责任追究制，在合理分工与权责厘定的基础上做到相互约束。

4.2.2 加大政策协同力度并优化财税政策工具使用策略

把政策融入作为体卫融合部门协作的逻辑基础，选择科学的实施工具、充足的执行资源、优秀的文化惠民工程作为有效手段，有效保障相关政策在体卫融合过程中的话语权。加强政策协调，着力破除机制体制的弊端，注重发挥制度优势。一是提高政策协同效应，推动体卫融合政策和财税政策结构的均衡性。对体卫融合发展阶段进行评估，判断政策工具的适用性；对政策类型和政策工具的结构进行评估，减少政策工具使用不均衡的现象。地方政府在制定体卫融合发展的财税政策时，应充分考虑地方财政预算，运用财税支持本地的体育健康产业发展应量力而行。二是在税收政策激励上，应逐渐制定针对不同区域税收优惠政策的专项方案、办法意见，可以采用间接税收优惠政策和直接税收优惠政策混合实施的激励体系，共同促进我国体卫融合发展的均等化。

4.3 构建互动式治理路径，重塑“政府-社会-市场”结构关系

在互动式治理中，政府、社会和市场行动者通过频密、制度化的互动，对于涉及经济社会发展的公共事务，形成共同的目标、价值观，建构共同遵守的行为规范和制度，从而达成良好的治理（顾昕，2019）。

4.3.1 推进政府行政治理责任重构

政府治理职能的高效化水平和政府治理职权的科学化水平制约着其行政治理责任的分配，也是进一步推动政府的治理职能、职权、责任关联的现实需要。一是明确政府角色定位。体卫融合互动式治理过程中，各级政府应明确职能定位，将政务和事务分开，避免角色错位。如在政府购买体卫融合服务时，行使事务职能应多于政务职能，与社会组织、企业之间打造委托人-代理人的平等关系。二是建立府际部门制度化协同机制。在体卫融合扩面工作联席会议制度的基础上，构建部门之间正式的、制度化的协同机制，明确协同的流程规则、激励方式、监督问责机制。

4.3.2 加大对社会组织赋能和培育力度

在国家治理体系和治理能力现代化语境中，与政府存在依附关系的社会组织，主要依靠各级政府的建构形成并持续成长。在推动社会组织高质量发展背景下，一是建立“政府-社会”双重赋能机制。基于政府部门与社会主体共同的体卫融合发展目标，从政府制度供给和社会组织依法自治进行双重赋能，构建基层体卫融合服务治理创新体系和格局。体育和医疗卫生行政部门提供合法性、平台搭建、轨道指引、标准建设、资源供给等方面的支持；社会组织的参与则构成政府赋能的重要补充，通过在专业能力及资源建设等方面为体育社会组织、医疗卫生社会团体提供支持促进“政府-社会”双重赋能机制的实现。二是提高社会组织规范化建设水平。推进社会组织规范化建设的对象不仅仅是单一的体育社会组织，还包括体卫融合服务需要的医疗卫生社会组织，让具有医学资质的医疗类社会组织和具有全民健身指导资质的体育类社会组织资源优势得以盘活和整合，提高参与的积极性。

4.3.3 渐进式孵化体卫融合市场主体

孵化市场体系的关键是培育现代市场主体和建立相应的规则秩序。一是渐进式孵化体卫融合市场主体，推进体育健康服务产业绿色发展。深入推进体育健康服务产业“放管服”改革，创新体育健康服务产业服务方式，破除一切束缚体育健康服务产业的不合理限制，健全适合自身特点的体育健康服务产业模式（李百成等，2020）。二是培育与孵化大中小市场主体。孵化有发展潜质和主攻方向的中小微企业，对体卫融合类中小微企业准入、规划、用地等前期事项和经营给予业务指导和扶持。三是制定相关的财政和税收优惠政策。采用政策扶持、政府补贴、购买服务等方式对龙头体育或医疗企业给予相应支持。推行国家级品质认证，制定体卫融合服务产品质量标准和评价体系。

4.4 实施全域主动健康计划，动态补齐居民健康素养水平短板

主动健康理念包括积极的自我锻炼，以及主动应用健康素养技能进行自我健康诊断、评估、促进或就医的意识。体育是提高人民健康水平的重要途径，实施全域主动健康计划，以数字治理和智慧治理的理念和技术手段，运用信息化、数字化、智慧化手段普及体卫融合健康观念，提供自主学习的平台，实现动态补齐居民健康素养水平短板的目标。

4.4.1 场景技术赋能健康教育，提升居民主动健康素养水平

其一，通过场景赋能健康教育，推动体育助力居民健康素养提高。健康教育是居民健康素养提升的外在动力，以信息技术和新媒体技术为健康教育传播手段，将“场景＋功能”“场景＋体验”“场景＋情感”等场景化元素嵌入现代技术健康传播平台和载体，为体卫融合主体实现健康教育目标提供助力。其二，通过具有较多健康服务功能的微信公众号和App学习、获取健康知识，使体育健身知识和医学卫生知识得到有效的传播和应用。开发社交媒体、在线健康社区、移动医疗App等健康信息获取途径，嵌入体育健身科普、运动损伤防护、突发公共卫生事件及其防治措施等体育与健康知识的重点内容，满足居民对健康知识的需求。

4.4.2 提高体医融合服务可及性水平

构建“主管部门—基层社区—社会组织”三级联创机制，政府主管部门根据健康中国相关政策文件，制定与本地区相契合的配套政策，推动社会组织以一定的主题活动和公益活动为依托，在基层社区开展宣传教育实现居民健康教育的网格化覆盖。例如推广智慧健身、糖尿病运动干预等项目，纳入政府实事工程。实行非均衡的资源配置模式，避免同质化服务，发挥辖区资源特色和区位优势，形成点线面布局，达到辐射联动效应。其一，构建共建共享的体卫融合平台，将政府规制和市场配置、激励保障结合起来，提高体卫融合多部门间的执行效能。其二，提高体卫融合普及性，将体卫融合纳入医院评级指标体系，两部门共同建立慢性疾病防治的体卫融合测试指标和标准。在科学健身行为干预中，发挥临床医生和健康管理人员的积极作用，建设体卫融合科室并将体卫融合服务纳入医保。

4.4.3 构建“多中心集聚”导向的区域均衡发展路径

以区域城市群发展为依托，构建“多中心集聚”导向的体卫融合中心（站点）体系，提高体卫融合资源的优化配置效率。一是加大国家政策和资源的倾斜和扶持力度。加强偏远地区、重点人群、重点领域健康教育与健康促进工作，尤其是面向中西部农村地区、老年人和青少年等重点群体，补齐基本技能、基本医疗素养、健康生活方式与行为、慢性病防治素养等薄弱环节的健康教育工作。二是在全国范围内开展“健康素养促进示范市”和“活力健康家庭”创建活动。优化国家基本公共卫生服务项目健康素养促进专项，不断增加对中西部区域和老少边穷区域的项目活动和经费支持，通过业务指导、技术支持、人员培训等方式，推动更多中西部地区，尤其是农村地区居民健康素养水平的提升。

5 结束语

当前我国仍面临多重疾病威胁并存、多种健康影响因素交织的复杂局面，居民健康素养水平较低，造成我国慢性病发病率持续攀升，医疗负担加剧。更高水平的全民健身公共服务体系和高质量的卫生健康服务体系是提升民生福祉的重要保障，推进我国全民健身公共服务体系和卫生健康服务体系的发展改革是中国特色社会主义新时代的要求。我国体卫融合是一个循序渐进的多主体协同推进过程，以人民为中心的新发展阶段，体卫融合的转型发展既是“立足人民，服务全民”，构建更高水平的全民健身公共服务的现实需要，也是加快健康中国建设和体育强国建设的重要抓手。在融合之势不断深化的过程中，体卫融合的转型发展出现了资源供给、制度建设、多主体参与、居民健康素养等方面的困境和藩篱。面对体卫融合转型期的机遇与挑战，在顺应人民对高品质生活诉求，推动全体人民共同富裕的前提下，立足体育与医疗卫生机构的技术融合、业务融合、市场融合，进一步挖掘从体医融合向体卫融合转型发展的内在逻辑，以基层为重点，改善体卫融合一体化服务的公平性和可及性，加强国家和地方政府在体卫融合服务资源供应和配置方面的政策连续性，并探索实施主动健康素养行动计划。同时，政府作为政策制定主体和居民基本健康需求的责任主体，应加强各利益相关方的协调和联系，做到政府有为、市场有效、社会参与，并不断完善我国体卫融合服务体系的治理能力建设，加强全生命周期的健康促进，助力体育与医疗卫生服务一体化的可持续发展。

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Bottleneck and Strategic Choice of the Development of Integration of Sports and Health in China under the Philosophy of Proactive Health Care

DONG Hong1，2，WANG Kai2，WANG Jiahong3*

In the new stage of development, the transition from “passive healthcare” to “proactive healthcare” has become a new concept, model, and system for human health. The integration of sports and health has become an important focal point for proactive prevention of health problems. Promoting the integration of sports and health and national wellness has become a research proposition with realistic solicitude significance and policy expectations. Based onliterature review and field research, this article discusses innovation-driven development of the integration of sports and health in China, examines the real dilemmas and discovers issues in such fusion, and then proposes the future direction, pathway and measures for the integration of sports and health. The researchers recommended that in the upgrading process from the integration of sports and medicine to the integration of sports and health, it is necessary to improve key elements and resource allocation mechanism to overcome the human resource and financial dilemmas of the integration of sports and health; optimize system building of the integration of sports and health, overall plan the reform of relevant rules and regulations; build an interactive governance path, reshape the “government-society-market” structural relationship; implement the proactive healthcare plan across China to dynamically shore up the weak spots in residents’ health literacy.

1000-677X(2023)01-0003-12

10.16469/j.css.202301001

2022-05-31；

2023-01-04

国家社会科学基金重大项目（16ZDA225）；江苏高校哲学社会科学研究重大项目（2022SJZD090）；江苏省教育科学“十四五”规划重点课题（T-a/2021/11）。

董宏（1987-），男，副教授，博士，硕士研究生导师，主要研究方向为体卫融合，E-mail： dhong77@163.com。

王家宏（1955-），男，教授，博士研究生导师，主要研究方向为体育人文社会学，E-mail： Jhwang@suda.edu.cn。

G80-05

A