对沿边地区外向型产业发展的思考

曹忠祥　滕飞　窦红涛

近年来，以共建“一带一路”倡议和区域协调发展战略为引领，在国家促进沿边地区对外开放和支持特殊类型地区振兴发展相关政策的推动下，沿边地区经济得到了长足发展，基本解决了区域性整体贫困问题，与全国同步实现了建成全面小康社会的目标。但是，沿边地区总体上仍属于区域发展的“洼地”，经济总量小、传统产业层次低、新兴产业发育不足，外向型经济发展基础薄弱，参与国际合作与竞争的能力有限，这是未来推动沿边开发开放面临的突出问题。

一、沿边地区产业发展现状特点

（一）产业规模不断扩大，但占全国经济比重有所降低

沿边地区经济总量持续增长，经济总体实力大幅度提升，尤以边境地区经济增长最为显著。2020年，沿边9省区地区生产总值由2005年的3.33万亿元提高到13.99万亿元，是2005年的4.2倍；45个沿边地市（州、盟）地区生产总值达到3.39万亿元，是2005年的4.72倍，其中140个边境县（旗、市、市辖区）达到1.04万亿元，约占沿边地市（州、盟）的30.68%。但是，沿边地区在全国经济总量中的比重呈下降趋势，与全国经济发展的差距仍在拉大。2020年，沿边9省区地区生产总值占全国的比重为13.82%，比2005年降低了2.2个百分点。

（二）产业结构调整加快，但总体结构层次仍然较低

伴随着经济总量的增长，沿边地区产业结构产生积极变化，农业增加值占比明显下降，第三产业比重大幅度攀升，消费对经济发展的拉动作用增强。2020年，沿边9省区产业结构由2005年的16∶46∶38调整为14∶34∶52，第一、第二产业增加值占GDP比重分别下降2个和12个百分点，而第三产业比重上升了14个百分点；社会消费品零售总额由1.13万亿元增加至4.77万亿元，是2005年的4.22倍。总体来看，沿边地区工业化水平低，特别是边境地带，一产比重明显高于沿边地市州和沿边省区，很多地方农业生产仍然占据着重要地位。

（三）产业外向化水平明显提高，但与全国平均水平仍有很大差距

近年来，沿边地区开放型经济发展步伐明显加快，对外贸易占全国的比重有所上升。从货物贸易看，2020年沿边省区货物进出口总额达到2875.65亿美元，是2005年的3.48倍，占全国比重由5.81%上升至6.17%，其中，进口额增长较快，由371亿美元增加至1562.32亿美元，占全国的比重由5.63%提升到7.56%。从国际旅游来看，沿边9省区旅游外汇收入由2005年的26.4亿美元增加到2019年的137.9亿美元，占全国比重由10.3%提升到16.5%；接待国际游客数量从721万人次增加到2210万人次，占全国比重由13.5%增加到18.1%。从吸引外资看，沿边省区外商投资企业数量由2005年的2.76万户增加到2020年的4.76万户，投资总额由1543亿美元增加至12037.99亿美元，实现较大增长。但是，与全国相比，沿边地区外向型经济发展的总体水平仍然有着很大差距。

二、沿边外向型产业发展面临的主要问题

（一）产业发展层次低，对外贸易产品附加值不高

沿边地区农业发展大而不强，工业多集中在资源密集型行业，服务业发展滞后。从农业发展来看，粮食种植和畜牧业所占比重大，而且生产方式落后、经济效益不高。2020年，沿边9省区农作物总播种面积占全国的34.52%，粮食产量占全国的36.14%，但第一产业增加值仅占全国的25.36%。从工业发展来看，采矿业和资源型加工制造业仍占据主导地位，2019年规上工业企业主营业务收入分别占沿边省区的9.6%、27.2%和占全国的25%、13.6%，农副食品加工业规上企业主营业务收入也占到沿边省区的10.3%。服务业规模小层次低，文化旅游、商贸物流等传统服务业增长减缓，中医药、服务外包、文化创意、电子商务等新兴服务业仍处于起步发展阶段，生产性服务业发展不足短板突出。

受产业发展层次较低的影响，沿边地区对外贸易产品种类也相对单一，以农产品、资源性产品和纺织服装等资源、劳动密集性产品为主，附加值和经济效益不高，而且资源类产品和加工制成品进出口大多服务于内地市场，对外贸易的“通道经济”特征突出。如2020年云南省水果、蔬菜和花卉等农产品出口分别比2019年增长24.8%、15.3%和33.4%，鲜花出口量和出口额均居全国各省（市、自治区）第一位；黑龙江省2019年进口额1537亿元，其中原油进口占比7成以上。新疆进口的资源性产品超过50%是输往内地制造业发达地区，而出口商品的80%是由新疆外贸企业从内地组织的货源。

（二）产业集群化水平低，配套能力弱

沿边地区大多能源和矿产资源丰富，以资源依赖性产业为主导的产业发展格局固然符合沿边地区的资源禀赋特点，但是由于资源型产业链条短、产业分工和产业间协作性不强，造成沿边地区产业发展集群化水平较低。能源原材料产品精深加工薄弱、下游产业不发达、有活力的民营市场主体偏少，不仅造成现有产业发展的竞争力不强、效益不高、对地方经济发展和就业的带动力弱，而且导致工业产业配套能力差，加之生产性服务业发展滞后、运输和交易成本高，外来资本和产业进入困难，对沿边地区引进战略性投资和重大产业项目产生制约作用。

（三）招商引资困难，新兴产业培育受限

新兴产业是沿边地区发展的突出短板，其培育需要良好“软”“硬”环境条件作保障，而目前沿边地区无论自然条件还是营商环境都存在明显不足，造成在内外招商引资中处于劣势地位。由于沿邊地区地理位置偏远，而且多为高寒、干旱地区，自然条件严酷，西北沿边地区发展还深受水土资源的约束，加之多数地区交通不便、本地市场小，发展产业的环境较差；同时，受地域文化、思想观念和对外开放起步晚等多种因素的影响，管理体制改革和政府职能转换相对滞后，市场机制不完善，产业发展的营商环境较差。近年来，国家虽然出台了多项促进沿边开发开放的政策，但是由于政策体系本身不完善、国家对地方的事权下放不到位，许多政策并未真正落到实处。

（四）产业园区小散弱，产业集聚功能未能有效发挥

沿边地区经济技术开发区、高新技术开发区、重点开发开放试验区、跨境经济合作区、边境经济合作区、海关特殊监管区等政策性平台和各级各类产业园区类型丰富，数量众多。但是现有平台和园区普遍存在企业偏少、产值偏低、配套基础设施不完善问题，而且园区布局和园区内企业布局分散，主导产业发展孱弱，产业同质化现象突出，产业园区之间未能很好实现错位发展、协调发展、有机融合，产业园区的政策功能和产业集聚作用未能有效发挥。

三、沿边地区外向型产业发展思路

（一）立足各地比较优势，加快特色优势产业外向化发展

依据沿边地区区位条件、经济发展基础、社会文化特点不同以及周边国家自然、经济、社会背景特征，按东北、西北、西南三大板块构建沿边地区外向型产业发展总体格局。

1、东北沿边地区（黑龙江、吉林、辽宁以及内蒙古东北部的地区）

随着我国与东北亚国家贸易的快速发展，东北亚国家，特别是俄罗斯、蒙古国由于农副产品自给能力较低，对我国的农副产品需求日益增大。与此同时，俄蒙等国能矿资源丰富，但产业结构中轻重工业比例失调、轻工业发展较为薄弱，特别是机电产品大量依靠进口，俄罗斯加快远东及外贝加尔地区开发建设以及东北亚国家城市更新改造对建筑装饰材料的需求也呈现出不断增加趋势。未来要重点强化面向东北亚的开放功能，积极参与中蒙俄经济走廊建设，瞄准东北亚地区需求，加强与俄蒙土地开发合作，统筹境外农业、原木、能源、矿产等原材料生产基地与境内精深加工基地建设，加大轻工产品、机电产品、装配建筑等出口，积极发展界江游、跨国邮轮游、出入境自驾游等跨境旅游，大力发展口岸物流、沿边仓储保税物流，加快建设面向周边国家的商务服务中心。

2、西北沿边地区（新疆、甘肃以及内蒙古西部地区）

西北沿边地区是我国依托中欧班列强化与欧洲经贸联系的门户，新疆也是丝绸之路经济带的核心区，毗邻的中亚地区与西北地区民族宗教文化渊源深厚，又是我国重要的工业品供应地和能源、矿产原料来源地，双方拥有广阔的产业合作空间。一方面，要以油气资源勘探开发运输为重点继续加强与中亚国家在能源资源等传统优势产业领域的合作，并针对中亚国家机械装备、电子电器及纺织服装等轻工业产品生产不足特点，加快油气、煤化工、风电、光伏、农业等产业相关机械装备和电子信息产品出口导向型产业发展，统筹境内外棉花、粮食种植基地建设，促进棉花资源就地精深转化和轻纺工业发展。另一方面，要放大亚欧大陆桥和中欧班列通道的带动作用，着力强化通道保障和人员物资集散功能，大力推动国际商贸物流、跨境结算和国际货币兑换金融服务、边境旅游和跨境旅游以及跨境电子商务等现代服务业的发展。

3、西南沿边地区（西藏、云南、广西）

西南沿边地区是我国沿边开放的重点区域和面向东南亚、南亚开放的桥头堡，沿边重点开发开放试验区数量占全国一半以上，沿边开放基础好、政策优势明显，开放发展的潜力巨大。未来一方面要立足沿边少数民族文化、生态气候资源和面向东盟、南亚的会议会展平台优势，加快发展跨境旅游、康养、会展等服务业，依托西部陆海新通道大力发展跨境物流业，深化中国—东盟跨境金融创新；另一方面，要在进一步促进冶金、化工、水电等传统优势产业国际产能合作的基础上，积极承接珠三角、长三角等发达区域产业转移，不断壮大汽车、摩托车、先进装备制造、家用电器、电子信息、生物医药、新材料等产业集群，大力培育发展制造业出口加工基地，同时积极拓展与南亚、东南亚热带农业合作空间。

（二）整合各类开放平台，促进加工贸易产业落地发展

更好地发挥沿边地区的地缘优势，整合沿边地区的口岸、开发开放试验区、综保区、边（跨）境经济合作区等开发开放平台，搭建一批能级更高的大平台，实现政策联动、功能互补、优势叠加。增强沿边地区的进出口贸易、保税仓储、加工、展销、金融等综合经济功能，增强沿边地区与腹地经济的互联互通，加强对沿边地区加工贸易产业的扶持力度，大力推进进口资源、农产品落地加工。积极承接国内发达地区产业转移，并不断向产业链下游和价值链高端延伸，形成产业集群效应，增强本地区产业竞争能力和吸引各种资源要素的能力。

（三）注重国内国际双向联动，拓展延伸产业链供应链

坚持“走出去”和“引进来”相结合，促进特色农业、轻纺、机械制造业等优势产业走出去，积极引进境外矿产、能源资源和技术、资金，并在国际贸易、跨境金融、跨境旅游、劳务合作等方面深化沿边地区与周边国家合作，并以“跨境产业园”“两国双园”等项目为突破点，促进境内外产业联动、上下游产业衔接，构筑互利共赢的产业链供应链合作体系，更好发挥沿边地区在联通国内外市场中的作用。加强沿边地区与国内发达地区的区域合作，在重大产业布局、重大基础设施和公共平台建设、跨区域资源利用、市场建设等方面，建立信息共享和定期协调、协商机制，采取共建飞地园区、深化贸工联动、建立分享税收制度等多种方式鼓励国内发达地区到沿边地区投资。

（四）创新招商引资，提高本地配套能力

结合沿边地区的产业定位，不断创新招商理念、机制和手段，高效率推进招商引资，实现从普遍性招商引资向选择性招商引资的转变。围绕航空物流、跨境电商、跨境金融等重点产业，大力实施产业链招商和产业集群招商，开展定点招商、以商招商、节会招商等各种形式的招商活动，进一步完善营商环境，加快引进国内外企业落户沿边地区，提高本地产业配套能力，促进产业集群化、跨越式发展。

（五）发挥区域中心城市和边境重点城镇的作用，促进产城融合发展

支持綏芬河、黑河、丹东、珲春、满洲里、二连浩特、伊宁、塔城、日喀则、瑞丽、河口、凭祥、东兴等一批边境重点城市建设，提升城镇功能，增强城镇对产业发展的保障支撑能力。促进口岸、边（跨）境经济合作区、综合保税区、经济技术开发区等与城镇一体化发展机制，加强边境重要节点城镇建设。依托优势资源打造商贸物流型、生态旅游型、工业制造型、历史文化型等主导产业清晰的中心城镇，形成“城镇—口岸—园区—产业”良性融合发展态势。

四、促进沿边地区外向型产业发展的对策措施

（一）实施沿边地区龙头企业和“专精特新”中小企业培育工程

结合不同沿边地区地域特色，注重发挥比较优势，突出重点产业，找准市场对接的着力點，培育龙头企业和“专精特新”中小企业。引导企业加大创新投入，加快技术成果产业化应用，提升产品标准，加大新产品研发，增强企业核心竞争力。加强中小企业与行业龙头企业协同创新、产业链上下游协作配套。借助国有资本经营机构，以国有投资公司、控股公司等组织形式，壮大支柱产业的龙头企业。鼓励企业到境外开展工程承包、投资设厂和共同开发资源，扩大企业规模，提高企业境外影响力。

（二）加大对边贸和加工贸易产业的扶持力度

制定更加优惠的边贸政策，增加以边贸方式进口国家鼓励进口类资源性产品，放宽沿边地区进口邻国资源类商品经营企业资质条件。支持沿边地区发展面向毗邻国家和地区的加工贸易，对开展加工贸易涉及配额及进口许可证管理的商品，在配额分配和有关许可证办理方面给予沿边地区适当倾斜；支持具有比较优势的加工贸易发展，对以边贸方式进口符合国家《鼓励进口技术和产品目录》的资源类商品给予进口贴息和国别进口补贴支持。

（三）鼓励沿边地区培育和发展“四新经济”

结合产业发展趋势，支持通过产业发展引导基金促进沿边地区大力发展新技术、新产业、新模式、新业态的“四新经济”，缩小与发达地区的差距。把握消费升级向多样化、个性化发展的趋势，抓住网红带货、直播经济等新业态、新模式带来的发展机遇，充分利用互市贸易点、口岸等优势条件，建设国际快件监管中心、边境仓库、跨境电商综合试验区等平台，促进线上经济、数字经济、跨境电商等产业发展。

（四）促进园区联盟和“双飞地经济”模式创新

在沿边地区积极探索服务领域广、覆盖园区多、带动作用强的产业园区联盟，推动边民互市区、边境经济合作区以及经开区、产业园区等园区整合，推动相关政策在沿边地区更大范围的复制推广，吸引东部地区优质企业入驻园区。沿边地区与发达地区共同研究商定规划建设、运营管理、利益分配等事项，促进“双向飞地经济”发展模式创新，即以沿边地区作为发达地区的“飞入地”，承接产业转移；同时引导沿边地区本地企业和机构走出去，在发达地区建立“飞地研发机构”“飞地企业”“飞地市场”“飞地招商机构”，更好地打破区划边界，促进资源要素双向流动。

（五）制定更有吸引力的人才政策

加强沿边地区的教育培训，重点支持职业技能培训发展，给予沿边职业技能培训机构、培训人员和学员资金奖励和政策鼓励。引导东部地区有创新能力的企业家或高级管理人才、高新技术人才、高级技工、各类复合型人才、营销人才以及熟悉国际惯例和国际贸易规则的涉外专业人才到沿边地区进行交流。设立“人才基金”，在个人所得税、住房、职称等提供优惠政策，并对其户籍和子女入学等方面提供便捷通道。选调沿边地区基层干部、技术人员到东部地区政府、企业挂职锻炼，帮助其开阔视野，增长才干。

（曹忠祥，国家发展改革委国地所研究室主任、研究员。滕飞，国家发展改革委国地所研究室副主任、副研究员。窦红涛，国家发展改革委国地所助理研究员）