论区域协同立法功能定位及其实现

温泽彬 周大然

摘要：学界对区域协同立法制度已有诸多研究，但鲜有文献对区域协同立法的功能定位开展专门研究。关于协同立法功能性质，理论研究长期存在将区域协同的“国家政策”视作“立法功能”的认识误区，给协同立法理论与实践工作带来困惑。区域协同立法功能定位的界定，应坚持以国家政策为指引，以《地方人大组织法》所确立的“区域协同发展的需要”为前提，明晰地方协同立法权限范围，并将区域协同立法功能界定为推进“区域市场一体化”的基本方向。围绕上述区域协同立法功能，区域协同立法机关应在“功能最适原则”指引下，针对法制资源整合、利益协调、社会统筹等领域分别采取相适应的立法策略，包括完善优化区域利益分配机制、分步推进区域公共服务均等化等具体方式，来加速推进区域协同立法纵深发展。

关键词：区域治理；协同立法；功能定位；实现路径

作者简介：温泽彬，西南政法大学行政法学院教授、博士生导师（重庆  401120）；周大然，西南政法大学宪法学与行政法学博士研究生（重庆  401120）

基金项目：重庆市教委人文社科规划项目“完善人大听证制度研究”（20SKGH019）；重庆市地方立法研究协同中心规划项目“设区的市立法权限研究”（DFLF2020Y08）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.02.010

一、区域协同立法功能的理论纷争及其理论展开

推进国家治理现代化的实质是推进国家治理法治化。1区域治理作为国家治理体系的一项重要内容，推进区域治理现代化应当以区域治理的法治化为基础。为实现区域治理法治化，以“立法先行”方式建构区域法治环境虽已成为理论界共识，但对区域协同立法功能定位尚不明朗，也鲜有文献对区域协同立法的功能理论开展专门研究，很大程度上影响了区域协同立法工作的实质性推进。当前，理论界关于区域协同立法功能定位，大致可以分为两大类。一是主张区域协同立法的协调功能。其中观点包括：区域协同立法在区域合作中“具有法制协调、化解纠纷与补充现有立法的功能”2；省（市）际协议 “发挥着重要的协调功能”1；“法的功能在于调节、调和、调解各种错综复杂和冲突的利益，以使各种利益中大部分或者最重要的利益得到满足，而使其他的利益最少牺牲。通过立法协作，使区域内的各地方立法在表现形式、内容、体系上达到和谐与协调”2；“区域治理规则必须积极遵从区域内各类民俗习惯这一‘活法资源”3，其有着公正的协调、整合功能。二是主张区域协同立法有社会保障功能。比如，提出区域协同立法具有“引领和保障功能”4、区域协同立法发挥着“社会发展服务与保障功能”5。上述观点表明，理论研究针对区域协同立法功能定位认识仍处于探讨初期，甚至还存有不少分歧，理论认识争论在一定程度上影响了区域协同立法实质性推进。

2022年3月11日，全国人民代表大会通过了关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称为《地方人大组织法》）的决定，首次明确“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”。此举从组织法层面，明确了地方人大常委会有权行使协同立法权限，此次立法修改之于区域协同治理发展具有重大的现实意义。但须注意的是，《地方人大组织法》虽然提出了区域协同立法的“区域协调发展的需要”这一要求，但对区域协同立法功能定位仍需进一步明确，否则实践部门仍可能因认识偏差导致立法乱象，甚至造成区域协同立法有名无实，很难真正实现区域的协调发展的不利局面。“法律是功能性的” 6，厘清立法功能是立法机关正确行使立法权的前提。对于区域协同立法的功能，笔者认为，不应简单地将区域协同发展“国家政策”与区域协同“立法功能”混为一谈，立法功能的把握宜从《地方人大组织法》载明的“区域协调发展的需要”条款为中心，首先应从区域协同立法权力生成逻辑以及地方立法权限角度，明确“区域协调发展的需要”的前提条件，并在区域协同功能最适当原则指引下，实现区域协同的立法效果，最终推进区域协同治理体系与治理能力现代化目标。本文希冀在对区域协同立法功能的理论探讨基础之上，进一步阐明地方协同立法机关开展区域协同立法的可能空间及其路径。

二、区域协同发展政策与区域协同立法功能

党和国家政策是我国区域协调发展战略实施的直接依据，长期以来，这种缺乏法律依据的模式决定了地方区域合作的规制方式主要表现为软法规制模式。7通过考察梳理党和国家政策“十一五”至“十二五”、“十三五”至“十四五”两个阶段区域协调发展顶层设计和制度安排的相关政策性规定，我们可以较为清晰地提炼出党和国家政策所预设的区域协同基本目标。8具体来讲，党和国家对区域协调发展指导意见有着渐进发展且更加精细化的发展过程。

“十一五”时期，强调进一步优化区域空间开发格局，9从而对区域间的协调机制和互动机制作出系统要求，即不断缩小不同区域间人民生活水平的差异程度和公共产品的供给水平。1在具体实施层面，国务院针对长三角区域的建设规划要求强化区域立法合作，加强区域间法制资源的整合。2党的十七大报告中则是对区域间的利益协调机制和社会保障制度作出明确指示。3“十二五”时期，国家提出要深化区域立法合作，推动区域间利益协调的良性互动与优势互补。4在党的十八大报告中，进一步強调区域发展战略实施的重要性和总体性，注重发挥区域的比较优势。5 “十三五”“十四五”规划时期的区域协同发展政策则更加精细化。在“十三五”时期，国家专门对区域利益的统筹机制和市场协调机制提出了细化要求，明确提出要对区域间利益的合作、互助、分配、补偿机制作出安排。6党的十九大报告则强调了区域利益协调机制的功能性和有效性。7“十四五”时期，区域协调发展再往纵深阶段推进，更加注重健全多层次的区域利益协调机制和全方位的区域社会保障体系。包括：提出对发达区域与欠发达区域间利益共享的横向利益合作、互助，尤其是对补偿机制的建构提出了更为立体的要求；对区域公共服务均等化平台的建设更加注重统一的规划和管理，对区域公共产品的供给和以教育、医疗、养老为代表的区域公共服务，强调探索建立更为紧密的合作新机制，8等等。

综上所述，党和国家的政策依据所涵射的区域协同发展目标大致可以归结为“法制资源整合”“区域利益协调”和“社会统筹发展”三大基本目标。其中，在前一阶段更加注重法制資源整合，而后一阶段更加注重区域利益协调和社会统筹发展，发展目标更替蕴含了社会现实变迁的基本逻辑，国家充分运用政策性工具，提出了不同时期推动区域建设发展目标。不难发现，当前理论界主张的区域协同立法“协调功能论”“社会保障功能论”，与国家政策有着密不可分的关系，甚至于表现为将“区域协同发展国家政策”等同于“区域协同立法功能”。

固然，区域协同立法目标是推进国家政策目标的实现，但这并不意味着国家政策目标即为立法功能。笔者以为，理论研究有必要重新检讨这一认识误区。如前所述，不仅理论界将国家政策目标视为区域协同立法功能，而且对地方协同立法实践也存在同样理解。这种误解给实际工作带来诸多障碍：其一，区域协同以“法制资源整合”“区域利益协调”和“社会统筹发展”目标为导向所签订的所谓“协同协议”，并非严格意义上的立法，更多是回应国家政策要求而签订的“协商性文本”，并无法律约束力。其二，区域协同立法主体是两个或多个地方立法机关，现有政策目标实现已超出地方立法权限，必然面临合宪性和合法性的双重困境。其三，区域协同国家政策也仅是地方立法机关政策性依据，新修订的《地方人大组织法》不仅赋予区域立法机关的立法权限，更是明确了区域协同立法以“协同发展需要”为核心的地方协同治理为基本逻辑，有权立法单位应从地方治理逻辑角度，充分考量立法形成的可能性，采取差异性策略，避免立法资源浪费或者立法职能空转。具体来讲：

（一）在法制资源整合方面，应以建立沟通协调机制为主

目前区域协同中的“法制资源整合”主要表现在信息互通的层面，并无刚性约束，其基本措施是建立立法信息的交流和互动机制，或签订相关合作协议。1值得注意的是，实践中虽然也有存在片面追求“区域法制一体化”的成例，比如，在推动长三角一体化进程中，所在地方通过当地人大“共同立法”，但其实施效果并不好。归根结底，是因为协同各方之间并不存在上下级隶属关系，不可能在行政权或司法权层面达到“完全法制统一化”的整合效果，而且这种缺乏监督和责任机制的协同立法本身已违反了立法基本原理，立法甚至还存有合宪性和合法性之疑虑。

（二）在区域利益协调方面，区域协同立法应有较大的形成空间

区域协同一体化关键在于，既要做大“蛋糕”，又要有一个“分蛋糕”的机制，避免过度竞争，使市场要素和物质、信息资源等得到更好配置，更充分发挥资源要素的融通性，促进地方利用效率的最大化。以长三角为例，因为经济实力差距等原因，目前长三角区域的协同立法以上海为龙头，各城市也更注重接轨上海的单向利益流通。2而要“融入长三角”须有双方的互动，须把互动的“通道”建立起来后，项目、信息、人才、产业才能得到充分流动和有效利用，这里所指的“通道”就是利益协调的机制，即区域内各城市之间在上述资源要素等方面的利益协调。

（三）在社会统筹发展方面，须依赖地方立法机关渐进推动

区域性差异的客观现实基础决定了以社会统筹发展为内容的区域协同立法尚需各方沟通协商渐进地推动立法。由于区域立法的前提条件是各方利益兼顾，因此，超越区域资源公平配置行政壁垒的社会统筹立法是不可能一劳永逸完成的。以京津冀为例，京津冀区域协同是在政府主导下以政策推动和行政规划的方式发展而来的，长期以来北京在其经济发展历程中获得了国家许多的政策优惠和倾斜，而周边城市会以牺牲自我发展空间、机会和资源的方式倾力支持首都建设，三地间资源配置的差异化现状，形成了基本公共服务水平“两强一弱”的不均衡现状。但相较而言，长三角、珠三角、东三省和粤港澳这些区域社会统筹协同较难以推进，须充分考量到各方诉求以及利益关切。

此外，协同立法生成往往还需考虑地方立法特色或者立法模式差异。在协同立法目标一致的前提下，仍然有可能受到立法特色或立法模式差异的影响，无法推进“形式意义上”的区域协同立法。比如，在成渝双城经济圈背景下的成渝法治合作工作中，针对流经四川、重庆的嘉陵江环境保护立法合作成为多方协同立法目标，但在水资源的保护问题上，重庆市采用的是“要素立法”方式，在2020年颁布实施的《重庆市水污染防治条例》中，对包括嘉陵江在内的水资源进行法律层面的系统保护。而四川省则是采用“流域立法”方式，对沱江、嘉陵江、赤水河、岷江等都有专门的流域保护立法或立法安排。因此双方在此协同立法项目上，无法达成“形式意义上”的区域协同立法，即无法出台较为一致的“立法文本”，前者在追求川渝法治合作的协同立法效果时，在四川省人大制定《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例（草案）》后，以较为灵活的方式，即以人大常委会“决定”的形式补充出台了“嘉陵江保护规定”，来达到协同立法功能。这充分说明，在区域协同立法推进过程中，不宜片面追求“文本统一”的立法协同，还需考虑地方立法特色或者立法模式差异问题，以“成本不高”的多种方式来达到协同立法效果。

三、 “区域协调发展的需要”与区域协同立法功能界定

《地方人大组织法》第49条规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”此次修法明确了区域协同立法的基本功能或目的在于促进或推进区域协调发展的需要。那么，何谓“区域协调发展的需要”？其判断标准是什么？在笔者看来，这一表述实则蕴含了国家权力的“功能最适当原则”约束力，功能最适当原则是现代法治国家配置国家权力的基本准则。如有学者指出，我国也已逐步形成了“重视国家权力行使的正确性以及国家的权能和效率”的国家权力配置的功能主义进路。1区域协同立法必须以最适当原则为基本准则，并以此合理配置区域立法功能推动其最终实现。

根据区域协同“功能最适当原则”的要求，“区域协调发展的需要”至少要契合以下基本要求：其一，区域协同立法不得与宪法、法律、行政法规相抵触，在此前提下，省（以及自治区、直辖市）人大常委会以及设区的市（以及自治州）人大常委会方可在“地方性法规”立法权限范围内行使区域协同事项立法；其二，区域协同立法事项须以区域发展的实际情况以及可实现功能来予以设定；其三，从立法程序上，区域协同立法不仅符合上述“实质性”标准，还应符合协同单位的“共同意志”，从立法立项、起草、沟通到立法通过的全过程中体现各方共同意愿，这与传统地方立法程序存在显著差别。

众所周知，区域协调发展需要的是多样性，以致区域协同立法事项可以多样化。但立法事项范围却是协同发展需要以及立法功能实现的决定性因素，因而首先有必要依据区域协同“功能最适当原则”基本要求厘定立法事项范围，方能在此基础上进一步探讨协同立法功能实现与立法配置，并结合《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《意见》）所明确的区域协调发展的内涵、战略重点和方向实施。该《意见》用27项措施阐释了如何落实这一国家战略，如“推动区域市场一体化建设”“建立区域均衡的财政转移支付制度”“深入开展对口支援”等。其中，对口支援、转移支付、扶贫等措施属于国家层面实现区域协调发展应考虑的问题，这些措施要么由中央统筹为宜，如对口支援，要么不属于地方立法权或行政权权限，如财政转移支付。因此，该《意见》梳理下来，笔者认为，地方协同立法最有可能取得协作成果的方面应是“区域市场一体化”。其主要理由包括：

其一，市场一体化是发展社会主义市场经济的应有之义。《宪法》序言提出“发展社会主义市场经济”，第15条第1款又规定“国家实行社会主义市场经济”。地方围绕“市场一体化”开展协同立法，是宪法所规定的发展社会主义市场经济的应有之义。其二，区域市场一体化有党中央的政策依据。除了《意见》以及2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》，2022年3月印发的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》再一次提出“结合区域重大战略、区域协调发展战略实施，鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作”。其三，区域市场一体化具有区域协同的现实需求。随着我国区域经济的联系越来越紧密，区域合作的范围和领域不断拓展，逐渐形成了京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等重要跨区域经济区。据统计，这些区域GDP总量已占到全国的56%，未来将是中国经济增长的动力和增长极。中国也将由省域经济主导型转向为区域经济主导型。发展区域经济首要的就是形成规则统一的市场环境，即推进市场一体化。因此，区域协同经济发展的立法功能定位，应是与区域协同相应的地方人大在《立法法》以及地方人大组织法权限范围内，以推进“区域经济一体化”、建构“统一大市场”等目标、要素为主要立法事项，在功能最适当原则指引下，各地应确立区域经济发展内容目标，兼顾区域协同跨越传统行政区域的特殊性，以法制资源整合推进区域经济协同发展为基本方式，将区域经济发展所涉及的利益协调问题、区域经济一体化的社会统筹发展问题作为协同立法配置的内容事项。具体立法功能表现在下述几个方面：

（一）以区域市场一体化协同发展为内容的法制资源整合

在相同的区域内，地缘关系紧密、文化习俗相通、经济制度衔接、环境治理相融，这些构成了区域整体利益基础，为区域内各地方协调沟通治理经济、社会和生态环境提供了基本条件。在法制资源整合功能性要素的检视下，松散型法制协调已不能满足功能要求，以区域协同立法为典型的紧密型法制协作则成为必然发展方向。比如，因为地缘环境相同的因素，区域环境一体化是区域经济一体化延伸的重要方面，环境一体治理是推进区域市场一体化协同发展的切入口。反观现有做法，京津冀在环境协同立法上采用的是松散的联席会议模式，这存在一定的弊端，一是缺乏制度化的立法协作机制，二是缺乏可协调性的立法内容。1区域内各地方通过立法的方式，规划一体化发展图景，供给一体化发展依据，即通过立法确认的方式明确共同发展目标，解决经济一体化发展过程中存在的环境协同保护问题。

（二）以区域市场一体化涉及的利益协调立法配置

法律是协调不同主体利益矛盾并使其趋向协调和平衡的制度载体。以区域市场一体化所涉及利益协调是区域协同的基础性目标，其顺利达成依赖于区域协同立法的制度供给。一方面，我们需要明晰区域利益协调的理念内核。长期以来，人们普遍重视经济发展与环境保护之间的矛盾，现行环境基本法、单行法以及区域环境立法也尚未将经济与环境提升到协同共进的层面。而协同学视野下的系统功利主义把经济发展和生态保护看作彼此协同的两个子系统，从而在社会复杂系统的支配下平稳地向前发展。2区域利益协调的理念内核必须实化为可操作的区域立法评估指标：经济与环境的“协同度”与“耦合度”，其他社会利益的纠葛和冲突，也应运用协同学作为理念内核。另一方面，我們需要明确市场发展所涉及的区域利益分配机制。之所以在区域协同实践中就环境相关问题协同立法是一个重要领域，是因为环境利益协同本质上反映的是区域经济发展过程中产生的后续性利益需要区域协同分配。

（三）推进区域市场一体化为目标的社会统筹发展立法配置

我国的社会治理体制创新呈现以统筹性为突破口的特征，在区域协同立法功能中，体现的是以实现区域市场一体化为目标的社会统筹发展目标。在区域协同立法功能这一特殊语境下，“社会统筹发展”被赋予了新的实践涵义，主要是指进一步激活区域发展权能，统筹区域社会保障制度，实现区域基本公共服务的均等化。首先，解决区域发展的不协调问题是社会统筹的中心环节。中国社会发展已进入全面深化改革的转型时期和经济转轨时期，社会结构和政府行政职能发生了巨大转变，社会保障制度建设也因此得以迅速发展。然而，资本逐利性流动的特点加剧了区域之间在平均收入、教育、医疗、养老、体育文化等社会保障水平上的差距，为此，社会统筹必须对区域发展的不协调问题作出妥善安排。其次，区域统筹合作框架是社会统筹的基础路径。区域统筹是在区域内数个地方建立相对统一的社会保障制度，其涉及人数之广、利益关系之繁杂，使得其成为区域协同立法工程的重心环节。因此，制定合理且行之有效的合作框架就显得尤为迫切和至关重要。最后，推进区域社会保障制度接轨是社会统筹的重要手段。这就要求区域内各地方突破行政区划藩篱，加快推进区域内社保管理体制和公共服务体系有机接轨。在区域协调发展的国家战略要求下，基本类的公共服务可能在区域协同的地方逐步实现均等化，这也是推进区域协同市场一体化的前提条件，而通过协同立法将突破这一重大体制性障碍。比如，现行的户籍制度就将公民进行了各种分割，城市和农村、发达地区与落后地区、大城市与小城镇、省会城市与非省会城市、东部与中西部等等，并且由此赋予了其不同的公共服务享有权益；而分离性的财税制度则进一步造成了地方财政能力的不均衡、差异化状态，比如上海市的人均财政收入要远超长三角其他地区。地区财力上存在的硬性差异使得发达地区与落后地区的居民在公共服务的享有上差距较大，区域协同尚需在这些领域尽快取得立法突破。

四、区域协同立法功能实现的具体方式

结合前述区域协同立法“实质标准”及“程序标准”要求与发展目标，反观我国区域经济一体化发展实践，普遍存在区域发展差异化的现实状况，集中体现在区域利益分配机制不够健全、公共服务均等化水平亟待提升的现实问题。围绕区域协同功能目标的实现，需要采用渐进式的方式，包括优化区域利益分配协同机制、分步推进区域公共服务均等化立法，加速推进区域市场一体化的协同立法功能实现。

（一）优化区域利益分配的立法协同机制

从某种程度而言，区域协调发展的过程就是协调和整合区域发展主体间的利益关系和对区域利益进行权威性、公平性、合法性分配的过程，继而达成协调、分配、增进、整合区域整体利益的美好愿景。目前，区域利益分配机制不健全，阻碍了区域治理和区域发展的进程，而相关立法不完善是导致区域发展权冲突的重要原因。为实现区域协同立法的区域利益协调功能性要素的妥善配置，需在立法中对区域利益分配机制进行系统设计。一般而言，区域利益分配机制体系，是由市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制四大机制组成的有机互动机制。1

第一，区域利益市场协调机制。“行政区经济”中的碎片化竞争最有损于区域整体经济利益，因此，区域协同立法需要规定区域利益市场协调机制的基本理念、原则、制度和规范，建立健全区域市场机制有助于形成区域一体化发展的统一大市场，实现市场一体化，夯实区域协同发展的经济制度基础。在区域经济一体化程度日益深化的语境下，区域立法必须为建设区域统一开放、有序竞争的市场环境提供法律保障，以使区域大市场真正在资源配置和要素流通中发挥决定性、基础性作用；必须破除妨害市场有序竞争和资源配置的各种地方保护主义规定，对产权、要素、价格提供全面保护，着力于建设区域利益市场协调机制，完成利益要素的市场化配置。

第二，区域利益合作机制。美国学者亚当·布兰登伯格和巴里奈勒波夫提出，在竞争与合作工作的组织体内，利益与目标既矛盾又统一。在此背景下，游戏双方只需放弃传统的对抗思维，把对手视为互补的一方，通过合作可以创造显著增值，以实现双赢的局面。当前，行政区划的束缚是地方政府间跨区域合作的重要障碍，而通过区域协同立法建立区域利益合作机制有助于突破这一障碍。主要方式是通过立法建立跨区域合作机构或合作机制。例如，可建立党政联席会议机制，由“一把手”牵头，定期召开专题工作例会，深化对跨区融合发展重大问题和重大政策的研究，推动各项工作清单化、项目化、工程化，高位推进既定目标任务落地见效。同时，立法也可鼓励民间合作交流组织建设，建立全方位、多领域、多层次的交流合作机制。

第三，区域利益互助机制。目前，我国的区域利益互助机制主要是在中央或省级政府的指导协调之下，进行对口帮扶工作，基本上是依据行政指令，用行政手段建立区域之间的互助帮扶，从而形成互助结对的关系。2但是，一方面，中央对地方区域进行立法，信息传递途径较远，且为了考虑区域地方的特殊性，需要做大量的前期准备工作。如此，既降低了立法效率，又不能保证立法在地方的可操作性。另一方面，由于地区政绩考核的要求，各地区之间的竞争非常激烈，因而容易导致只关注自己区域经济情况的地方保护主义和“行政区经济”1。所以，区域协同立法有助于打破行政藩篱和利益壁垒，形成区域互助利益机制。

第四，区域利益扶持机制。区域利益扶持机制主要通过横向转移支付制度完成。目前我国区域大多采用的是以政府为主导的纵向转移支付方式，这种依赖公权力来协调区域经济发展和环境治理的方式，给政府造成了较大的财政压力，且效率和可持续性能均不高。在国际上，除了单一的纵向型财政转移支付体制外，还有以纵向为主、地区间横向转移支付为辅的复合型转移支付体制。我国也通过区域协同立法先行先试建立区域复合型财政转移支付体制。比如，在长三角经济区，作为金融中心的上海为了实现金融行业的高速发展，将重化工业向经济区其他省份迁移，那么接受其转移的江、浙、皖应该通过横向转移支付向上海提供经济补贴。同理，上海也应通过横向转移支付体制向江、浙、皖提供环境补贴。通过建立复合型财政转移支付体制来健全区域经济环境补偿机制，可以有效促进区域经济发展和生态保护工作的相互扶持。因此，横向转移支付体制可以成为我国区域利益扶持机制的重要实施手段。

（二）分步渐进推动区域公共服务均等化立法

“公与平者，即国之基址也。”2改革开放以来，我国区域发展的不平衡问题一直都非常突出。区域发展的非均衡化，不仅会对国家区域协调发展战略决策产生不利影响，而且会进一步压缩欠发达地区的发展空间并影响其生产活动的积极性，对可持续发展战略和国家治理现代化的实现产生负面影响，更深层意义上对实现社会主义现代化也形成了极大阻力。推进公共服务共建共享是实现区域协同发展的兜底举措，是协调推进四个全面战略布局、实现社会主义现代化的基本要求，也是实现共同富裕的基础工程。

区域基本公共服务均等化是实现区域协同立法社会统筹发展功能性要素配置的基本路径。通过使不同区域的每个社会成员都能够享受到保障其基本生存和发展的权利，强调“底线保障作用”，从而促进各个地区的每个社会成员都能够获得平等的发展机会。当前，我国区域基本公共服务差别化问题较为突出，直接影响到区域收入差距的缩小。区域基本公共服务均等化缩小区域收入差距等功能的發挥，要以相对完善的立法为前提性要件。尽管我国区域基本公共服务不均等问题产生的原因众多，但相关立法机制不健全是重要原因之一。3法是理与力的结合，4区域经济发展非均衡，导致区域之间基本公共服务水平差距较大，而通过立法施以作用力，予以刚性规制，逐步分阶段缩小区域基本公共服务差距，则会弥合区域发展的差距鸿沟，促进区域经济朝向均衡化健康发展。

区域公共服务从保障民生、共享普惠到水平均等是一个渐进性的发展过程，不可一蹴而就。公共服务一体化、均等化要统一标准，分阶段、分步骤、分层次、分轻重缓急地稳步推进。为发挥“底线保障作用”，应通过协同立法的契机，协调区域相关法律法规之间不相容、不匹配的矛盾。健全区域基本公共服务均等化立法体系，首要问题是要明确重点民生领域区域基本公共服务均等化的法定范围。区域内“各地区经济发展水平存在较大差异，其提供公共服务的能力也存在较大的差距，因此均等化的范围趋不能过宽，也不能过窄”5。同时，区域发展问题归根到底是一个对人权的认识论问题，其他的认识角度、解决方式则应当是人权价值诉求、人权价值实现等在技术层面的表象和反映。为真正实现区域发展权，需超越人权保障本体论与实践论的实施困境。1从保障基本人权和区域发展权的综合视角来看，目前在大方向上应当把义务教育、基本医疗、社会保障、就业等优先列入区域均等化的基本范围，在此基础上逐步推进社会服务、住房保障、公共文化体育等区域的均等化，从而完成区域公共服务均等化的分阶段实现。

就具体措施而言，首先，在立法层面，确认区域性公共服务清单和最低质量标准，形成公共服务一体化的具体法律规范，按照“成熟一个则推进一个”的基础方案逐步实现基本公共服务均等化，提升公共服务的便利化和普惠化程度。其次，创新供给模式，拓宽供给渠道，实现多方参与。在推进区域基本公共服务均等化工作的进程中，仅仅依靠政府权力的行使难以达成，应注重依靠社会力量，鼓励各方积极参与，创新区域基本公共服务的协商模式。社会多元主体的有效参与，可以切实解决和应对区域差距的具体问题，形成一个以政府为主导、社会成员广泛参与、公办与民营相结合、有区域协同立法保障的基本公共服务体系。可以拓宽资金来源，引入PPP模式，适度放宽公共服务区域性社会组织的住所。最后，区域协同立法应注重加强跨区域公共服务平台的建设。在区域公共服务的跨区域支付和结算领域，应充分发挥社会力量的主体作用，引入竞争机制，促成竞争法治，通过立法支持作为第三方互联网平台的法人承担主要业务，而政府部门则作为监管一方。此举旨在通过政府与市场的良性互动，共同发挥政府和社会力量在提供公共服务方面的各自优势。