国有企业视角下的监督理论与实践浅析

张伟 肖春颖

摘 要 当前国有企业监督改革的必要性和迫切性日益凸显，“大监督”体系建设等新论点也日渐被企业所接受。但是，在深层次的监督理论、根源性的监督矛盾等方面的研究上，尚未形成规范统一、有指导性的成果。鉴于此，从国有企业宏观经济、制度架构入手，通过搭建多维度监督理论框架，剖析监督实践过程存在的问题及对策，最终形成符合国有企业特色的研究成果，在实际应用中可作为方向指引，以避免企业推进监督改革时无的放矢进而偏离方向。

关键词 大监督；国有企业；监督改革

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2023.01.010

一、研究背景

1945年，黄炎培先生在延安向毛泽东同志提出如何跳出历代王朝“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率问题，毛泽东同志给出的答案是“让人民来监督政府”；在党的十九届六中全会上，习近平总书记指出，“党的自我革命”是我们党为跳出历史周期率给出的“第二个答案”[1]。

作为社会主义公有制的代表以及市场经济的重要支柱，国有企业的双重身份带给其双重使命，进而产生系列结构性矛盾，对国有企业的改革发展造成根本性影响[2]。面对“要不断化解固有矛盾，持续迎接新时代风险挑战”的迫切需求，国有企业必须深刻认识“让人民来监督政府”以及“党的自我革命”的内涵启示，以“人民监督”和“自我监督”为重要抓手，立足当下、结合实际，思考构建多维度监督理论框架，确立新型监督理论，进而指导自身正确进行监督实践。

二、监督的本质

监督的一般定义是“指对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标”，《监督学》中对公权力监督的定义是“指为维护公共利益，法定监督主体依法对国家机关及其公职人员依法行使公共权力的行为实施检查、督导和惩戒的活动”，此外监督还有财政监督、审计监督、单位内部监督等多种细化分类，不一而足。当国有企业因外部要求或现实需要开展系列监督工作时，往往囿于各类监督的区别，无法形成有效统筹。因此，有必要从具体监督中抽取其共性，形成更适宜于国有企业的普适性监督定义，以更好的指导监督协同。

监督是一个很宽泛的领域，为在宽泛中抓取其本质，就需要结合国有企业特性，从“经济、权力、社会”三个不同维度入手，对其进行整合定义（如图1所示）。

（一）经济维度

经济维度可分为两个阶段，第一阶段是国家直接控制下的计划经济运营阶段，这一阶段与公权力的运行有极大关系，监督的目标是“把权力关进制度的笼子里”[3]；第二阶段是自由竞争条件下的市场经济运营阶段，这一阶段的监督与私有制的运作有很大关系，目标是“把经济关进制度的笼子里”，把市场经济控制在可控范围内，进而更好的维护社会和人民的利益。当前国家赋予国有企业的独特定位，决定了在可预见的很长时间内，国有企业都会处于计划经济和市场经济的中间——国有经济状态。因此，对国有企业的监督应当覆盖计划经济、市场经济以及国有经济三个领域，且以对国有经济的监督为主体。

（二）权力维度

权利的来源是层层委托代理，权利的滥用也由层层委托代理产生，如果能够取消委托代理，全部转化为自由竞争机制，权利的滥用自然也就不存在了。但是，委托代理不可能全部取消，企业越大，委托代理层级不可避免的越多，由此产生的信息成本和道德风险越高[4]，因此，必须建立自上而下的权力监督体系，且随着企业的扩大而不断延伸。这一点同时也说明，压减层级是可以降低监督成本的立竿见影的方法，当前国企改革要求建立现代企业治理结构，未尝没有在一定程度弱化国家与国企之间的委托代理链的考量。

（三）社会维度

不论是经济发展还是权力运行，如果放任不管的话，都会不可避免的产生一个负面影响——损害社会的利益或者人民的利益，这一点在世界历史进程中已经得到充分证明[5]。同时，由于社会是经济和权力的基础，对社会的损害最终也会反作用于经济和权力本身，因此，需要另外注入一种新的力量——监督，用来支撑保障社会利益，与经济和权力形成平衡。此过程中体现出的社会性既是监督应有的出发点和落脚点，也是引言所诉“人民监督”的深刻体现。

（四）整合定义

鉴于上述，必须从历史、经济、政治的综合视角，经济、权力、社会的混合维度来定义监督，这样才能抓住监督的本质，否则“监督”只会是两个空洞的字眼而已。

整合上述，監督代表社会、人民的利益，目的是形成“社会、经济、权力”的三极等式。对于国有企业来说，就是要在国企制度下，经济发展过程中，发现存在的社会性问题并加以解决，这样的监督才能真正起到促进国企结构性改革和稳健发展的长远作用。

三、监督的实践原则

（一）以问题为导向

对于风险、内控、合规、法律、廉洁、审计、纪检等监督手段来说，不论是分而论之还是整合为一体，都只是监督实践的具体表现形式，可以算作方法路径，但绝不是根本性方向。如上文所述，监督实践的出发点应当是国有企业存在的社会性问题，通过抓住核心问题，剖析问题本质，进而针对性实施监督。从社会性问题入手，也有助于调动广大员工的积极性，形成对现有体制和既得利益群体的人民监督，有助于克服体制内的阻力，强化监督效果。反之，如果实行“眉毛胡子一把抓”的监督方式，则只会增大监督成本，却未必能达到预期目标。

“国有企业监督”的特性，决定了被监督的社会性问题必然会涉及政治、行政两个方面，“政治是要处理执政党和社会群体的关系，行政则是执行执政党的政策”[6]，国有企业由于深层结构性矛盾而产生的问题基本上都可以归类于这两个方面。

（二）关注监督成本

对监督效能的评价标准是“用最小的监督成本实现最优的监督效果”，此处的“最小监督成本”包含两个方面。一是监督业务主管单位自身付出的监督成本要实现最小化，比如纪检案件查办“抓住一个、重罚一个、警示一片”就是降低监督成本的有效方法；二是要让被监督单位执行监督的成本最小化，使得监督目标实现与成本投入趋向于临界均衡。监督成本的一个主要构成是信息获取成本，监督体系自身层级越多，越不利于信息获取，因此，采取减少监督体系层级等方式，也可以有效降低监督成本。

（三）锚定最终目标

从长远看，监督实践只是过程体现，建立一个公平、可信、廉洁、利于改革发展的企业才是最终目标。最终目标的实现又分为三个阶段，一是运用监督手段，针对存在的问题，进行宏观“法制”建设，根除问题来源，防范旧疾复发；二是不断拓展监督领域，构建起人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间可公平、可信、廉洁互动的“法制”平台；三是推动宏观“法治”建设，在扎牢笼子的同时，更加突出监督对改革发展方向的校正作用，助力企业趟出一条可持续改革、健康发展的道路。

（四）监督的独立性

作为建设维护“法治”企业的重要手段——监督应当保持第三方独立性，不能成为任何既得利益的工具，但是，目前的监督存在现实悖论：监督本身是由权力委托来行使监督权力，这也就导致很难实现对权力自身的反向监督，同时，因为经济和权力的共生关系，对经济的监督也必然会被处处掣肘。监督悖论引申出建立“独立监督机构”的必要性——这也是监督业务拓展至一定限度后必然会面临的一项最严峻挑战，与未来宏观“法治”目标能否实现紧密关联。

四、监督改革的阻力及对策

近年来，推动国有企业监督改革，整合各类监督手段，建立“大监督”体系日益成为一个热门话题，受到各级、各类管理机构追捧，但在推进过程中，也暴露出很多难点问题，对“大监督”改革的实践落地造成严重阻碍，本文主要是从“利益”视角对此情况进行分析。

（一）关注既得利益

从20世纪90年代的国企改革经验中，可以总结出一条普遍适用的道理：只要是改革，就必然会损害既得利益，为了保证改革顺利推进，必须创造新的利益，与既得利益形成对冲，从而降低改革阻力——而这一点恰恰是目前的“大监督”改革所最欠缺的。

虽然按照目前的“大监督”改革理论，各类监督手段都将是新利益的获得者，但是各类监督手段实际却未必这么认为，甚或可能认为“大监督”改革会损害自身的既得利益。“大监督”改革的主体是各类监督手段，缺乏新利益将导致各类监督手段主动性明显不足，自上而下的改革持续承受自下而上的阻力，“大监督”改革推进的难度可想而知。

（二）先集权后放权

十八大以来党通过把权力收归中央来保证大规模反腐败斗争以及“将改革进行到底”[6]，想要有力推进“大监督”改革，同样需要先进行集权，通过增强中心权力，包括人事权、财政权、业务权等等，来相对降低各类监督手段自下而上的权力阻力。

集权的一个必然后果是各类监督手段的主观能动性被压制，不利于各类监督手段的主动创新、主动作为，因此，待“大监督”改革推进到无法人为逆转的程度后，需要再通过权力下放的反向过程，回到委托代理的原平衡状态。

（三）创造新的利益

集权有利于推进改革，但如果只是一味地损害既得利益，那么即便能够实现集权，也很难顺利推进改革，因此，必须探索实践集权与新利益的协同模式。比如可在下文“非常规实践模式”的基础上，建立更高层次的“大监督”工作计划，与“各类监督手段”工作计划区分开来，并依托集权，将人事、财政等与“大监督”工作计划紧密关联，从而在不改变原有人员的情况下，创造新的利益链条，与旧的既得利益链条形成对冲。

如果没有新利益链条下的“大监督”工作计划，即便是组织一部分人成立起“大监督”专项团队，在团队成员受既得利益链条深刻影响的情况下，专项团队最后也很可能只会落个“虚有其表”的结果。

（四）重塑“话语权”

“大监督”这一称谓的来源有很多，因为朗朗上口，所以被普遍接受采纳，但是很少有人意识到，名称代表的是“话语权”，就像管理界不断冒出的“大风控”“大合规”等称谓一样，“大监督”称谓无形中给人以“最终是为监督业务服务”的感觉，如此自然引发各类监督手段潜意识中的抵触。如果改革完成后各类监督手段都将极度弱化甚至不复存在，那么叫“大监督”无可厚非；但实际是改革之后依旧离不开各类监督手段单独发挥其重要作用，此种情况下继续叫“大监督”就是不合时宜的，会给改革推进带来完全不必要的思想阻力。改革取得实效是最终目的，即便“称谓”不能体现深层思想，又有什么关系？因此，结合企业实際，将“大监督改革”改为“纪审法改革”等更加“包容”的称谓，或许更为妥当。

五、“大监督”改革实践

依据上述，国有企业“大监督”改革实践的前提是以社会、人民的利益为根本遵循，要脱胎于社会、人民，最后再回到社会、人民，从而与社会、人民形成紧密的联系，这样才能更充分的理解并回馈社会、人民的诉求，也为监督自身树立清晰的方向感和使命感。基于这一前提，结合“大监督”改革的基本逻辑架构，可以设计出两种不同的实践模式。

（一）常规实践模式

目前流行的国有企业“大监督”改革常规实践模式（如图2所示）主要是对各类监督手段现状的适当调整优化、合并同类项、形成最小公倍数[7]。其来源包括上级要求和各类监督手段主动发起的计划，执行过程依托业务主管单位，对业务执行单位形成次级监督。

常规实践模式存在一些固有矛盾，主要包括：

1.违背“减少监督体系层级，降低信息获取成本”的实践原则；

2.即便监督业务主管单位可以实现同类业务整合，经过各业务主管单位层级后，还是会将工作量成倍放大；

3.按照常规实践模式，“监督”最后会演变成一类宏观“制度型方法”（类似风险管理），而不是一项应用方法的具体“技术型业务”（类似审计业务）；

4.常规实践模式没有跳出“在体制内自我监督”的旧框架，当遇到体制内即得利益的阻碍时，监督必然无法取得实效。

（二）非常规实践模式

“大监督”改革的非常规实践模式（如图3所示）首先抛开各类监督手段的现状，单独从“国有企业”——这一更为宏观的现状入手，以“社会、人民利益问题”为导向，确定被监督领域，设计监督业务实践动作，合理搭配使用不同的监督手段，对上级要求提取最大公约数，直接贯彻到业务执行层。

实际执行时，一是可以先确定监督领域，然后从是否属于“社会、人民利益问题”的角度，来判断是否需要监督；二是不在事前纠结于如何把各类监督手段整合，而是针对不同的监督领域，分别评判其适用哪些监督手段，最终实现用最少的监督手段，收获最优的监督效果。

非常规实践模式同样存在一些固有矛盾，主要包括：

1.无法确保全部承接上级要求，可能需要额外增加监督动作；

2.监督业务主管单位的主体责任被进一步强化，若没有相匹配的专业能力作支撑，则会成为监督业务主管单位的不可承受之重；

3.不利于未来推行“简政放权”，激发被监督单位自身活力。

（三）对实践的几点建议

1. 正确抉择实践模式

通过学习辨证唯物主义，可以明白一个道理：任何一项事物都不是纯粹的正面或反面，而是正反矛盾的综合体[8]，“大监督”改革实践模式同样如此。因此，企业应当对不限于上述的实践模式进行深入分析，就其可能带来的利好与损失进行对比，重要的是抓住与实际应用环境相匹配的主要矛盾，然后评判自身对主要矛盾的偏好及可接受程度，最终指导企业做出正确抉择并付诸实践。

2进行“项目型”管理

企业需要认识到，监督的各类手段“你中有我、我中有你”，就像几个套圈，相互挂接，若想拉顺，不说绝无可能，也是难如登天。不过，这里并不是说“大监督”改革无法实现，反倒是因为监督手段相互间的紧密联系，使得最终的协同成为必然。在实践中，想要将各类监督手段“整合为一”是不现实且违背基本原理的，但是，從方法论的角度相互借力是完全可行且利于发挥合力的[9]。具体过程应以问题为导向，通俗讲就是“问题穿过哪几个圈，哪几个圈就协同”，从而撕破业务壁垒，形成“项目型”管理模式。不论选取哪种实践模式，“大监督”改革最后都应形成自身的戴明循环，从而实现长远可持续发展。

3. 必须做好组织支撑

如果企业确实将“大监督”改革定为首要目标和必要方向，那就必须在组织机构上对其进行必要支撑，并赋予“大监督”改革结构以集中的专项权力。正如上文指出，在现行组织结构下，各类监督手段各司其职，利益相生相悖，难以进行灵活的协调，集体效率不高，推进改革必然会出现各类问题。若只是简单的成立“专项团队”，靠成员之间的表象联系，没有深层的组织联系作为支撑，则必然难以调动成员的积极性、发挥团队的既定作用。不过，需要指出，组织机构并不是必须实体化，成立项目管理模式的“虚体机构”，只要能够赋予“虚体机构”以强硬的约束力，保证其执行力，就能最终形成可靠的组织力。

六、结论

本研究通过对国有企业视角下的多维度监督理论和实践进行再解析，提出监督代表社会、人民的利益，目的是形成“社会、经济、权力”三极等式的核心论点，同时也指出目前深刻影响监督改革的独立机构、既得利益、权力集中等结构性问题，最后对“大监督”改革目前流行的常规模式和新型非常规模式进行矛盾分析，对国有企业结合自身实际选取适宜方式推进监督改革有一定的指导意义。

监督是一个很宽泛的领域，且一直在随着时代的发展而演变，一套理论与实践模式只适用于某一环境区间，随着监督改革推进，国有企业可能发生结构性变化，这时监督理论与实践必须做适应性调整，即监督理论与实践永无止尽、永远在路上。 AFA

参考文献

[1] 习近平.以史为鉴开创未来、埋头苦干勇毅前行[J].求是， 2022.

[2] 郑永年，黄彦华.制内市场[M].杭州：浙江人民出版社，2021.

[3] 林毅夫.解读中国经济[M].北京：北京大学出版社，2018.

[4] 阿维纳什K·迪克西特.妙趣横生博弈论[M].北京：机械工业出版社，2015.

[5] 斯塔夫里阿诺斯L·S.全球通史[M].北京：北京大学出版社，2019.

[6] 郑永年.未来三十年：新时代的改革关键问题[M].北京：中信出版集团股份有限公司，2018.

[7] 彭亿强.试论国有企业“大监督”格局存在的缺陷与应对措施[J].企业科技与发展，2020（3）：237-238.

[8] 赵绍鸿.马克思主义哲学原理[M].北京：中国财政经济出版社，2011.

[9] 刘相文等.中国企业全面合规体系建设实务指南[M]. 北京：中国人民大学出版社，2019.

（编辑：赵晴）