高水平对外开放下我国加大利用外资问题探析

曾宪奎

［摘 要］ 以更大力度吸引和利用外资，是我国当前时期繁荣经济的重要任务。从最近几年情况看，我国利用外资呈现出3个突出特征，即整体投资额稳步增长，但是与美国的差距在最近几年呈现扩大趋势；利用外资的质量在逐步提升，但是区域分布不合理；最近几年部分行业内外资退出问题较以前突出。目前社会各界对利用外资相关真实性存在疑问，核心问题便是存在较大比重的返程投资问题，且这一问题在疫情期间可能加剧了，但是这不能否定我国利用外资情况向好的整体趋势。在我国高质量发展背景下，未来外资利用的重点领域主要在于鼓励外资企业在华设立研发机构以及加大研发投入、高新技术产业特别是战略性新兴产业相关投资、部分劳动密集型产业项目以及高技术服务业项目。要更好的利用外资，我国需要处理好提高国内大循环主体地位和提升国际大循环的关系、引进外资与对外直接投资的关系、国民待遇与政策优惠的关系以及国内外资发展环境与国际经济环境波动的关系。在政策建议方面，提出改变传统政绩观、创造有利于外资发展的舆论环境等几个建议。

［关键词］返程投资；高技术服务业；退出市场；技术溢出效应；信心

［中图分类号］ F125;F832.6［文献标识码］ A［文章编号］ 1673-0461（2023）06-0001-08

党的二十大报告强调要“推进高水平对外开放”，提出要“依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平”［1］。利用外资作为我国吸引全球资源要素的重要形式，在其中起到重要作用。2022年12月的中央经济工作会议，明确提出要“更大力度吸引和利用外资”［2］，并提出了一系列的具体政策要求。随着2022年底我国疫情防控进入新阶段，经济恢复性增长成为未来一段时间我国社会主义建设的主要任务，加之疫情对我国国际大循环造成的特殊影响将迅速消除，更大力度吸引与利用外资、提升外资质量将成为未来一段时间繁荣我国经济的重要战略举措。本文将对当前时期构建新发展格局下，利用外资的相关状况进行分析。

一、当前时期我国利用外资情况分析

当前时期，我国利用外资的情况可以总结如下：

（一）整体投资额稳步增长，但是与美国的差距在最近几年呈现扩大趋势

一方面，从统计数据看，自2016年以来我国实际利用外资数量处于不断提高进程，且新冠疫情期间我

国利用外资的数量增加明显。2016年我国实际使用外资为1 260.01亿美元，到2022增加到1 891亿美元，6年时间里提高了50.1%，年均增长率达到7.0%，明显高于2000年到2015年的年均增长率（5.2%）①。可以看出，尽管面临复杂的国际国内环境所带来的各项挑战，我国利用外资的规模依然呈现稳步扩张的趋势。

另一方面，与美国相比，我国利用外资相对比重则呈现下降趋势。从最近几年FDI的情况看，虽然我国实际利用外资呈现稳步增长趋势，占全球流量的比重也逐步提高，但是与美国的差距却呈现扩大趋势。根据商务部投资司的数据，2013年我国吸收外资总额为1 239.11亿美元，占全球总流量的8.53%，而同期美国吸收外资总额为1 875.28亿美元，占全球总流量的12.92%②；2018年我国FDI流入量为1 383.1亿美元，占全球总流量的比重为10.7%，而美国为2 518.1亿美元，占全球总流量的比重为19.4%③；2021年我国实际利用外资总额为1 809.6亿美元，占全球总流量的11.4%，居于全球第2位；美国实际利用外资总额为3 673.8亿美元，占全球总流量的23.2%④。可以看出，中国与美国在最近10年左右的时间里成为吸收外资的主要地区，且这两个国家在全球总流量的比重中不断增加，这一趋势表明世界上最大的发达国家和最大的发展中国家对全球资金的吸引力不断增强。然而，从动态角度看，在实际利用外资总规模、占全球比重的差距等指标上，我国与美国差距在最近几年呈现扩大趋势。2013年美国使用外资总量是我国的1.51倍，到2022年这一比值提高到2.03倍；2013年美国使用外资总量占全球的比重比我国高出4.39个百分点，到2022年这一差距提高至11.8个百分点。这在一定程度上表明我国对国外资金的相对吸引力在降低。

（二）利用外资的质量在逐步提升，但是区域分布不合理

随着我国经济发展质量的逐步提升，利用外资的质量也在逐步提高，这主要体现在高技術产业使用外资的比重逐步提高。根据《中国外资统计公报2020》和《中国外资统计公报2022》的相关数据，2019年我国高技术产业实际使用外资为390.6亿美元，占实际使用外资总额的27.7%，其中高技术制造业为133.7亿美元，高技术服务业为259.6亿美元；而到2021年我国高技术产业实际使用外资为522亿美元，占实际使用外资总额的28.8%，比2019年提高了1.1个百分点，其中高技术制造业为120.6亿美元，高技术服务业为401.4亿美元⑤。

从利用外资的区域分布角度看，东中西各地区使用外资明显失衡，而且随着时间推移，这一失衡状况在加剧。根据《中国外资统计2014》和《中国外资统计公报2022》的相关数据，2013年我国东中西实际使用外资金额分别为968.78亿美元、101.03亿美元和63.25亿美元，占实际使用外资总额的比重分别为78.18%、8.15%和8.56%；2021年东中西地区实际使用外资金额分别为1 526.8亿美元、111.6亿美元和96.4亿美元，占实际使用外资总额的比重分别为84.4%、6.2%和5.3%，东部地区占比增加了6.2个百分点，而中部地区和西部地区分别下降了2.0个和3.3个百分点。这就表明，我国利用外资不仅在区域分布上存在明显的差异格局，东部地区成为外资的主要聚集地，而且从动态上看，东部地区所占比重在逐步提高，马太效应显著。

（三）最近几年部分行业内外资退出问题较以前突出

受到一系列因素影响，最近几年部分行业内外资退出问题较以前突出，且引起广泛的社会关注。这主要表现在两个方面：

一方面，劳动密集型外资投资项目的退出趋势呈现强化趋势。随着我国劳动力成本上升以及我国经济发展面临的国际经济环境的变化，部分劳动密集型外资投资项目开始退出，其中部分规模大、企业品牌国际影响力强、就业涉及人口众多的项目退出中国市场或者缩减投资规模，较为引人注目。例如，最近10年来，包括三洋、先锋、松下、东芝、夏普等日本企业等部分业务退出或者缩减在中国的投资。除了制造业，部分服务外资企业也退出中国，如零售行业的家乐福。这些项目的显著特征便是以劳动密集型为主，部分项目入驻的时间较长，雇佣工人较多，因而其退出引起了社会各界的广泛关注。其实，随着我国利用外资规模的不断增加以及持续外资积累，部分外资项目会因为种种原因退出，这是外资发展的必然趋势。另一方面，经济的持续发展推动我国各项成本持续提高，部分对成本高度敏感的外资企业会难以适应。改革开放以来，大量外资企业特别是劳动力密集型外资企业之所以进入中国，除了看好我国的潜在庞大市场之外，更重要的是看好我国庞大的剩余劳动力数量和长期较低的劳动力成本。进入21世纪后，我国劳动力成本开始呈现快速上升趋势，剩余劳动力数量庞大的状态迅速转变，综合劳动力成本和劳动力供求状况的改变，使得部分高度依赖于低劳动力成本的外资企业无法维持其市场竞争优势，进而选择缩小在中国的投资规模或者完全退出中国市场，便是市场机制起作用的自然结果。除了劳动力成本上升的因素之外，其他成本的上升也成为助推外资企业退出中国市场的因素。例如，许家云、郭娟娟的研究表明，房价上涨是导致低效率外资企业退出中国市场的重要因素，其中对母国为发达国家的外资企业、出口导向型外资企业、绿地投资企业以及位于东部沿海地区外资企业影响尤为显著，但是对高效率外资企业而言，这也形成倒逼机制，促使其不断提高生产效率［3］。

同时，受到一系列因素影响，部分高新技术外资企业退出中国市场。例如，曾经位居世界第三大芯片代工厂的美国格芯公司，2017年在成都建厂，但是2019年5月停工停产，2020年之后彻底撤出投资。应该说，这几年已经准备退出或者可能会退出的芯片类外资企业数量相对较多。高新技术外资企业投资中国，主要基于几个目的：第一，利用中国工资较低且数量众多的熟练工人、完备的产业网络和规模成本优势突出的生产体系，从事高新技术产业中低端环节即加工组装环节。这一点类似于劳动力密集型产业，只是其对劳动力、产业配套等要求要更高一些。第二，瞄准中国市场，布局生产体系。虽然我国自主技术创新能力不断提升，但是在许多高新技术领域特别是关键核心技术领域，我国与发达国家之间依然存在较大差距，部分关键零部件尚不能完全国产化。在这种情况下，外资企业瞄准中国，在中国投资，就可以直接面对市场，在市场竞争中占据主动。同时，随着中国经济持续发展，产业高度化进程提速，高新技术产业发展空间巨大，加之外资政策对高技术项目的倾斜，外资企业在这领域发展潜力很大。这些因素也在客观上加速了技术密集型外资企业的进入。第三，聚焦中国的各类人才优势，强化在中国的研发与生产投资的项目。这一类的外资企业，不仅着眼于在中国投资于生产性项目，还强化在中国的研发投资。这主要与我国高等教育人才数量“井喷”特别是科研型人才数量激增有关。目前，我国科研人才总量已经高居全球第一，人才雇佣成本与发达国家相比依然具有较强的优势。在这种情况下，积极增加研发投资，利用相关人才资源，增加企业的竞争力，对于部分外资企业而言便是理性选择。第四，抓住我国部分资本和技术密集型服务业发展薄弱所形成的发展机遇。相较于我国工业特别是制造业在全球具有较高的竞争力，我国服务业国际竞争力较弱，这也是我国货物进出口顺差数额较大而服务业贸易存在较大数额逆差的原因。例如，2022年我国服务业国际贸易逆差达到2 757亿元。在这种情况下，外资企业积极进入我国较为薄弱的服务业领域特别是技术密集型领域，可以直接满足国内市场需求，同时还能促进国内相關产业的发展，对双方均十分有利。

但是，受到众多因素影响，部分技术密集型外资企业难以取得成功而退出中国市场。首先，与劳动密集型外企项目类似，从事产业低端环节的技术密集型外资企业也面临劳动力综合成本上升的挑战，尽管中国具备产业链齐全、熟练工人数量多的优势，但是部分低效率企业会因为无法应对成本上升的挑战而选择退出。其次，部分行业人才数量有限，大量外资企业进入在短期内造成对人才的需求猛增，提升了人才的雇佣成本，同时获得满意人才的难度在不断增加。在这种情况下，瞄准人才优势的外资项目难以达成预期目标的概率大增，造成部分企业退出。再次，国外政策环境的变化，特别是美国等发达国家对关键核心技术、关键零部件输出的限制政策，导致部分行业难以维持下去，被迫退出国内市场。美国发起的针对中国的经贸摩擦，越来越体现为以限制芯片等关键技术及零部件输出为内容的技术禁运政策，在该政策的影响下，部分外企难以继续经营下去。随着美国对中国技术禁运政策逐步扩大化，越来越多的外资企业可能会受到影响。最后，部分企业之所以退出，是由于自身经营不善，难以适应市场变化而被迫退出。

二、当前时期我国利用外资数据真实性讨论：聚焦返程投资问题

当前时期，我国利用外资的相关数据与人们的主观感受出现一定程度的差异，这突出体现在我国利用外资数据的快速增加，与最近几年来不少外资退出的直观印象所产生的外资利用量出现下降的感性判断不符。造成这一现象的原因是比较复杂的，其中最为突出的便是返程投资问题。所谓返程投资，是指以对外直接投资的形式流出，经过一系列转换后，再以外资形式进入我国的投资，这样的投资模式实质上是一种“假外资”。企业选择返程投资的目的非常复杂，既可以通过这种方式获得国内优惠政策的支持，降低税负等各项负担，还能获得在海外上市的巨大收益［4］。由于返程投资在实践中较难判定，因此其占外资的准确比重难以进行统计，但是可以肯定的是，这一比重在我国并不低。根据肖立晟、徐子桐和范小云的估算，2018年我国利用外资存量为2.8万亿美元，返程投资的占比大约为37%，规模达到1万亿美元左右［5］。自2019年之后，随着国内国际经济形势的变化，我国返程投资的比例可能会进一步上升。一方面，受到诸多因素的影响，2019年之后我国民间固定资产增幅显著下降。据统计，2020年我国民间固定资产比上年增长比率为1.0%，2021年为7.0%，2022年1—11月增长率则为1.1%⑥。民间固定资产投资增幅的下降，主要受到疫情期间经济发展形势及经济主体对经济发展预期的影响，减少的投资一部分转化为储蓄等形式退出投资市场，而另外一部分会以投资的形式转移到海外。转移到海外的这部分投资，会有部分以外资的形式重返国内，以获取外资与内资投资之间的政策差额，或者希望以外资的形式规避民营资本发展环境的不确定性及谋求更好的投资退出保障。另一方面，随着国内产业政策转型，大量的倾斜性产业政策退坡，国内资本面临的政策环境逐步回归公平竞争格局，从而加大了国内投资与外资之间的政策差异，外资享受的政策优惠相对回升。这会驱使国内资本加大“出口转内销”的力度，以便尽可能谋求更优惠的投资环境，以增加投资盈利保障与水平。

从实际的数据分析看，尽管无法知道2019年之后返程投资的准确数据，但是可以通过相关数据做出合理推测。《中国外资统计公报2022》的数据显示，2021年我国外商投资数量最高的前三个来源地区分别是中国香港地区、新加坡、英属维尔京群岛，投资金额分别为1 317.6亿美元、103.3亿美元和52.8亿美元，占我国实际使用外资总额的比重分别为72.8%、5.7%和2.9%，三者累计比重达到81.4%。另外，作为避税天堂的另一地区开曼群岛对我国的实际投资金额为24.6亿美元，占我国实际利用外资的1.4%，在所有外商投资来源地区中排名第7位，与排名第6位的美国相当（美国投资金额为24.7亿美元）。从这些外商投资来源看，有大量的外资可能属于返程投资。以外商投资主要来源地区即中国香港地区为例，该地区的上市公司中有大量的内地企业。根据2022年9月香港特区政府财政司公布的数据，在港上市的内地企业达到1 400家，占香港上市企业总量的50%。由于香港地区总投资额占到我国实际利用外资总额的近3/4，可以推断其中返程投资的数量将较为庞大。而新加坡同样有不少内地企业在此上市，英属维尔京群岛、开曼群岛作为著名的避税天堂，也有不少中国企业在此注册，考虑到这些情况，可以推断我国总返程投资总额将保持较大数额和比重。

通过最近我国外商投资主要来源地投资总额的比重变化，也可以作为判断我国返程投资数量增加的一个证据。2018年我国外商投资来源的前三个地区分别是中国香港地区、新加坡、英属维尔京群岛投资金额占我国实际使用外资总额的比重分别为65.0%、3.8%和3.4%，三者累计比重为72.2%，这一比重比2021年低了9.2个百分点。显然，短短3年内，主要投资来源地区的投资比重明显提升（投资总金额也显著提高），同时考虑到这一时期新冠疫情的蔓延以及美国对中国发起的技术禁运政策对外资不可避免的会产生一定程度的冲击，因而我们可以有理由推断，在最近几年里，返程投资的总量及比重都可能会大幅增加，超过前几年的比重。在考虑实际利用外资的总量时，必须要予以充分重视。

当然，返程投资数据的存在，并不能否定我国利用外资方面取得的成就。整体来看，我国利用外资数量呈增长趋势，与我国具有大国优势因而对外资具有较强的吸引力有关。近几年来，我国经济发展出现了新的变化，但是超大国家的优势依然存在，部分优势还在强化，从而能够继续支撑我国吸引外资。第一，我国超大规模市场的优势依然会持续强化，从而成为吸引外资的重要因素。尽管2022年开始我国已经步入人口负增长轨道并会长期持续这一状态，但是庞大的人口规模和人口发展惯性，决定了在短期内我国人口不会出现大幅变化，而经济增长、共同富裕政策带来的贫富差距的缩小等因素将持续提高人们的收入，从而使得我国消费需求的规模不断扩大，加之庞大的投资规模，我国需求总规模将稳步扩大，超大规模市场的优势将持续强化。这将成为我国继续吸引外资的最大“筹码”。第二，我国人力资本优势将持续扩大。尽管最近几年来我国劳动力总规模在不断缩小，并且在未来劳动力可能会以比人口负增长速度明显更快的速度减少（老年人口会持续增加且人均寿命会不断提高，导致人口负增长速度显著低于劳动力减少速度），但是这一劳动力要素的不利变化，会被同时出现的积极变化所抵消。一方面，我国劳动力中高等教育人口数量迅速增加，在劳动力中的比重迅速提升，这就导致我国人力资本的数量和质量双向提高。这一变化趋势，更加符合我国高质量发展的要求，对于吸引外资特别是中高端外资具有很强的吸引力。另一方面，劳动力数量的降低造成的负面作用，在一定程度可以通过人力资本数量和质量提高所导致的人均效率提升所抵消，这也将使其对外資的不利作用得到化解。第三，我国制造业中心地位将长期持续，这也是吸引外资进入的保证因素。

三、高质量发展背景下我国利用外资的重点领域

高质量发展是我国经济发展的主题，我国利用外资必须要与此背景契合。综合考虑经济发展的现状与趋势，我国利用外资的重点领域主要如下：

（一）鼓励外资企业在中国设立研发机构以及加大研发投入

以技术创新为核心的创新驱动是高质量发展的主要特征，未来我国面临的主要挑战之一便是要不断提升技术创新能力，特别是关键核心技术领域的创新能力。在这方面，外资的进入对我国技术创新能力的提升起着不可替代的作用。

第一，外资设立研发机构，能够通过一系列溢出效应，在一定程度上促进我国相关领域技术能力创新能力提升。外资的技术溢出效应主要包括示范模仿效应、市场竞争效应、上游行业前向联系效应和下游行业后向联系效应FDI技术溢出效应［6］。多项实证研究表明，外资的进入本身就对国内企业技术创新产生积极作用。例如，褚婷婷等人发现，外资对高技术产业的技术溢出效应显著，

不包括中国港澳台地区的外国FDI的技术溢出效应大于中国港澳台地区的FDI，出口导向型FDI技术溢出效应高于市场导向型FDI［7］。外资企业设立研发机构，其技术溢出效应将更强，对国内产业整体技术创新能力影响更大。

第二，外资企业设立研发机构，能够在一定程度上促进人才资源的竞争，从而倒逼国内企业提升管理水平。当前阶段，我国科技创新中存在的重要问题便是研发机构的管理机制不完善、人员激励和管理制度不合理，在这种情况下，外资企业设立研发机构，将对国内科研人才的使用形成竞争，这将提升这部分人员的工资，从而迫使国内企业通过内部改革和管理制度更新提升科研人才的工作效率。同时，外资企业设立研发机构，会将国外企业研发机构的先进管理制度、管理经验带进国内，促进国内企业研发机构管理水平的提高和管理制度的完善。

第三，外资企业设立研发机构，能够在本企业较高水平技术积累基础上，提升国内相关行业的技术创新能力。随着技术创新在全球经济发展的作用不断提升，发达国家企业对于技术输出的限制和知识产权保护的意识不断增强，发展中国家通过技术引进增进本国技术创新能力甚至实现技术反超的难度在不断加大。这种情况导致我国部分领域技术创新投入和产出虽然在纵向上呈现不断提升趋势，但是与发达国家技术差距并没有缩小，甚至还出现拉大趋势。在这种情况下，鼓励外资企业设立研发机构，可以使这些企业在本企业较高水平技术积累基础上进一步进行技术研发，即便受到企业自身战略框架的限制而对在我国技术研发实行各种限制，但是其技术创新能力和水平也可能显著高于国内企业，因而其技术创新成果整体上将促进所在行业的整体水平，进而对其上下游行业的发展形成带动作用。

（二）高新技术产业特别是战略性新兴产业相关投资

作为未来经济发展的增长点，高新技术产业特别是战略性新兴产业应该成为未来我国利用外资的重点产业领域。显然，高技术产业特别是战略性新兴产业的关键环节是我们要引进的重点，因为这些项目的引进不仅直接提升我国相关产业的发展水平，还能通过溢出效应对国内企业的技术水平提升和效率提升起到促进作用。然而，由于国外高科技企业对产业关键环节特别是关键零部件生产的保密性要求日益提高以及欧美等国家政府对高新技术产业关键环节转移的行政性干预日趋加大，我国引进高新技术产业的关键环节的难度越来越高。在这种情况下，我们要积极引进相关产业的生产组装环节，不能因为这些项目的劳动密集型性质而排斥。这是因为，引进这些项目可以促进相关产业的生产组装环节向我国集聚，从而推动我国成为这些产业的主要聚集区。这一聚集效应，将通过规模优势提升产业整体竞争力，并对国内相关企业形成正面促进效用。这一点可以从我国引进特斯拉生产项目中看出端倪。作为我国最早提出的七大战略性新兴产业之一，新能源汽车成为2009年之后我国重点扶持发展的产业，从事这一行业生产的国内企业数量众多。但是，就是在这种情况下，我国依然引进了美国特斯拉，并于2018年7月在上海建厂。事实证明，特斯拉的引入并没有对国内新能源汽车行业产生致命冲击，反而通过竞争促进国内企业提升生产效率，在一定程度上促进产业发展泡沫的挤出，推动整个产业走上正轨。另外，从长期效应看，全球产业聚集区的地位也将增加在未来对产业核心技术环节、产业研发资源的吸引力。

（三）部分劳动密集型产业项目

根据当前国内经济形势与未来发展趋势，有一类劳动密集型产业项目将成为引进外资重点，即面向全球生产的项目。如果劳动密集型外资项目将市场定位为国内市场，则其必然会与国内企业形成竞争，在劳动密集型产业普遍产能过剩的情况下，其负面效果将较为突出，因此这样的项目不宜作为主导性项目。但是，有的劳动密集型产业项目面向全球生产，则这样的项目对国内企业不会产生显著的“挤出效应”，而其正面作用更加凸显。事实上，劳动密集型投资项目特别是大型的项目，带动就业能力强、产值较大，对于带动地区经济发展具有较强的效果，这在中西部地区表现得尤为显著。需要特别强调的是，高技术产业链中的劳动密集型产业项目，往往就是以全球市场作为目标市场，且项目投资大、经济带动力强。同时，随着产业不断分工与融合发展，对部分投资而言，已经很难准确区分劳动密集型投资项目与技术密集型投资项目，有时引进劳动密集型投资项目是进一步引进高技术项目的前提。在这种情况下，我们应积极鼓励引进面向全球生产的劳动密集型项目，特别是处于高技术产业中劳动密集型环节、污染不严重的项目，作为引进重点。

（四）高技术服务业项目

服务业是我国高质量发展中的薄弱领域，其产业效率整体较低，并影响到了工业和农业的发展。其中，知识密集度高、产业带动力强、发展前景好的高技术服务业是我国亟需发展提升的行业。高技术服务业主要包括信息与通讯服务业、科技服务业、商务服务业（主要是知识密集度较高的专业性服务业行业，如法律咨询与管理咨询行业）等行业。整体而言，我国高技术服务业发展水平较低，与经济发展的需求不符，成为制约高质量发展的重要因素。在这种情况下，积极引进外资，便成为弥补我国相关产业发展的不足的重要手段。当前，我国高技术服务业利用外资数量不断提高，但是我国未来高质量发展要求生产性服务业要更好服务于实体经济，同时在经济结构中比重不断提升的服务业逐步成为高质量发展的主体产业，这都表明高技术服务业在内的服务业未来具有很大的发展空间。欧美等发达国家的服务业发展水平较高，继续扩大该领域的外资引进，对于促进我国高技术服务业发展将大有裨益，高技术服务业投资也有望持续扩大。

四、利用外资需要处理好的几个关系

根据我国当前经济发展的现状、未来高质量发展的趋势以及国内外经济环境等因素，本文认为利用外资过程中需要处理好如下几个方面的关系：

（一）处理好提高国内大循环主体地位和优化国际大循环的关系

利用外资，特别是要更大规模利用外资，首先要处理好的问题便是构建新发展格局中国内大循环和国际大循环的关系问题。外商投资本身便体现了国内大循环和国际大循环的紧密结合。从静态看，它对国内企业的市场、国内的各项生产要素的使用构成竞争关系，从而在一定程度影响国内大循环主体地位的显现。例如，如果外商在国内投资是为了占领国内市场，则在短期内，其对国内企业的发展形成不利影响，从宏观视角看，这也会一定程度上增加了國际大循环比重而降低了国内大循环比重。然而，从动态角度看，外商投资对国内大循环主体地位的提升却有着巨大好处。一方面，外商投资通过“鲶鱼效应”增加了国内相关行业的竞争动力，从而推动产业效率的提升。国内外的经验表明，如果缺乏足够的竞争动力，则一个国家的产业竞争力将趋于下降，特别是在国际竞争压力缺乏的情况下，这种情况表现得尤为突出。另一方面，外商投资通过信息、知识等方面的溢出效应，在客观上促进产业结构升级，这将推动国内大循环主体地位的提升。因此，我们应该结合经济发展的短期和长期趋势，权衡利用外资的静态和动态影响，在此基础上处理好国内大循环和国际大循环的关系。

（二）处理好引进外资与对外直接投资的关系

随着我国“走出去”步伐不断加快，对外直接投资数额不断增加，在部分年份超过了利用外资的数量。例如，2020年我国对外直接投资总额为1 537.1亿美元，超过了实际使用外资（外商直接投资）的金额（1 443.7亿美元），处于投资净流出状态。这就表明从资本使用角度看，当前我国利用外资并非处于弥补资本不足的目的，而应更加突出其活跃经济、促进经济效率提升的职能，这一点和开放初期有着本质不同。在“引进来”和“走出去”的关系上，应该结合我国产业竞争力提升、融入国际产业分工体系的需要，在遵循市场经济规律基础上，适度加以协调引导，使其按照我国经济发展需要协调共进。在实践中特别是在构建新发展格局中，要特别注意一点，即“引进来”和“走出去”是我国形成更高水平对外开放的主要抓手，其发展趋势是规模逐步扩大而非缩小，只要注重“引进来”和“走出去”合理的产业布局并处理好其与国内产业体系的关系，它们就会增进国内大循环的主体地位而不会动摇它。

（三）是处理好国民待遇与政策优惠的关系

在改革开放之后的较长时期内，我国对外资采取了“超国民待遇”政策，即赋予外资企业超出本国企业的优惠政策，以吸引其入驻。应该说，这样的政策在当时的历史时期具有合理性，但是随着经济持续发展，超国民待遇引发了外资企业与内资企业之间的政策失衡，扭曲了市场竞争关系，并造成部分假外资套取政策优惠的问题。因此，进入21世纪后，外资企业所享受的各项优惠条件逐步退出，内外资企业在税收等政策方面逐渐趋于一致。从世界各国的发展经验看，给予外资企业以国民待遇是发达国家之间的通行规则，超国民待遇仅限于部分时间段和部分特殊产业的范畴之内。因此，未来我国利用外资的主要政策倾向便是国民待遇。然而，在利用外资时，面对特殊产业项目特别是对我国经济发展具有特别战略性意义或者能够解决我国产业发展中突出瓶颈性问题的项目，却不能完全排斥特殊优惠政策，只是这些特殊政策要严格限制其范围。同时，这些优惠政策要具有明确的时间期限，并及时根据实践发展的情况，在保持企业整体发展政策环境稳定的情况下，调整政策的具体内容。

（四）处理好国内外资发展环境与国际经济环境波动的关系

外资的进入受到国内环境与国际环境的双重影响，因此要加大力度吸引外资，就要处理好二者的关系。一方面，我们要在产业发展政策、外资引进政策以及各项具体经济政策方面，积极借鉴发达国家通行的经验，结合我国经济发展的实际状况，制定出内容延续性强、体现市场机制在资源配置中起决定性作用的政策体系，营造出有利于外资企业长期发展的有利环境，从而吸引外资进入。另一方面，针对国际经济环境波动，特别是部分西方国家发起的不利于我国经济发展的政策变动，我们要在采取适度反制以维护自身利益外，也要积极通过灵活的谈判化解或者减轻相应的不利政策，降低阻碍外资进入的外部障碍。

五、政策建议

根据前文的分析，提出建议如下：

首先，彻底去除利用外资的传统政绩观，注重利用外资的环境生态构造，去除利用外资的数量化考核。随着我国经济建设中资金充裕程度的不断提高以及我国由外资的净进口国向净出口国转变，我国利用外资的增幅在进入21世纪之后相较于以前的高速增长时期已经明显放缓，从2000年的593.60亿美元增至2022年1 891亿美元，17年时间里增长了2.2倍，年均增长率较之前的阶段明显偏低。但是，利用外资作为促进我国经济增长的重要措施，在一定程度上也构成了地方政府的重要政绩，因此利用外资的数量增长依然是许多地方政府追求的潜在目标。在这种情况下，我国近期重提要更大力度吸引和利用外资，很容易重新燃起地方政府的引资冲动，从而造成许多负面问题。例如，部分地方政府可能会重拾传统的外资优惠政策，通过构建超越国内企业政策优惠的超国民待遇吸引外资。这一方面造成部分低质量的外资进入，从而降低外资对国内经济的推动作用；另一方面也会加大国内企业通过返程投资以外资形式进行投资的动力，而这种变相投资的行为实质上是利用了内外资政策差异，在一定程度上对国内公平竞争的格局造成负面冲击，不利于经济效率提升。因此，必须要彻底摒弃传统的外资引进政绩观，引导地方政府将着眼点放在构造吸引和利用外资的政策生态环境中，而不再将利用外资的数量作为考核指标。

其次，创造有利于外资发展的舆论环境，稳定其预期。当前时期，国内外舆论环境中的一些错误言论对外资企业的信心产生了一定程度的冲击。我国政府对待外资企业态度一向明确，如党的十九大报告提出了要“形成全面开放新格局”，党的二十大报告提出要“推进高水平对外开放”，对外资企业的发展持鼓励和欢迎态度。但是，最近几年来，国内外舆论中出现了对外资和民营企业不友好的错误言论，它们在一定程度上对外资企业的稳定预期产生了不利影响。一方面，部分舆论误读党中央提出的构建新发展格局战略构想，将稳固国内大循环的主体地位理解为要缩小国际大循环规模；部分舆论对党中央提出的注重经济安全的要求，简单地理解为要减少外资成分。另外，近几年来部分舆论对民营企业的发展存在着一些错误的言论，如民营企业离场论，这对与民营企业所有制性质类似的外资企业产生辐射性负面冲击。另一方面，部分西方国家存在着误读和抹黑中国经济政策的倾向，这也在很大程度上对外资特别是准备进入中国的外资企业产生了直接的负面作用。外资的进入，高度依赖于对中国发展政策、经济环境等因素的稳定预期，国内外的这些不利舆论因素，在一定程度上对部分外资的信心产生了负面作用，从而影响了外资的进入，并成为部分外资企业撤出或者缩减投资的诱因。因此，在当前复杂的国际环境下，对外资进入影响最大的问题便是信心，只有使其建立稳定的、长期的预期，外资才愿意进入，特别是设立研发中心更加依赖于此。在这种情况下，对外资在我国未来经济发展中的作用进行全面、客觀、广泛宣传，创造有利于外资进入和发展的舆论环境，是一定要首先做好的工作。

再次，应该根据我国经济发展的实际状况，制定利用外资的路线图，优化外资引进的产业与区域布局。第一，在梳理我国产业链供应链薄弱环节基础上，制定出重点引进的产业项目，优先促进其落户和发展。随着构建新发展格局的战略任务逐步推进以及国际经济环境的逼仄，提升产业链供应链的安全水平成为我国经济发展的重要任务。在这种情况下，引进外资应该有所侧重，重点引进那些处于我国产业链供应链薄弱环节、短期内国内企业难以及时补强的领域的项目。第二，正如前文所述，我们也要积极引入就业带动能力强、规模大、面向全球市场生产的劳动密集型产业，这对于我国经济发展也大有裨益。另外，对于目前在国内的存量劳动密集型外资项目，我们要采取措施，为其营造良好的营商环境，降低它们向其他国家转移的动力。第三，支持中西部地区加大招商引资力度，不断提高利用外资的金额和比重，逐渐改变利用外资过度集中于东部地区的状况，使外资在中西部地区跨越式发展中做出更大贡献。

最后，因地制宜的灵活制定适度的优惠政策。正如前文所述，现阶段我国吸引外资进入的着眼点主要在于我国的超大规模市场和各种资源优势，加之外资政策由超国民待遇向国民待遇的主导趋势，现阶段我们在利用外资时应该不能过分强调优惠政策。但是，在一些具体问题、具体项目上，要灵活地看待：第一，由于大型外资项目选址需要考虑许多具体因素，在一些细节政策上，地方政府可以依据本地情况，参照本地招商引资的各项政策，适度给予外资制造业以支持。第二，对于高技术产业特别是战略性新兴产业以及非高技术产业中的技术密集项目特别是设立研发中心，可以参照国内的相关政策和国际上的通行做法，制定适度的优惠政策，以吸引其入驻。

［注 释］

①

数据来源于《中国统计年鉴》（2022年）和《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》。本文中的数据，除了已经标注来源及不需要特殊说明的外，均来自于历年《中国统计年鉴》及《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》。另外，已经标明出处的数据，下次提到时也不再标注。

② 中国外资统计2014。商务部网，https：//fdi.mofcom.gov.cn/comedatatongjicon.html？id=138。

③ 中国外资统计2019。商务部网，https：//fdi.mofcom.gov.cn/comedatatongjicon.html？id=142。

④ 中国外资统计公报2022。商务部网，http：//images.mofcom.gov.cn/wzs/202211/20221102151438905.pdf。

⑤ 中国外资统计公报2020。商务部网，https：//fdi.mofcom.gov.cn/comedatatongjicon.html？id=14681。

⑥ 2022年1—11月全国固定资产投资（不含农户）增长5.3%，中央人民政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-12/15/content_5732108.htm。

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How to Increase the Use of Foreign Capital in Chinas Highlevel Openingup

—Also on the Current Return Investment in China

Zeng Xiankui

（Academy of Marxism，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732， China）

Abstract：   To attract and utilize foreign capital with greater efforts is an important task for Chinas current economic prosperity. Seen from the situation in recent years， Chinas utilization of foreign capital has shown three prominent characteristics， namely， the overall investment volume has increased steadily， but the gap with the United States has shown an expanding trend in recent years; the quality of foreign capital utilization is gradually improving， but the regional distribution is irrational; in recent years， the withdrawal of domestic and foreign capital in some industries has become more prominent than before. At present， all sectors of the society have doubts about the authenticity of the use of foreign capital. The core problem is that there is a large proportion of return investment， and this problem may be aggravated during the epidemic， but this cannot deny the overall trend of Chinas use of foreign capital. In the context of Chinas highquality development， the key areas of foreign investment in the future are to encourage foreign enterprises to set up research and development institutions in China and increase investment in research and development， investment in hightech industries， especially in strategic emerging industries， some laborintensive industrial projects and hightech service industry projects. In order to make better use of foreign capital， China needs to deal with the relationship between improving the main position of the domestic big circulation and promoting the international big circulation， the relationship between introducing foreign capital and foreign direct investment， the relationship between national treatment and policy preferences， and the relationship between the domestic and foreign investment development environment and the fluctuation of the international economic environment.

Key words：return investment; hightech service industry; market exit; technology spillover effect; confidence

（責任编辑：张积慧）