政府为经济发展提供政策便利

张燕

［摘 要］在新航路开辟和地理大发现后，近代崛起的国家无一不大力发展自己的海上力量，试图用海上力量来增强自身的经济实力，其中，英国表现得极为突出。在英国成为贸易强国的过程中，船舶发挥了至关重要的作用。

［关键词］英国造船业；海军；政府政策支持

［中图分类号］F13文献标志码：A

尽管按照哈尔福德·麦金德《历史的地理枢纽》所言，与俄国相比，英国处于边缘地带，机动性不如俄国等处于枢纽地带的国家好，但英国却在18世纪成为世界海上霸主和贸易强国。英国海上实力的发展离不开船舶的作用，英国造船业是其经济发展中的一个重要部门，也是政府大力支持的部门［1］。

根据现有的研究，政府在经济发展中的作用，可总结为提供资金支持、政策便利、技术促进、制度便利及建立良好的外交环境等。造船业虽然只是一个工业部门，但其发展也遵从经济发展的一般规律。船的种类主要是战船和商船，商船为一国海外贸易提供了载体，战船一方面是帝国主义争夺海外殖民地的利器，一方面是部分商船的护航船只。选择英国造船业作为研究目标，主要是因为英国造船业起步时间比较早、发展程度较高、探索的过程比较漫长，且通过私营和国营企业的对比能明显地看出政府的不同作用。

1 政府为造船业发展提供政策便利

政府为造船业的发展提供政策便利，包括提供有利政策和资金支持。在发展伊始，英国造船业分为私营造船业和皇家造船业，私营造船业主要为渔业和商业服务，皇家造船业主要为战船的建造服务。英国皇家造船厂是由国家投资兴建的专为海军建造和维修战舰的工业组织，其全部资金都来自海军财政，财政资金的多寡直接关系到皇家造船厂发展的好坏。皇家造船厂是16世纪为满足英国海军扩建的需要而设，17世纪中后期，海军支出中至少有一半去往皇家造船厂，用于战舰的制造及日常维修。16—18世纪是英国进行殖民掠夺的重要时期，也是皇家造船厂发展相对迅速的时期。表1是17世纪后期英国海军开支及所占比重，如表所示，海军开支占比较高，因此皇家造船厂所占的政府开支比重也较高［2］。

海军属于技术性军种，经济上的突出特点是投入特别大。在政府强有力的资金支持下，16—18世纪，在船只吨位和技术方面，皇家造船厂具有极大的优势。在“二战”爆发前，美国和日本的造船业迅速发展，战船数量迅速增加，与政府的资金支持不无相关。

但是并不是所有的政府都会为造船业的发展提供足够的资金支持。“二战”之前，中国造船业发展缓慢，战舰主要依靠进口，商用船只为小船只、老旧的船只及外国先进的船只。一方面，由于资金数量不足（1935年中国海军经费数量只有约1 000多万元法币），当时中国海军国防实力大大下降；另一方面，由于政府的不够重视及资金的限制，现有造船厂的技术不能得到有效的提高，严重影响了商品的对外输出，进一步阻碍了我国的经济发展［3］。英国的发展却恰恰相反，政府对皇家造船厂的资金支持有力地促进了战船的发展，便利的政策也促进了皇家造船厂和私营造船厂的共同发展，为英国经济的发展提供了有利条件。

对于皇家造船厂而言，政府提供的最便利的政策就是前期对军舰的垄断。尽管制造军舰并不是一项盈利活动，但由于政府的财政支持，皇家造船厂可以不计成本地去使用零部件和加强技术研发，为船舶的质量提供了保障。但是，由于皇家造船厂国营企业的本质，政府对其的管控也是政策的一部分。

在发展伊始，政府管控主要方式是对管理的干预，分为对管理层人员设置的干预和对管理方式的干预。皇家造船厂的管理层有政府参与的痕迹，同时也有技术熟练的工人担任相对重要的职位。海军部是英国海军管理机制的最高机构，也是名义上皇家造船业的最高管理机构。原则上该机构的存在能够较好地传达政府意志，并对军舰质量进行监督。但是，海军部官员受其政治身份的影响，人员更迭频繁，甚至有些官员对海上的问题一窍不通，这导致政府对战舰的管控力有一定下降，也导致了皇家造船业的管理阶层出现分化，上下层沟通出现障碍；同时，随着时间的推移，皇家造船厂逐渐被管理者控制，国家对其具体的生产情况知之甚少，在一定程度上导致皇家造船业在后期发展过程中出现生产力不足和质量低下等问题。尽管为了加强对皇家造船厂的监督，政府会派调查员进行不定期检查，但17世纪中期以后，视察次数減少，间隔时间变长。“自1686年海军委员会对皇家造船厂视察后，直到1749年才再一次开始视察”，几乎中断的监督使政府不能及时发现皇家造船厂的问题，为皇家造船厂的衰败埋下了伏笔。

对于私营造船厂而言，政府的支持力度并不能与皇家造船厂相比，但政府对海外贸易的支持，一定程度上刺激了私营造船业的发展。尤其是17世纪以来，英国海上殖民扩张发展迅速，远洋贸易刺激了私营造船业的发展，主要表现为船只的吨位增大。“伦敦港口的船舶吨位在420～1199之间的船舶数量从1582年的500艘增长到1732年的22 035艘。”18世纪英国东北部煤炭贸易繁荣，也促进了私营造船业吨位的提高。私营造船厂发展的一个关键转折点为战争的爆发。16—20世纪是英国殖民扩张的重要时期，也是战争高发期。在战争期间，由于皇家造船厂不能满足军需，加上私营造船厂的技术进步，政府意识到私营造船厂可以承担建造军舰的任务。由于战争的迫切需求，国家开始与私营造船厂合作，为私营造船厂提供了一个更广阔的发展空间。在发展后期，私营造船厂也参与了战舰和商战两用船只的打造。如亨利七世时，“为了鼓励建造适合作战的商船，亨利创设了造船奖金”，并规定对建造排水量超过100吨的船只给予补贴，每吨位5先令。因此私营造船厂参与建造的更多的是适合作战的商船，即在和平时期充当普通商船运输货物，在战时可以参与作战，但由于船只设计及构造不同，大部分两用的商船主要是作为战舰的外围保护舰，真正参战的很少［4］。

允许私营造船厂建造军舰，虽然有利于私营造船业的发展，但是对于政府而言，也带来了一定的弊端。让私营造船厂承担部分建造军舰的任务，主要是因为军舰供不应求，而且由于战争的急迫性，军舰的需求弹性几乎为0，定价权转移到了私营造船厂的手中，报价较高。皇家造船厂的船只质量较好，但效率相对低，所以如何在两种性质的造船业中实现均衡，以达到最高的效率和最优的质量，成为政府决策需要着重考虑的问题［5］。

2 贡献卓著的几位君主

地理大发现和新航路开辟后，各国迎来了新的机遇和挑战。“这是展现在一切海洋国家面前的殖民事业的时代，即建立庞大的海军来保护刚刚开辟的殖民地以及与殖民的贸易的时代。从此便开始了一个海战比以往任何时候更加频繁……的时期。”世界格局的改变迫使各国的君主作出相应的变化［6］。在英国造船业的发展过程中，有几位君主的政策和措施在造船业发展的过程中发挥了关键的作用，对英国海上霸权的建立作出了突出的贡献。

2.1 亨利八世时期的政策

在亨利八世执政之前，各国在商品之间有相当的贸易往来。货物在各个港口或欧洲几个国家之间的运输促进了航运业的发展。该时期英国已有一定规模的海外扩张，这些背景都促进了英国造船业的发展。亨利八世被称为“英国海军之父”，其对英国海军建设的贡献可以从这个称号中体现。尽管亨利八世各项政策的主观目的是发展海军，但造船业作为海军建设最重要的一个环节，在客观上受到亨利八世各项措施的刺激，发展也相对迅速。

首先，亨利八世积极培养造船人才。第一种方法是引进外国造船工匠，让现有的造船工人了解相对前沿的技术。另外一种方法就是开设学校，加强教育，培养一批从小就接触先进知识、能够为造船厂的发展作出贡献的高级人才。其次，亨利八世还加强船只的设计，这点主要体现在其对皇家造船厂的战舰的设计。在当时，各国还没有专门用于作战的战舰，亨利八世设计了专门用来作战的战舰，尽管在当时备受争议，但亨利八世坚持大力支持军舰建造。世界第一艘风帆战列舰“玛丽·罗兹”号就是当时的产物。同时，专用战舰上所配的火炮的数量和质量在当时也是一流的。在亨利八世的支持下，英国人在战舰设计方面，领先于当时的所有国家。第三，亨利八世重视扩大已有造船厂的规模和修建新的造船厂。当然也主要是针对战舰和皇家造船厂。亨利八世刚即位，就对亨利七世时修建的朴茨茅斯造船厂的规模进行了扩大。由于泰晤士河优越的地理位置，亨利八世还决定在此修建海军基地，极大地促进了造船业的发展。除此之外，亨利八世沿用并改善亨利七世的津贴政策，使其成为相对完整的制度［7］。

亨利八世一系列措施增强了英国的海军实力，实现了其主观目的，也强有力地促进了造船业的发展，实现了积极的客观效果。既为英国海洋经济的发展奠定了基础，也为后世造船业的发展提供了借鉴。

2.2 伊丽莎白一世时期的政策

女王伊丽莎白一世继位时，英国经济正处于相对衰败的时期。长时间的战争使得政府财政紧张，人民暴动和宗教战争增加了统治的难度，其统治时期是英国内忧外患比较严重的时期。但伊丽莎白一世是一位能力卓越的君主，单从其在造船业方面的作为就可以得知［8］。

在伊丽莎白一世采取的诸项措施中，最有效的一项措施就是沿用且创新鼓励造船业发展的政策，鼓励私营造船业的发展。如前文所言，亨利七世时期已经采取了分发津贴的方式，伊丽莎白一世沿用了这项政策，但是前提条件是接受者必须服从政府要求，生产的船只只能为本国人使用。“远洋贸易的刺激，加上政府的鼓励，英国出现了民间造船热潮，许多贵族和乡绅视造船为最好的投资方式。1571年到1576年，英国建造了适于远洋的百吨以上的船只51艘，到1601—1602年，进入伦敦港的船只几乎一半属于英国……”由此可见，伊丽莎白一世的鼓励政策确实起到了很好的作用，极大地促进了英国私营造船业的发展。

除此之外，女王伊丽莎白一世还重用人才，使英国造船业的技术得到很大的提升；还提倡节约造船材料等，促进了造船业的长久发展。

在伊丽莎白一世的统治下，英国造船业发展迅速，英国海上力量也明显提升。这为日后英国争夺海上霸权奠定了基础，也为远洋贸易的发展打下了坚实的基础［9］。

3 结语

海上力量的发展在英国近代崛起过程中发挥了重要的作用。一方面，商船为海洋贸易提供了载体；另一方面，战船为争夺殖民地、扩大商品市场提供了便利。而英国造船业的发展相对及时地满足了英国对于船只的要求，不管是商船还是战船。这离不开政府对造船业的政策支持。英国政府在发展的不同时期有针对性地对皇家造船厂和私营造船厂的发展实施了不同的政策，既提高了造船的水平和船的质量，也壮大了英国的海上力量，为英国成为海上霸主打下了坚实的基础。

在发展前期，由于私营造船厂的规模较小、经济和技术力量相对薄弱，其所造的船只主要用来运输货物；而皇家造船厂受到政府的大力支持，资金雄厚、规模较大，主要负责战舰的设计和建造。但随着私营造船厂的发展和战争的需要，私营造船厂逐渐参与战舰的制作，皇家造船厂也不再处于垄断地位，市场竞争有效地促进了技术的提高。但由于国家仍然对皇家造船厂有一定的保护性政策，因此竞争并不充分，在建造军舰方面皇家造船厂仍处于主导地位。私营造船厂在获得更有利的政策后，规模不断扩大，技术也迅速提升，创造的经济价值更大；但皇家造船厂由于制度等漏洞（上文有提到），逐渐走向了衰败。因此，政府如何调整政策来有效地促进经济的发展是一个重要的议题。可见，英国造船业的发展极具代表性，不管是私营官营造船厂的配合，还是在各个时期两者之间的竞争，都为后世的造船业的发展提供了很好的借鉴。

仔细观察英国造船业的发展历程，也可以从中抽象出政府在经济发展中的一般性的作用。政府为经济发展提供政策便利和资金支持，也协调不同部门，使其和谐发展，更高效率、高质量地满足经济或政府的需要，这是值得学习的一个重要部分。

参考文献

［1］哈尔福德·麦金德.历史的地理枢纽［M］.林尔蔚，陈江，译，北京：商务印书馆，2009.

［2］丁一平，李洛榮，龚连姊.世界海军史［M］.北京：海潮出版社，2000.

［3］姜鲁鸣，王文华.中国近现代国防经济史（1840-2009）［M］.北京，中国财政经济出版社，2012.

［4］刘景华，丁笃本.“日不落”的落日：大英帝国的兴衰［M］.北京：中国文史出版社，1999.

［5］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集 第14卷［M］.北京：人民出版社，2013.

［6］欧阳格.世界海军军备［M］.上海：正中书局，1936.

［7］孙佳荀.1927—1937年民国海军发展滞后问题研究［D］.昆明：云南大学，2015.

［8］孙志慧.16-18世纪英国造船业研究［D］.天津：天津师范大学，2015.

［9］夏继果.伊丽莎白一世的外交政策与商业扩张［J］.齐鲁学刊，1996（5）：124-128.