完善都市圈发展体制机制研究

徐唯燊

完善都市圈发展体制机制，应尊重经济规律，坚持同城化方向，探索经济区与行政区适度分离，积极承接国家改革试验任务，在创新、产业、民生、生态等领域深度谋划牵引性和示范性的机制举措，加快破除都市圈资源要素流动障碍，打造综合改革创新高地。

一、完善都市圈发展体制机制的重要性

（一）有利于加快建设全国统一大市场

长期以来，都市圈城市经济发展竞争多于合作，各城市围绕经济要素的流动展开激烈竞争，形成相对固化的“一亩三分地”思维定式，对统一大市场目标造成严重阻碍，破除这一思维定式，加速区域一体化发展进程已经成为当务之急。行政区对经济区的分割是“一亩三分地”形成的重要原因，完善都市圈发展体制机制有利于打破行政区利益壁垒，使经济规律发挥更大作用，推动形成全国统一大市场。

（二）有利于形成优势互补经济布局

现行模式下，地方政府在培育产业体系方面发挥着举足轻重的作用，但聚焦经济指标的治理模式造成不少城市违背自身比较优势发展与周边城市相似甚至相同的产业，最终导致区域产能过剩。通过完善都市圈发展体制机制，有利于避免地方政府力量对市场力量的过度干预，确保政府和市场各司其职，在城市主导产业选择上契合本地要素禀赋，真正培育出具有市场竞争力的产业，形成优势互补的分工体系。

（三）有利于推动区域实现共同富裕

目前，都市圈发展中仍存在同城化基础设施不健全和公共服务城市分布不均衡等情况，导致都市圈中心城市具有明显的虹吸效应，制约了其他城市群众获得感幸福感的提升。通过完善都市圈发展体制机制，有利于对跨市建设和运营的基础设施、公共服务、重要产业等制定投入成本和收益分配机制，推动都市圈内城市间利益关系趋于公平合理，缩小城市间、城乡间的差距，助力共同富裕目标的实现。

（四）有利于服务支撑中国式现代化

从总体上看，全国都市圈发展通常采取核心引领模式，即通过将1—2个核心城市作为发展重点，优先注入各种创新资源和优质要素，由点及面带动都市圈整体发展。但在实际发展过程中，都市圈核心城市首位度过于突出，而对周边城市辐射能力不足，甚至加剧了都市圈内城市发展不平衡，在一定程度上对中国式现代化形成阻碍。通过完善都市圈发展体制机制，有利于发挥核心城市的扩散效应，缩小都市圈内各城市间创新能力、产业发展水平的差距，推动都市圈整体能级不断跃升，对中国式现代化起到支撑保障作用。

二、都市圈发展体制机制尚存四方面问题

（一）协同创新体制机制尚未形成

由于都市圈城市间行政壁垒还没有完全消除，各城市在创新孵化、中试熟化、要素共享、技术服务等方面仍有“各家自扫门前雪”的情况，造成科技设施重复建设、科技资源供需失衡、科技要素流动受限等问题，制约了都市圈创新能力的整合与创新效率的提升。此外，目前缺乏都市圈层面的协同创新顶层设计，导致都市圈创新规划协同编制、创新政策协商制定、创新项目联合推进缺少制度保障。

（二）产业融合体制机制有待完善

多数都市圈除中心城市外，其他城市均处于工业化中后期，在产业重新布局的过程中各城市对战略性新兴产业、未来产业的投资需求都很强烈，导致城市间竞争加剧以及相关平台载体功能重叠。由于产业构成的区域性统筹机制不健全，造成城市间产业分工格局不甚明朗，产业合作多以物资协作和浅层次的垂直分工为主，深层次的产业融合偏少，产业优势资源难以有效整合，制约产业链延链补链强链。

（三）服务共享体制机制仍需健全

大部分都市圈公共服务共建共享还处于起步阶段，还未形成系统性的合作框架和对话机制，特别是缺乏高层次的磋商机制，使“城市—区域共同体—城市”型的协调制度难以自发形成。此外，都市圈对服务共享的具体规划及实施路径上缺少统一思想和统一标准的制度安排，造成各城市侧重点有所不同，政策配套力度不一致，影响城市间公共服务合作创新共享的有效性。

（四）生态共治体制机制亟待优化

都市圈生态环境治理缺少可增强城市间政府互动、决策共享的平台和机制，造成城市间环境信息传递不畅，难以形成生态环境共治共保的空间格局。此外，对都市圈内为生态环境保护作出贡献城市的生态补偿机制还需进一步完善，目前多以政府补偿等方式獲得相关补偿资金，补偿标准鲜有根据市场化方式加以精确计算，难以形成对作出贡献城市的长久激励。

三、完善都市圈发展体制机制的重点任务

（一）构建协同创新圈共塑机制

一是建立引领性科技联合攻关机制。加强城市间科技规划对接，共同编制都市圈重大科技问题专项规划，构建跨市政府、企业、高校院所和新型研发机构等协同机制，打造创新共同体开展联合攻关。

二是优化高价值成果协同转化机制。清理都市圈内因技术标准差异形成的市场壁垒，协同建设统一技术交易市场，整合都市圈技术转移和成果转化机构资源，共同培育职业技术经理人，推动联合举办技术展示推介、资本对接等活动。

三是健全高品质创新要素共享机制。构建都市圈创新资源共享平台和机制，推动中心城市科技基础设施、科研仪器设备、创新创业空间向其他城市开放，设立通用通兑创新券，推动高层次人才共育共引共用，完善创新创业项目资金共同投入、利益共同分享机制。

四是强化激励性支持政策协同机制。建立高新技术企业跨市认定制度，健全财政奖补机制，共建科创基金池，探索出台人才协同发展专项支持政策，形成统一保障标准，推动评价互认，健全都市圈外国人才服务体系，开设都市圈外国人才创新“绿色通道”。

（二）建立产业生态圈共筑机制

一是探索生态圈“圈长制”。编制跨市产业生态圈建设行动计划，围绕产业融合发展推动建立由高层级领导亲自挂帅的“圈长制”，对生态圈进行统筹规划，协调招商引资、项目建设、人才引进、技术创新、政策扶持等工作，打造具有竞争力的超级产业集群。

二是完善功能区联建机制。推动组建都市圈产业园区建设联盟，形成跨层级、跨地域、覆盖全产业链的园区协作系统，支持通过一区多园、双向飞地等方式与区域相邻、产业相关园区联动发展，探索中心城市以“轻资产”向其他城市输出品牌园区运营模式等不同形式的建设机制。

三是建立能级统筹倍增机制。制定都市圈统一产业指导目录，建立城市间招商项目共享机制，推进集群式招商、协同式落地，支持企业开展跨市兼并重组，打造都市圈品牌企业，形成技术需求联合发布机制，促进产业链跨市布局。

四是调整经济利益协调机制。建立地方留存部分税收分享机制，细化跨市项目经济指标核算分成办法，出台跨市项目财政资金支持政策，探索建立财政协同投入机制，完善园区合作中各方共担运营成本、共享经济效益合理机制，通过协作企业利益结算等方式实现共赢。

（三）完善幸福生活圈共建机制

一是构建公共服务一体化机制。建立都市圈社会保障服务对接机制，推动社保医保服务同城化，形成住房保障共商共建共享机制，创新实现城市相互代管代服的市民化管理养老服务模式，建立公共服务标准化体系，形成财政支出统筹分担机制。构建公共交通一体化运营机制，开展多层次合作办学办医，探索就业和用工信息共享及农民工就业监测机制。

二是推动政务服务同城化机制。创新政务服务一网通办机制，推动政务服务事项全部纳入统一平台办理，推进政务服务无差别受理、同标准办理，打造政务信息云平台，持续开展数据共享交换，推进政务服务互信互认。

三是健全多元化协同治理机制。推动城乡社区协同治理，形成大联动与微治理相结合的全域网格化社会服务管理模式，共建“社区云”，构建社会、社会组织、社会工作“三社联动”参与社区治理机制，完善同城化服务“公众找茬”机制，构建社会治安综合治理联动机制，共同消除公共安全盲区。

四是构建全灾种、大应急合作机制。建立洪涝、地质灾害物资储备区域一体化保障机制，逐步形成规划对接、资源共享、应急调用长效机制，推动各类公共安全风险管理信息平台和应急指挥平台互联互通，构建应急联动机制，形成全周期应急协同体系，健全应对突发公共卫生事件联动机制。

（四）健全绿色宜居圈共创机制

一是完善国土空间协同治理机制。构建都市圈国土空间规划与发展规划衔接机制，强化规划底线约束，统筹生产、生活、生态空间，探索建立都市圈空间布局持续优化的长效机制，推动公园形态与都市圈空间有机融合。

二是建立青山绿道颜值共升机制。建立都市圈资源环境承载能力监测预警和生态空间联合保护机制，共同编制生态环境管控方案，完善财政资金激励机制，引导社会资本投入生态环境保护修复等领域，推动生态环境监测网络一体化，建立污染防治线上线下协调机制，推动环境质量联合会商，形成突发环境事件应急协作处置机制和生态环境损害赔偿机制。

三是形成横向生态补偿全覆盖机制。通过省级财政引导、都市圈城市财政支持，完善横向生态补偿机制，形成以成本共担、效益共享为基础的跨市协同保护格局，升级水源地保护机制，合理确定激励标准并制定相关管理办法，加强重大工程项目环评共商，共同开展区域性水质联合监测。

四是探索绿色价值协同转化机制。构建生态产品价值评价机制，联合制定核算规范，统筹推进“两山”实践创新基地等建设，建立生态产品定期推介机制，联合制定电商平台管理制度规范，构建生态产品品牌价值提升机制，实现都市圈生态产品认证互认和信息可查询、质量可追溯，探索生态资源权益交易机制，创新完善水权交易机制，推动构建都市圈碳普惠机制。

四、政策建议

（一）深化要素市场化配置改革

推进土地市场一体化，逐步形成城乡统一建设用地市场，协同推进产业用地市场化配置改革，全域推进城乡建设用地增减挂钩，探索以空间发展权交易为手段的城乡区域空间保护机制。促进金融服务同城化，推动共同建设金融服务平台，探索设立都市圈绿色发展基金，构建都市圈金融风险联防联控机制，推动信用体系一体化，组建都市圈投资运营公司，探索设立都市圈发展基金。建设统一技术和数据市场，促进技术与资本融合发展，深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，逐步构建都市圈数据市场。

（二）推動实现新发展格局共融

共同优化营商环境，制定统一营商环境评价标准，加快推进都市圈营商环境联合评价，实行统一市场准入负面清单和企业登记标准，探索实行行政审批无差别化受理，探索构建公平竞争审查协作制度和联合执法机制。整体融入国内大循环，健全都市圈融入国家战略机制，建立都市圈交流机制，共同探索特别合作区等飞地经济特殊机制。统筹对接国内国际双循环，形成都市圈国际贸易投资平台共建机制和贸易便利化协同推进机制，实现通关数据互通和口岸物流信息共享，建立都市圈企业“走出去”综合服务机制，推动都市圈加强与各国的文化、旅游、教育、卫生领域的交流。

（三）推进交界地带先行先试

发挥基层首创精神，聚焦群众关切，推动合作模式创新，着力打破行政界线，推动都市圈城市交界地带毗邻地区在规划布局衔接、公共设施统筹、产业协作互补、公共服务共享、生态环境共治、社会治理融合等方面积极探索、深度合作，支持都市圈交界地带建设同城化体制机制改革创新试点，打造一批同城化发展示范区，及时总结可复制可推广的经验做法。

（四）研究出台都市圈发展条例

强化都市圈建设法治保障，通过法治化手段解决长期困扰都市圈发展的痛点、难点、堵点问题，发挥法治引导、推动、规范、保障制度创新的作用。支持各都市圈研究出台发展条例，通过立法强化对都市圈发展方向、管理体制、规划建设、重点领域协同发展及居民和各类市场主体参与等方面的激励约束，积极回应社会关切，广泛凝聚社会共识，激发都市圈建设的主动性、创造性。

（作者单位：国家发展改革委国地所）