关于我省推深做实林长制的思考

刘江林

全面推行林长制是贯彻习近平生态文明思想的生动实践，是推动生态文明建设的重大制度创新，是压实地方生态保护责任的关键举措，是实现林草事业高质量发展的有力保障。2021 年7 月，甘肃省委、省政府出台《关于全面推行林长制的实施意见》，确定在全省全面推行林长制,建立省市县乡村五级林长制体系，构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的森林草原资源保护发展长效机制,加快建设山川秀美新甘肃。

近两年来，全省各地深入贯彻落实习近平生态文明思想，认真落实中央《意见》和省委、省政府《实施意见》的安排部署，积极借鉴安徽、江西等先行省份典型经验，全面构建林长制组织、责任、制度等体系，推动形成林长制统筹协调、部门齐抓共管、社会广泛参与的工作新格局，全面推行林长制取得了阶段性进展，由“全面建立”向“全面见效”转变。但是,对标对表林长制工作要求，还存在体制机制不全、责任压实不力、基层基础不实等问题和短板。笔者就我省全面推深做实林长制工作作一探讨，以期为各地推行林长制工作提供参考。

一、林长制体系全面建立

全面推行林长制以来，省委、省政府主要负责同志深入一线巡林调研，指导解决问题。各地围绕护绿、增绿、用绿、活绿“四绿”任务，在“林”字上精准发力，在“长”字上履职尽责，在“制”字上探索创新，建立了林长制组织、责任、制度体系等，形成了一套务实管用的改革推进和保障体系。

一是林长组织体系。全面建立省市县乡村五级林长组织体系，省委书记、省长任省级总林长，其他领导任省级林长，14 家省直单位主要负责人为省级林长会议成员；各市（州）县乡均有同级党委政府主要负责同志担任“双总林长”，村级设立林长和副林长，并确定林长会议成员单位。目前，全省共有各级林长6 万余名，各级林长都划定责任区，省市县设立林长制办公室。

二是目标责任体系。围绕“护绿”筑屏障，加强林草资源保护和生态修复、防控林草资源灾害；围绕“增绿”扩总量，科学开展国土绿化，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，实施退耕还林还草、三北防护林、天然林保护等国家重点生态工程建设；围绕“用绿”促发展，强化资源多效利用；围绕“活绿”增动力，激发林业发展后劲。通过构建以党政领导负责制为核心的责任体系，科学划定责任分工，切实将责任落实到人头、山头、地块，逐步形成一级抓一级、层层抓落实的良好局面。

三是制度保障体系。建立完善林长制工作领导小组议事规则、省级林长会议、工作督查、信息报送和公开、部门协作5 项制度，创新建立总林长令、“林长+检察长+警长”、考核评价办法等配套制度，以及“一长三员”等网格化管理体系，形成了部门协作、上下衔接、协同高效、齐抓共管的林长制工作机制。

四是工作推进体系。建立了“统筹在省、组织在市、责任在县、运行在乡、管理在村”的体制机制，省委、省政府每年召开林长制工作推进会和省级林长会议，适时调度、压茬推进。省林长办建立林长制工作季度调度机制，以及森林草原资源清单、责任清单、问题清单、工作提示单和重大问题督办函（“四单一函”）等机制，实行月通报、季调度，跟踪问效，有效保障林长巡林履职。优化考核指标体系，从严实施考核并在全省通报，将考核结果纳入领导干部绩效考核和自然资源资产离任审计。

二、推行林长制工作取得的经验及初步成效

总结甘肃林长制工作经验，主要表现出五方面的特点：

一是压实各级党政主体责任，是全面推行林长制的关键。《实施意见》明确规定了各级林长落实保护发展森林草原资源目标责任制、制定规划计划、协调解决重点难点问题“三大职责”。各地围绕“三大职责”，划定责任区域，建立“三单一函”等制度，压实了各级党委政府森林草原资源保护发展的主体责任，各级林长通过召开会议、发总林长令、巡林调研、作出批示等方式履职尽责，全面推动林草重点工作落地实施，真正把责任压实到人头、落实到山头地块，实现从“要我干”到“我要干”的根本转变。

二是构建网格化源头管理体系，是全面推行林长制的核心。将森林资源监管重心向源头延伸，组建“一长三员”队伍，打造森林资源网格化管理体系，是适应当前林业部门基层管理力量严重不足新形势的必然要求，也是林长制工作的基础。通过整合基层管护力量和森林资源管护资金，以连片山场为网格，划定全覆盖、网络化的森林资源管护责任区，建立健全源头信息化管理机制，进一步推动林业系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，实现“山有人管、林有人造、树有人护、责有人担”目标。

三是健全林长制工作机构，是全面推行林长制的基础。省市县三级设立林长办公室，负责林长制的组织实施和日常事务。充分发挥林长办与同级林长的工作请示汇报作用、与同级部门的工作沟通协调作用、对下级林长的工作督查督办作用，强化林长办定期调度通报、重点工作督办、信息简报交流等工作手段，让林长制不断推深做实、取得实效。

四是严格目标考核评价，是全面推行林长制的抓手。充分用好考核这个指挥棒，做到“工作有目标、考核有指标、结果有运用、奖罚能兑现”，使林长制由“冠名制”变为“责任制”，从“林长制”实现“林长治”。我省将林长制年度工作考核与森林草原资源保护发展主要工作相结合，建立由5 项约束性指标等构成的林长制目标考核体系，年度督查考核每年开展一次，根据7 项重点工作任务落实情况，采取量化评价与日常工作相结合进行考核，既注重目标结果，又注重管理过程。考核结果在全省进行通报，并纳入市县高质量发展、生态文明建设、乡村振兴战略及流域生态补偿等考核评价内容，作为对党政领导干部考核、奖惩和使用的重要参考。

五是完善系列配套制度，是全面推行林长制的保障。通过聚焦林草资源保护发展长效机制，建立配套制度体系，不断在制度完善、制度运用、制度执行、制度转化上精准发力，不断把林草生态建设和林长制纳入制度化、法制化轨道，并加强制度执行、约束力，真正做到以“制”明“则”，以“制”促“治”，是实现林长制顺利实施的保障。

近两年来，甘肃省林长制工作取得了初步成效，集中体现在破解“五化”上。

一是初步解决了理念淡化问题，生态意识明显增强。推行林长制后，各级林长深度参与林业生态建设，重视林业、研究林业、保护林业的意识显著增强。通过持续深入的宣传引导，群众爱林护林的积极性明显提升，林业生态保护氛围更加浓厚。

二是初步解决了职责虚化问题，工作责任压紧压实。实行林长制后，各级领导干部都签“责任状”，都有“责任区”，都是“责任人”，共同在林业生态保护上聚焦用力，做到一张蓝图大家绘，形成了党政齐抓共管、高位推动的良好局面。

三是初步解决了权能碎化问题，部门联动形成合力。省里出台了林长会议等5 项制度，14 个省直部门作为省级林长会议成员单位，都有具体职责分工，在政策谋划、宣传引导、项目支持、资金投入、监督考核等方面履职尽责，“各炒一个菜，共办一桌席”，实现森林资源保护发展工作由林草部门“单打独斗”向全社会“协同作战”转变。

四是初步解决了举措泛化问题，精准施策更加到位。过去有的地方抓林草工作，原则要求多、面上强调多，系统谋划少、精准措施少，林业政策大同小异，与本地实际结合不够紧。林长制改革后，各地突出抓重点、补短板、强弱项，林草工作举措更加精准务实。

五是初步解决了功能弱化问题，综合效益显著提升。各级林长牵头谋划林草资源保护发展，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，使生态保护的责任更加明确，绿色发展的思路更加清晰，生态建设保护措施更加具体，改善生态惠民富民的成效更加彰显，林业的生态、经济和社会效益充分释放。实施林长制，荒山变青山，绿林变宝地，群众由过去“卖树木”转变为“卖生态”，绿水青山真正成为群众的幸福靠山。

三、推行林长制工作存在的问题

林长制工作取得的成绩值得肯定，但仍存一些不容忽视的问题，主要表现在：

一是管理机制有待进一步理顺。林长制工作涉及面广，需要多个部门形成合力，但在实施中职能交叉、责任不明、任务不实等问题仍然存在，责任体系还不够健全，责任压实不力、部分管理机制还需磨合。有的林长和护林员、草管员、公益林管护员（“一长三员”）对肩负的责任认识不清，履职不到位、考核走过场。在推行林长制工作中重形式、轻落实，把林长制当成“冠名制”而不是“责任制”。因此，推行林长制由林业部门一家“单打独斗”的现象仍然存在，部门协同推进和齐抓共管还不到位，森林资源保护发展合力尚未真正形成。

二是行政执法有待进一步加强。森林资源保护压力大，林地管理面临诸多挑战。一些地方仍不能正确处理经济发展与生态保护的矛盾，生态保护意识不强，导致项目建设乱征占林地草地湿地、乱捕滥猎野生动物、在自然保护地内违规搞建设等违法现象时有发生，特别是政府工程或政府主导的项目违法问题依然存在，林地红线保护越发艰难。随着森林的增加、生态的好转和气候的多变，防控森林草原火灾和林业有害生物的形势依然十分严峻，预警监测体系不够健全。互联网技术手段运用不足。特别是森林公安转隶后，林草行政执法力量薄弱，木材运输制度在新修订的《森林法》中已被取消，乡镇林业工作管理站也在乡镇综合改革中被整合，林业行政执法面临严峻形势。

三是配套政策有待进一步完善。生态补偿机制尚不完善，国家生态公益林补偿标准较低，区域间的生态补偿，以及享受生态红利和产品的经营主体、企业反哺生态的补偿机制也未建立，多元化生态补偿机制没有得到同步跟进。村级护林员没有经过专门的业务培训，护林业务不熟，难以真正发挥村级护林员应有的作用。

四是保障措施有待进一步加强。财政支持力度有待增强，省、市、县财政对林长制推行资金投入不多，林长制工作经费及相关工程经费未纳入财政预算。基础设施尚不完备，国有林场大都在偏僻山区、交通不便，基础设施陈旧，通讯保障落后，管护难度大。加之，基层单位懂专业的人员年龄结构老化、专业技术人才短缺等问题日趋严重，已成为急需破解的瓶颈。林业科技创新与信息化平台建设滞后，科技成果示范与推广有限，森林经营和产业发展科技含量低。

四、以林长制引领和推动林草事业高质量发展的对策

党的二十大擘画了建设人与自然和谐共生现代化的新蓝图，对建设生态文明作出一系列新部署新要求，赋予林草工作新的重大使命任务，为林草事业高质量发展明确了方向、提供了根本遵循。全省各地要坚持以习近平生态文明思想为指导，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，以深化落实林长制为总抓手，着力做好“增绿”“护绿”“用绿”“活绿”四篇文章，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，科学开展大规模国土绿化行动，组织实施好“双重”等国家重点生态工程项目，加快推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，推动林草事业高质量发展，为建设人与自然和谐共生的现代化作出林草新贡献。

（一）坚持资源管护网格化，持续构建“护绿”长效 机制

要在“护绿”上下功夫。牢固树立保护就是发展的理念，加强全过程、全方位、全领域保护，严守生态保护红线，守护好每一片绿荫、每一寸绿草。加快推进“四屏一廊”重要生态屏障建设，构建以祁连山、大熊猫国家公园为主体的自然保护地体系，完成若尔盖国家公园、临夏世界地质公园创建，科学推进自然保护地整合优化，实行最严格的森林草原资源保护管理制度，依法严厉打击破坏森林资源违法犯罪行为，确保现有林地、草地面积不减少；强化灾害防控工作，构建完善森林草原防灭火、有害生物防治、林区禁种铲毒一体化工作机制，加强基础设施和装备建设，提升灾害综合防控能力；强化生态红线约束，形成林草湿资源“一张图”，确保重点生态区域面积不减少、功能不降低、性质不改变；强化生物多样性保护，加大珍稀濒危物种及其栖息地保护修复力度；加快全省智慧林草大数据管理系统建设，加强基础信息和数据资源协同共享。

（二）坚持国土绿化全域化，持续打好“增绿”攻坚战

要在“增绿”上做文章。以实施林长制为契机，牢固树立“科学绿化”思维，切实转变国土绿化方式，切实解决好“在哪种”“种什么”“怎么种”“怎么管”的问题，打好“扩增量、升存量、拓容量”组合拳，多措并举提高森林覆盖率和草原综合植被盖度。坚持把宜林荒山荒地荒滩、荒废和受损山体、退化林地草地等作为主要增绿空间，开展植树造林；盘活用好城乡土地资源，构建城乡融合的森林绿地网络；依托重要生态系统保护修复、国土绿化试点示范、国家储备林建设等重点工程项目，科学开展大规模国土绿化行动，增强全民植绿护绿意识，持续绿化美丽乡村、扎实推进农村人居环境整治，持续绿化荒漠荒山，千方百计扩增量，想方设法升存量，毫不松懈拓容量，努力形成大绿化格局，确保国土绿化任务全面完成。

（三）坚持生态建设产业化，持续聚焦“用绿”产业体系

要在“用绿”上见实效。围绕“生态建设产业化、产业发展生态化”和“稳规模、增产量、提品质、延链条、增效益”的目标，积极探索绿水青山转化为金山银山的产业发展途径，加快推动项目招大引强、企业扶优培强、产业集群发展。充分挖掘山的特色和林的优势，做强林业主导产业，建设经济林果、木本油料、林下经济、种苗花卉、森林旅游、草产业、沙产业、森林康养等高效绿色富民产业，推动林草产业提质增效和融合发展，促进乡村振兴，切实把良好生态转化为发展优势，实现生态受保护、林业增效益、群众得实惠，全面提升森林草原资源综合效益。重点是做优做强经济林果产业，引导新发展林果业上山上坡，推进低产低效园提质增效，力争全省经济林果产值达到650 亿元。做大做强木本油料产业，持续开展现代寒旱特色农业倍增行动，按照“南有油橄榄，北有文冠果，中东南花椒，全区域核桃”区域化布局，抓实“核桃、花椒、油橄榄三年倍增行动计划”，完成新建生产基地、提质增效目标。

（四）坚持绿色发展多元化，持续深化“活绿”改革创新

要在“活绿”上求突破。全省既要抓好保护、绿化和产业发展，也要抓好服务，围绕服务全省构建“一核三带”区域发展格局、实施“四强”行动、做好“五量”文章，对重大项目、民生项目、基础设施项目提供林地要素保障。同时，潜心用政策找门道，坚持向下沉做指导，进一步活化森林资源产权要素，把改革红利、创新活力、发展潜力有效叠加起来，深化集体林权制度改革，巩固国有林场改革成果，盘活资源资产，鼓励承包农户按照依法、自愿、有偿的原则，通过转包、出租、互换、入股等方式流转林权，激发集体林业发展活力，加强森林草原碳汇研究监管，推进碳排放权市场化交易。加强政策扶持和科技支撑，强化数字赋能，加快“智慧林长”建设，为推动林草事业高质量发展增添动力活力。