稳定和扩大就业的底层逻辑与政策意义

张抗私

当前我国就业形势总体保持稳定，但并不乐观，就业总量的压力仍然存在，结构性的矛盾仍然突出①。认识当前中国稳定和扩大就业的问题，需要厘清三件事：现象和本质；理论和历史的逻辑；政策和实践的意义。

一、现象和本质

“就业是永恒的课题，更是世界性难题”②，无论怎样复杂艰难，就业问题有两方面的表现：其一，就业总量。就业和失业互为反函数，所以失业率高低通常被看成是就业充分与否的标志。其二，就业结构。其一般与技术进步和产业升级相伴相生，新技术不仅会替代劳动生产率不高的传统就业，更会催生提振经济发展质量的高技能就业。就业形势严峻与否一要看总量上是不是能够实现充分就业，或偏离潜在就业的程度，二要看相关失业和岗位空置的矛盾有多尖锐。通过这些现象看本质，就业问题离不开所处的劳动力市场状况，离不开当下经济发展与产业结构的背景，特别是政策宏观调控的力度和强度。提升或保持就业总量是政府面对的“最大的民生问题”，所谓发展才是硬道理，扩张经济规模，将潜在经济调整到充分就业水平；激励技术革新，支持产业发展，投资人力资本，是政府必须要努力为之的举措。近年来，面临重重艰难的考验，在党中央的坚强领导下，在改革开放纵深推进的努力中，中国保住了基本的经济增长，实现了以数字化为核心的技术跃进，稳定和扩大就业达到了国际领先的水平。

我们面对的是怎样的就业问题？从政策到措施我们做了什么？稳定和扩大就业我们进一步要做什么？回答这些问题，需要市场理论的分析、历史视野的打开，特别是对党中央就业发展战略的深刻认识。

二、理论和历史的逻辑

关于就业，底层逻辑有三种解释：非均衡要素市场的总量波动；技术进步的结构分化；政策干预的稳定和扩大就业效应。

1.市场的逻辑

仅就市场而言，瓦尔拉斯均衡是一种约束条件极其苛刻的理论状态，非均衡是市场的常态，而只要市场是非均衡的，必然会存在供大于求或求大于供的波动，以商品市场和劳动力市场为例，这两个市场的供求缺口形成了四种状态，每一种情况的直接结果都是就业困难。比如：劳动力市場求小于供和商品市场求大于供的“古典失业”；两个市场都求小于供的“凯恩斯失业”；两个市场都求大于供的“抑制性通货膨胀失业”；商品市场求小于供而劳动力市场求大于供的“消费不足失业”。因为具体面对的市场状况不同、经济发展背景不同、政策干预措施不同，每个国家面对的就业形势千差万别。近年来市场层面的这四种就业困难同时困扰着我们，稳定和扩大就业压力巨大。

首先，我们一直面临着古典失业。三年以来疫情对第三产业服务业冲击巨大，相当数量的企业和店铺不得不倒闭或暂停歇业，造成部分商品市场短缺，消费需求得不到满足。同时，国际贸易障碍使得制造业订单减少，劳动力市场需求不旺，相当一部门劳动者工作不稳定或干脆失业。其次，凯恩斯失业越来越明确地影响劳动者的工作和生活质量。特别是近三年工作不稳定、收入降低等不确定性隐患的存在，劳动者消费意愿受到抑制，劳动力市场工作岗位稀少、找工作困难，经济低迷，商品和劳动两个市场均表现出有效需求不足。再次，相当一部分劳动者面对抑制性通货膨胀失业的困扰。商品市场求大于供实则有推动企业扩大再生产的趋向，但部分劳动者要么面对市场工资难以动心，因为找工作的成本大于收入，比如农村转移劳动力出现了就业徘徊；要么部分专业

技能劳动者陷入工资刚性，难以随行就市降低就业条件，虽然失去了工作但再就业意愿不强，观望多于行动。最后，还面临着长时间经济异常不得不应对的消费不足失业。商品市场面临需求约束，劳动力市场面临供给约束。近年来实际工资过低，劳动供给的意愿不高，比如大学生们宁可宅着，也不愿出去找工作，同时由工资制约的需求水平偏低，相当数量企业开工率不足，劳动力需求不旺，劳动者也难以实现就业意愿。

中国市场特色的就业问题也有诸多表现，比如城市劳动力基数庞大而导致的就业岗位不足；低工资固然有雇佣成本的优势，但低工资、低劳动生产率和低水平经济增长一脉相连，经济实力本质上约束了城市就业岗位的增加；劳动力流动性不足，虽然户籍制度的成功改革几乎很难再限制劳动力的流动，但社会因素和心理因素造成的流动阻碍依然存在，就业的区域结构性矛盾尖锐。总需求和总供给波动是市场不可避免的常态，我们面对的包括中国市场特有问题所带来的种种就业艰难，是受到不可抗拒事件冲击的结果，也是受制于经济发展水平及要素市场的成熟程度的结果。

中国与成熟市场经济国家相比，非熟练劳动力资源丰富，且劳动力的成本优势对产业发展仍有积极作用。中国制造正在途中，还没有达到峰值，制造业对劳动力的需求庞大而稳定，产业发展是振兴国家经济的动力，是解决就业问题的根本保障。三年疫情

无论是哪个国家的产业都受到巨大冲击，但是纵观全球，中国制造业仍然呈现活跃态势，无论技术还是规模，汽车、家电和小商品生产，物流服务，电子技术等领跑世界发展水平，在疫情不可控的情况之下，依然保持了基本面对劳动力需求的数量，包括中国尚没有统计在内的灵活就业，实际上市场中蕴含着相当规模的就业总量。数字技术的创新和发展，促进了产业结构升级，扩大了经济实力，新职业新岗位的涌现不但稳定更扩大了就业的边界。中国产业的韧性、市场的潜力、劳动供给强烈意愿都使得经济发展以及现有的就业规模都不可估量。当前中国国有单位和城镇集体单位雇佣占比为7.44%［1］，国企积极承担着社会责任，对稳定就业作出了巨大贡献。另外，政府的直接雇佣或直接投资也有相当的规模，中国政府部门长期劳动力需求是居于工业、商业和服务业之后的第四大就业部门。特别是政策的相机抉择，“就业优先”、“稳就业”等政策极大地保障了就业总量水平，这些都是其他市场经济成熟国家难以做到的，可以说，中国相当程度上解决了世界人口大国的就业难题。

看现象更看本质，就业形势虽然严峻，但中国稳步的经济发展和日趋成熟的市场，以及政府对就业等问题的宏观调控能力等都是我们较成功解决就业问题的实质所在。

2.理论的逻辑

首先，新技术与岗位替代。新技术产生的动因来自节约生产成本，通常更着眼于节约劳动成本，技术变革的一个直接结果就是淘汰传统劳动。新技术在不同行业、不同部门发生的规模和增长速率绝对不是均质的和同步的，部门间劳动生产率和工资率有明显的差异，劳动力会由低向高转移，理论上劳动供给短期缺乏弹性，劳动力素质的提高需要进行教育或培训，而信息不完全等因素使得劳动力转移在短期也并非具有效率，总量上摩擦性的和结构性的失业必然存在。

其次，新技术与岗位创造。不可否认的是新技术同时也要节约资本成本，这会增加社会总的劳动力需求。因为：一则新技术采用的机器需要生产、操作和维修，这都会创造岗位；二则新技术所减少的主要是非熟练工人和半熟练工人，但会增加熟练工人需求；三则新技术会引起社会总产量增加和实际收入增加，会促使购买力解放、激励企业投资以及对劳动力需求的增加。因此，“与就业有关的问题不在于提高了生产率的公司或产业会失去多少工作岗位，而在于由此解放出来的购买力所提供的工作岗位比失去的工作岗位是更多还是更少，在于新创造的工作岗位比失去的工作岗位是更好还是更坏”［2］。

当前以数字化和智能化为标志的第四次工业革命改变了现有的经济范式、生产方式和产业组织形式。数字化大幅度提高了生产效率，特别是人工智能技术可以替代人类的逻辑运算、信息存储、图像和语音识别等脑力活动，导致中低技能劳动力面临“技术性失业”，接下去数字产业的崛起使高技能劳动力要应对“结构性失业”。在

此背景下，各国稳定和扩大就业问题因技能人力资本存量和增量的整体差异表现迥然不同。以职业技能教育为例，中国国务院2005年10月就下发了《关于大力发展职业教育的决定》，2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中强调完善职业教育和培训体系。2019年1月，国务院再次印发《国家职业教育改革实施方案》，中国已经成为世界上规模最大的职业教育国家。截至2022年5月，全国高职（专科）院校1489所，成人高等学校254所，在校生数约为928.24万人【 数据来源于中华人民共和国教育部网站。】。中高职毕业生就业率连续10年保持在95%以上，毕业后半年就业率超过90%。在现代制造业和新兴产业中，新增从业人员70%以上来自职业技术院校【 数据来源：https：//learning.sohu.com/a/581139368_120492088】。技能人力资本的存量和增量都为数字经济发展提供了不可或缺的劳动力资源。实践证明，新技术使高技能的规范就业和中低技能的灵活就业都得到了不同程度的推动，我们失去的工作岗位没有那么多，而创造的新工作岗位比失去的却越来越好。历史的逻辑也印证了中国这个实践的结果。

3.历史的逻辑

19世纪初第一次工业革命，蒸汽机替代了手工劳动，导致英国发生了“卢德运动”。但随着订单的急增，英国纺织业所需要的人力规模逐渐超过了机器发明之前，到19世纪中叶，掌握新技术的工人和工程师成为真正的主流职业。20世纪初第二次工业革命，电力带来了半自动化流水线生产，工业制成品又好又便宜，需求极其旺盛，企业急需大量的技术劳动力。与蒸汽时代不同的是电气时代的教育和培训体系的跟进，使得劳动力迅速适应了新技术，涌现出有议价能力的技術工人群体。20世纪80年代第三次工业革命，发达国家的就业增长集中于以高技能为主的信息通信产业和以低技能为主的生活服务业，出现就业两端化，劳动形式也发生了变化，“网上办公”、“身兼多职”等灵活的就业逐渐兴起。而21世纪初以数字化智能化为特征的第四次工业革命，催生出的新就业形态表现为：一方面平台经济下灵活就业持续繁荣，相当数量的工作变成订单式的任务，甚至出现了去雇主化；另一方面就业在时间和空间、内容和性质方面都发生了巨变，劳动力市场对掌握数字技术的人才需求旺盛，新增就业同样两端分化并集中于数字科技产业和生活服务业。

历史经验显示，生产力变革伊始，新技术冲击一定会打破劳动力市场稳态，一些传统劳动逐渐被机器或新技术替代，退出历史舞台，一些新职业雨后春笋般地诞生。新增就业一端是有数量优势却不稳定的低技能就业，即“数量型就业”，如蒸汽时代的纺织工、电气时代的流水线工人、数字时代的灵活就业者等；另一端是有质量优势的技术型稳定就业，即“质量型就业”，如电气时代的工程师、信息时代的程序员、数字时代的大数据专家等。在技术变革过程中，数量型和质量型就业几乎都经历过三个扩张阶段，就业总量和就业结构在螺旋式上升中实现动态均衡，具体表现如下。

首先是数量型就业的扩张阶段。第一步是需求扩张。新技术凭借自动化大幅降低需求成本，比如汽车等，它们富有需求收入弹性，收入增加消费也增加。数字时代也不例外，通过数字平台的高效对接，极大节省了时间成本，生活服务领域新需求递增。第二步是自动化的极限。尽管蒸汽化、电气化、信息化、数字化持续不断地替代人类的体力劳动，但都留下大量只能由人工完成的工作。纺织机需要人来操作、生产线须由人来维持，如今人工智能也面临“最后一公里”的难题，算法无法触及线下终端，必须由人工来进行弥合。第三步是团队生产。在需求扩张和自动化存在极限的情况下，大量劳动力涌入新兴行业，无论是以往的纺织与流水线工厂还是如今的数字化平台，雇主或平台方不约而同地将劳动力引入团队生产，效率和竞争带来的高工资还会持续吸引新劳动力的加入。

其次是质量型就业的扩张阶段。第一步是需求收缩。消费者对新产品需求并非无止境，比如汽车最初是富有需求弹性的“奢侈品”，但随着普及，成了需求刚性的必需品。在技术进步成熟期，收入相对提高，消费不是越来越多而是对质量越来越讲究。第二步是“干中学”效应。工作熟练度提高，企业在职培训等使数量型就业者逐步有能力适应新技术，从而转换为质量型就业者。第三步是企业扩张。企业不再满足于本国市场，开始设立境外子公司，将生产加工部分外包给国外低技能劳动力，以获取丰厚利润，本国劳动力与企业共享租金，实现了就业质量的提升。

就生产力变迁的视角而言，中国在第四次工业革命过程中深刻体会到了“岗位替代”的就业阵痛，以及“岗位创造”带来的新就业形态冲击。近年来，无论是数量型的还是质量型的就业，均正处于扩张阶段，各种就业问题是技术变革必然产生的现象，一定程度上做到了稳定和扩大就业，历史演进的逻辑是实质上的原因之一。

三、中国的政策实践

现代新古典经济学解决就业的基本方法是修复劳动力市场的缺陷，如信息沟通、职业培训、减少工资刚性、增强劳动力的流动性。凯恩斯的做法是运用积极的财政和货币政策扩张投资，激励消费，促进对劳动的需求。扩张经济规模的主要思路是技术进步、制度创新、管理改善、将外部经济效果内在化、提高国际竞争力、引导社会偏好。消费激励的做法是提高实际工资水平，重点着眼于低收入家庭的补助。总之，就业政策的基本逻辑是数量调节、结构调节与价格调节相结合，以解决劳动供给不足或劳动需求不足所引起的就业困难问题。

现实经济中，无论古典还是新古典的市场，都有它不可抗拒的致命的失灵，能否实现更充分更高质量的就业，政策质量至关重要，在这方面，中国政府解决就业问题的举措，遵循了理论逻辑，在熟稔国情的背景下进行了创新，并有效地推进了应用实践领域。

第一，坚持就业优先的宏观政策地位。2019年《政府工作报告》首次提出将就业优先政策置于宏观政策层面并使之全面发力，党的二十大会议上总书记再次强调：“实施就业优先战略。强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业［3］。”这一政策强调财政、货币、收入分配及社会保障等政策率先考量“就业优先”要求，把“保就业”、“保民生”作为不可动摇的刚性目标。通过完善人力资源和社会保障功能，把控现实就业问题，使财政和货币政策等向扩张就业的方向发展。以规制力度、公共就业服务等可及性措施，分区域、产业和劳动力技能水平对岗位创造精准施策。这个“就业优先”理念创新性地提出了在经济极困难情况下就业问题的重要性和紧迫性。政策的力度和强度使稳定和扩大就业超越了一般意义上的凯恩斯政府干预市场的思想，政策层层推进，就业效应一定会有实质性的显现。

第二，坚持稳定重点群体就业。数字化智能化时代，中国正处于数量型就业和质量型就业的扩张阶段，新技术的就业“替代效应”与“补偿效应”均有发生。为实现稳就业目标，政策多方鼓励吸纳更多低技能群体进入数字等相关行业，在“干中学”中适应新技术。党的二十大会议上总书记强调：“健全就业公共服务体系，完善重點群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶，健全终身职业技能培训制度，支持和规范发展新就业形态。加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障［3］。”政策目标是促进稳就业，力争实现市场岗位需求与重点群体就业能力的有效对称。

第三，坚持以产业发展扩大就业。2020—2022年国家发布的52个新职业中，与数字产业相关的高达34个。新技术拓展了企业或行业的规模，无论这个技术来自企业、行业内部还是外部，它们都具有促进劳动力就业的作用。比如交通运输和通信技术的进步，分别降低了运输成本和交易成本，推动了区域贸易和国际贸易发展，不断扩大的生产规模对劳动力需求旺盛，此时提高劳动力供给效率非常重要。二十大报告提出：“统筹城乡就业政策体系，破除妨碍劳动力流动的体制和政策弊端，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会［3］43。”中央政府努力破除劳动力流动障碍，缓解就业地区结构性矛盾，力图在市场经济发展过程中解决劳动力需求的难题。

四、政策提升空间与现实意义

随着经济数字化的纵深发展，特别是收入分配转向共同富裕的目标，劳动力市场重大变革需要系统性的政策回应，已有政策应进一步地提升和到位，具体来说，有如下五个方面的建议。

第一，构建灵活就业规范管理的数字化体系。中国正规就业具有完善的人事制度，劳动者被各层面人力资源和社会保障部门统筹规范管理。平台化共享化的经济浪潮驱使下，新就业形态中的灵活就业规模越来越大，但却游离在规范管理之外，影响对就业的统计评估。数字化技术可以做到对灵活就业规模、就业质量水平的精确统计，比如将就业状况监测程序内嵌于数字平台，以身份信息、医保信息、毕业时间信息等联动设计“就业行程码”，并与失业调查统计相结合，数据资源的获得将为就业政策的相机抉择提供支持，灵活就业的规范管理将使劳动力市场越来越有效率。

第二，构建针对灵活就业者的劳动保护规制体系。中国劳动法律法规保护的对象主要是有正规劳动合同的就业者。当前灵活就业的劳动关系复杂隐蔽，起码应作出两种改善：一是劳动者注册平台时即视为自动签订劳动合同，使用正规就业的劳动保护规制；二是出台专门针对灵活就业的劳动保护规制。在新就业形态领域倡导建立数字工会，设立各层级数字工会官网和后台服务系统，灵活就业劳动者可自由注册并享受相应被保护服务。数字工会应在中华全国总工会的领导和监督之下与当地人力资源和社会保障系统互联互通，为新兴劳动关系提供崭新的弹性管理平台。

第三，构建应对劳动力市场变迁的教育和培训体系。新体系应根据人群学习能力和职业偏好不同规划人力资本投资策略。对青年群体，应提高专业知识技能，在职高和职业技术大学更多开设数字技术相关课程，打好与市场需求衔接的基础。对年长者，应提高人机协作能力，提供更多互联网使用的培训和公益课程。对农村转移劳动力，应提高互联网可及性操作能力，帮扶和资助鼓励他们学会利用网络资源创业。对女性群体，应竭力协助她们获取正规数字创业渠道，在新生育政策推行的同时提升女性劳动参与率。教育和培训重心的一部分向低技能灵活就业群体倾斜，以提高他们的就业能力，向共同富裕迈出关键的一步。

第四，完善劳动力市场机能。首先，推进市场公平竞争，打破就业垄断现象。劳动者自主择业，企业自主用人，劳动力供求主体通过市场公平竞争和双向选择确立劳动关系，劳动关系的调整和终止同样通过劳动合同以法律的形式来进行。管控劳动力市场就业歧视。科学设定女性、农村转移劳动力、高龄者及残疾人等雇佣比例，制定歧视性企业及个人的负面清单，专门设置就业歧惩罚制度框架，经济上重罚，管理上将歧视黑名单与失信黑名单联动，使歧视者望而却步。其次，构建劳动力市场服务体系。包括社会保险体系、就业救助体系、职业技能开发体系、就业孵化体系、统计信息服务体系、劳动法律咨询体系、劳动安全监察体系以及宏观政策调控体系等，使各个层面的就业问题有章可循，有路可走。

第五，创新政府管理。“人力政策”应成为国家新的发展战略，为提高劳动力质量、提高劳动者就业能力必须坚定人力资源开发理念，提供开发劳动者知识、能力和技术潜力的机会。政策上贯通“数量型”和“质量型”联合人力培养目标，增加就业弹性，防止部分劳动者因人力资本折旧而丧失新的就业能力。另外，政策应从直接干预一部分转向间接干预，发展经济促进就业。把主要精力放在调整和优化产业结构上，提升经济发展实力，整体振兴有效需求，保障实现充分就业的目标。只有发展经济实力，才能解决长期稳定和扩大就业问题。

在未来一段时间，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，外部环境更趋复杂严峻和不确定，但是我国经济韧性强，长期向好的基本面不会变［4］。中央经济工作会议提出了2023年经济发展的原则是稳中求进，而且把继续加强和改善宏观调控，促进经济平稳较快发展放在第一位，在党中央的战略部署下，在沉寂多年后市场需求反弹的激励下，在“人们对美好生活向往”的追求下，后疫情时代的经济复苏会越来越踏实推进，前景可期。只要经济能够稳中增长，战略的交给战略、市场的交给市场、技术进步的交给技术进步、发展的交给发展，再加上政策的改进和提升，稳定和扩大就业问题的解决就是锦上添花了。

参考文献：

［1］中国政府网. 2021年1—12月全国国有及国有控股企业经济运行情况［EB/OL］. （2022-01-28）［2023-02-15］.http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/28/content_5670908.htm.

［2］D.J.罗伯逊. 技术变革的经济影响［J］. 经济学译丛，1985（6）：76-76.

［3］党的二十大报告辅导读本［M］. 北京：人民出版社，2022：42.

［4］央视网. 2022年底中央经济工作会议报告［EB/OL］. （2022-12-15）［2023-02-15］.http：//news.cctv.cn/special/zyjjgzhy2020/index.shtml.

Conversation By Writing on Promoting High-quality and Full Employment and

Advancing Chinese Path To Modernization

LAI  Desheng， MO  Rong， LI  Fujun， YANG  Yiyong， HUANG  Yanfen， ZHANG  Kangsi

英文作者单位

Editors Note： The 20th National Congress of the Communist Party of China （CPC） is a meeting of great importance. It takes place at a critical time as the entire Party and the Chinese people of all ethnic groups embark on a new journey to build China into a modern socialist country in all respects and advance toward the Second Centenary Goal. The theory of Chinese path to modernization first proposed in the report of the congress provides new guidelines to fully advance socialist modernization in the new era. In order to study， publicize and implement the spirit of the 20th National Congress of the CPC， the editorial department of Population and Economics will set up a new section named “Our Special Column： Study the Spirit of the 20th National Congress of the CPC and Elaborate the Theory of Chinese Path to Modernization” from 2023. In the last issue， the journal planned and published

“Conversation by Writing on Optimizing the Population Development Strategy and Advancing Chinese Path to Modernization”. And next， the editorial department of Population and Economics will continue to discuss several major strategies paid attention to in the 20th National Congress of the CPC Reports. In this issue， focusing on the important issue of

“intensifying efforts to implement the employment-first policy and improving related mechanisms to promote high-quality and full employment” elaborated in the 20th National Congress of the CPC Reports， the editorial department specially invites domestic famous scholars in related fields to share their insights and explain relevant theories of Chinese path to modernization from the perspective of employment， the basic peoples wellbeing.

Keywords：Chinese path to modernization；report to the 20th National Congress of the CPC；employment-first strategy；high-quality and full employment

［責任编辑 方 志］