论公众参与视角下的环境行政公益诉讼制度构建

王 慧，傅一娜

（上海海事大学法学院，上海 201306）

一、问题的提出

环境行政公益诉讼作为一种特殊的行政诉讼形式，在生态环境保护领域发挥着重要的作用。它是指当环境行政机关不能正确地履行生态环境保护职责，致使生态环境受到损害或者存在潜在风险时，检察机关有权向行政机关提出检察建议，督促其依法履职；当行政机关仍然未能依法履行环境保护职责的，检察机关可以依法向人民法院提起行政公益诉讼，以督促行政机关纠正违法行使职权或者不作为的错误，从而达到保护生态环境的目的[1]。

环境行政公益诉讼的程序主要体现为：“案件线索发现→提出检察建议→调查取证→提起诉讼→审理判决”，整个过程中涉及检察机关、行政机关和审判机关三方主体，但是公众作为生态环境变化最为广泛的感知者、环境权益保护最大的受益者和生态环境破坏最大的受害者，按照现有的制度设计却难以参加到环境行政公益诉讼的过程中，因为现实中往往是由检察机关作为环境行政公益诉讼的唯一发起者，而缺乏公众参与导致生态环境破坏线索不足，这也是当前环境行政公益诉讼案件数量较少的原因所在[2]；同时仅仅依靠检察机关来维护公众的环境权，公众在诉讼中的地位相对被动，很多环境案件由于缺乏公众的监督，导致无法及时受理[3]；此外，在案件内容方面，对于检察建议书的处理结果，公众缺乏了解环保行政机关是否已经完全履责的渠道，会出现环境行政公益诉讼领域司法公信力不足的现象[4]。

由此可见，公众参与在完善环境行政公益诉讼制度的过程中，应当成为不可缺少的重要影响因素。基于环境治理的合作模式理念，本文试图从公众参与的角度出发对环境行政公益诉讼制度进行改革和完善。具体而言，文章将对现有法律规定进行规范分析，并结合实践案例内容，以探究当前检察机关、法院和行政机关三类主体在环境行政公益诉讼功能发挥的局限，并指出公众应该成为环境行政公益诉讼程序的一极，对公众赋予相应的诉讼发起功能、法律监督职能、行政机关履职标准判断功能，以及环境行政公益诉讼配合义务，从而使得环境行政公益诉讼的生态环境保护作用得到更为充分的发挥。

二、环境行政公益诉讼制度发展中公众参与视角的引入

环境行政公益诉讼作为创新性的法律机制，主要经过以下三个重要的发展阶段。第一阶段，立法缺失，地方先试。在该阶段环境行政公益诉讼并未大量开展。但是出于遏制生态环境进一步恶化的目的，部分省市决定尝试发挥环境行政公益诉讼的独有优势，通过以地方性法规的形式开展环境行政公益诉讼的先行先试；第二阶段，制度确立，开始试点。在该阶段我国开展环境行政公益诉讼，采用的是由上至下的集中推行方式，具有很强的系统性和计划性，体现了我国法治的统一性和普遍性，避免了不同区域各自为政的局面。其中试点的13 个省、自治区、直辖市的检察机关都已经有了提起行政公益诉讼的实践，并且很多案件属于环境行政公益诉讼。这也从侧面说明生态环境亟需构建完善的环境行政公益诉讼制度来进行保护；第三阶段，科学立法，全面实施。2017年6 月，第十二届全国人民代表大会常委会决定修改《行政诉讼法》，通过增加一款条文的科学立法形式，赋予了检察机关在行政公益诉讼中的原告起诉资格。《行政诉讼法》第25 条规定，当人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护因为行政机关履职不当而受到损害时，人民检察院有权依法提起环境行政公益诉讼。至此，环境行政公益诉讼制度正式进入法律规定，我国环境行政公益诉讼也进入了全面发展时期。

（一）环境行政公益诉讼制度设计中公众参与的缺失

从环境行政公益诉讼立法发展的三个阶段来看，我国立法机关根据生态环境保护的现实需求，实行循序渐进、逐步推行的科学立法的理念，立法者将法律作为现实需要的制度进行回应，而非建造一座“空中楼阁”。其立法的核心主线是为了应对环境立法不能完全适应生态环境保护的需求，而行政权又经常在环境公益保障方面出现缺位或不足的状态下，将检察机关的司法功能拓展到生态环境领域，通过扩张司法权的方式，充分发挥检察机关的积极能动作用，推进对生态环境的保护作用[5]。但是当下在我国现行的立法体制之下，生态环境类的法律具有较强的技术性和专业性，因此主要由职权所属的国务院各部委进行牵头起草制定，部门立法具有专业上的优势，却难以超越本部门利益格局的桎梏，对本部门规定较多的授权性规范，同时缺乏问责规范的状况，即存在所谓“扩权卸责”的弊病，相应地也会忽视其他社会主体对法律关系中的参与[6]。因此，我国环境行政公益诉讼制度的发展比较重视检察机关权限的扩大，尊重环境保护行政机关的专业性，但是在制度设计的过程中却未能赋予公众适当的法律地位，导致公众参与的严重不足。也正是因为如此，我国的环境行政公益诉讼在实践运行过程中产生诸多问题，迫切需要以公众参与的视角对环境行政公益诉讼制度进行再审视和再认识。

（二）环境行政公益诉讼在实践运行中面临的主要困境

从我国环境行政公益诉讼的实践现状来看，我国由检察机关提起环境行政公益诉讼的案件数量明显增加，并且取得了显著的法治成果[7]。但是我们在看到环境行政公益诉讼制度在实践中取得良好效果的同时，更需要在实践中发现环境行政公益诉讼运行面临的主要困境，从而为“后立法阶段”制度的应然完善打下良好的基础。

首先，现实多发的生态环境损害难以做到应诉尽诉。虽然我国环境行政公益诉讼案件数量呈现出上升的态势，但是相对于众多的现实的生态环境损害而言，能够进入环境行政公益诉讼程序的案件仍是少数。将全国检察系统的办案总数与检察院的数量和人员对比可知，每个检察院办理的公益诉讼案件并不多[8]。其中主要原因是检察机关的线索来源狭窄，其线索来源仅有“在履行职责时发现”，缺少丰富的线索来源途径。加之，很多检察机关所获得的线索已经不具有足够的时效性，导致公民的环境权益受到侵害时，不能够在第一时间发现并提起诉讼。

其次，检察机关职责的履行难以做到规范化。检察机关是环境行政公益诉讼的发起者，规范化的检察机关职责范围和履行程序是环境行政公益诉讼能否达到既定法律目标的重要保证，但是由于环境行政公益诉讼规则的不成熟，导致很多检察行为存在诸多疏漏之处。例如，检察机关在诉前程序中提出的检察建议要求行政机关对违法行为提出整改要求，并要求行政机关在规定时间内就整改情况回函，但是检察建议的实施由于缺乏监督，导致行政机关回函表示接受整改建议和实际整改到位成为两个层次的事实状态。此外，如何持续关注跟踪整改效果也成为环境行政公益诉讼能否达到既有法律效果的重要影响因素，在实际诉讼过程中也难以得到落实。

第三，环境行政诉讼规则的模糊导致法院裁判难以统一。在环境公益行政诉讼中，人民法院对检察机关起诉环境行政机关的行为进行审理，主要依据的是事实和法律，但是由于环境公益行政诉讼规则尚处于发展与完善之中，导致法院可能对诉讼规则作出不同见解，也因此导致裁判出现差异。例如，在法院审理过程中，“行政机关是否全面履职”经常成为争议焦点，有的法院注重对“行为标准”的考察，即认为行政机关“只要在履职手段穷尽使用，在行为上进行相应的改变”就认定行政机关履行了法定职责，但是并不考察生态环境的恢复状态。有的法院则注重对“结果标准”的考察，即认为行政机关的行政行为的合法性在于是否有效地维护了良好的生态环境，否则认为行政行为违法[9]。当然也有的法院同时考察行为与结果，规则的模糊化不但导致法院判决的不统一，也致使行政机关缺乏明确的司法指导，难以采取适当的行政行为。

第四，环境行政公益诉讼的参与度不足导致司法公信力受到影响。司法公信力来源于透明化、公正化、较高参与度的诉讼程序。尤其是对于环境行政公益诉讼而言，法院、检察院、行政机关都属于国家的公权力机关，如果起诉、审理、判决透明度不足，信息不够充分公开，则容易引发社会公众对司法公信力的怀疑。同时法院、检察机关、行政机关的工作人员则有可能因为公众的“不信任”而在工作中消极怠工，导致形成恶性循环，使得环境行政公益诉讼制度不能完全使出其应有的效力。

（三）我国环境行政公益诉讼引入公众参与视角的正当性

环境行政公益诉讼制度具有与生俱来的公众参与基因。环境保护中的公众参与思想最早源于上世纪六七十年代，其中《环境与发展里约宣言》明确规定：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下进行解决和处理。”法学意义上的公众参与则是指在法律规定的前提下，公民及其公民组成的团体可以行使自身的权利，依靠特定的途径或者程序参与和环境保护有关的活动。环境行政公益诉讼将生态环境的保护和自然资源的合理开发利用作为制度设立的主要目的，自然也需要公众的参与，主要任务是通过与检察机关、行政机关和法院的程序化互动和协作，提升环境行政公益诉讼的实效性。

首先，根据环境公共信托理论，公众应该是生态资源环境的最终所有权人，因此公众也应该成为环境行政公益诉讼的当然参与诉讼人。有学者认为，日常生活中几乎所有的环境要素都是公民的共有财产，比如阳光、空气、水以及野生生物；但是管理这些共同财产并非易事，所以公民们将其托付给政府，委托政府代其管理，两者就此建立信托关系[10]。可见公共信托理论首先认定生态环境资源的权属是公众的共有财产，加之公民人数众多，难以行使所有公民的权利，因此产生了公共代表，即政府代表公众对生态环境资源行使管理权；其次，公共信托理论把公众和政府之间的关系理解为委托代理关系，政府管理和处分生态环境资源的权力源于公众的委托，但是公众并没有放弃对生态环境资源的最后决定权，公众依然对环境的保护有直接或间接参与的权利，尤其是当受托人未能正确履行职责的情况下，公众有权由代表公共利益的人就政府所作的影响环境的行政行为提起诉讼。

其次，根据环境权理论而言，环境行政机关的违法行为侵害了公民的环境权。环境权是指特定主体所享有的与环境资源有关的所有权利，公众所普遍享有的环境权包括在安全舒适的环境中发展的权利，比如健康权、财产权、环境资源利用权、环境知情权等[11]。与环境权相关的内容主要有实体性权利和程序性权利，前者诸如清洁水权、清洁空气权、环境安宁权等等；后者主要包括检举权、控告权、申诉权等权利。可见，若环境行政机关未能正确履行职责导致生态环境资源受到损害，实际上是侵害了公众的环境权。检察机关提起的行政公益诉讼是为了维护公众的环境权，公众自然有权利参与和监督环境行政公益诉讼的进行。

最后，根据公共治理理论，公众参与并非单纯的权利，公众有责任和义务参与环境行政公益诉讼。公共治理理论认为政府、市场和以自组织为代表的社会都不是唯一治理主体，三方协作才能保证实现公共利益最大化[12]。生态环境与自然资源作为公共性财产，经常会发生所有者缺位的现象，因此公共治理理论提倡将政府、市场以及公众三方的力量聚集在一起，三者发挥协同合作的力量，从多个维度着手，采用公、私和公私混合等多种方式才能实现保护生态环境的目的。公共治理理论相较于公共信托理论和环境权理论，除了强调权利之外，也强调义务，是国家、企业、个人参与环保公共治理的新理念和新机制。在公共治理理论的指引下，不仅能保证公众有效、有序并合法地参加治理，也能够督促公众主动地参与到抑制生态环境领域的违法履职中来。正是如此，将公众参与引入环境行政公益诉讼当中，就能成为一个重要的公共治理工具，在权利与义务并重的语境下，创造性地解决环境保护问题，促进实质性的环境公平。

三、公众参与视角在环境行政公益诉讼中的创新适用

2020 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出要“畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局”。由此可见，国家政策已经将公众作为环境多元共治的重要主体之一，但是在环境行政公益诉讼领域，我国目前还是采取以公权力机关为主导的管理型环境治理模式，提供给公众的参与机会较少，影响了环境行政公益诉讼案件的启动以及案件进程的进行。因此，国家治理者应该强化公众参与在环境行政公益诉讼中的创新适用，才能够突破目前环境治理中的“政府主动、企业被动、公众不动”的困境。

（一）公众诉权推动环境行政公益诉讼案件的启动

自2017 年《行政诉讼法》正式确立检察机关作为唯一的原告主体后，公民以及社会团体对于行政机关的起诉便受到抑制[13]。因此有学者主张，应该对行政权力监督机制的启动权进行多元化改造，赋予公民以及社会团体相应的诉权，相比于无相应约束机制的专门机关而言，公众诉权的赋予可能更有实效[14]。并且从既有的环境权理论和从世界范围的立法经验来看，很多国家都主张对环保行政机关的诉权由检察机关与公民以及具备专业技术和环保知识的组织团体共同拥有[15]。尤其是随着当前我国生态环境破坏问题的发展，公众的环境维权意识提高，公众产生环境正义感的来源更多是自身感受和自身遭遇，对于环境行政权力的违法矫正，公众更加具有急迫性和直接性。因此，诉权的赋予可以让公众的环境正义感从感知转变成实际行动，环境行政公益诉讼与公众参与的有效融合可以提升生态环境的保护效率，充分发挥公众对环境权益保护的主动性和行动能力。

（二）公众监督促进环境行政公益诉讼过程更加规范

就应然法的现状而言，很多环境行政公益诉讼的程序规则规定具有抽象性和概括性，具体的操作细节未能明晰化，特别是责任的规定不完整，导致检察机关工作人员的行为规范存在任意性，很多生态环境的损害案件未能得到及时有效的处理。所以，在环境行政公益诉讼中引入公众参与，公众就会发挥舆论的监督作用，检察行为走向透明和公开，使得检察机关能够及时吸纳公众的意见，促使环境行政公益诉讼的制度化和规范化得到有效改善，避免因为规则的缺陷导致其他因素掺杂进环境行政公益诉讼，从而使生态环境利益得到相应的保护。

（三）公众理性作为环境行政公益诉讼是否公正的重要判断标准

环境行政机关是否正确履行职责是检察机关能否胜诉的主要标准，这一标准判断的主体目前主要是法院，其行为模式是法院依据自己对规则的理解和环境行政机关的行为客观效果进行衡量。但是生态环境纠纷有较强的专业性和技术性，法官的优势是对法律的理解，对生态环境技术的理解却并非法官专长，导致有的案件可能出现“强行政机关所难”的情况，从而做出不合适的判决。但是社会公众中有很多的生态环境专家学者，以及部分专业性的环保团体和学会，这些专家和组织具有丰富的生态环境知识储备，对环境行政机关履职是违反法律的正当性，还是局限于技术的限制有更为专业的观点，往往具有相对理性的视角。因此，环境行政公益诉讼中引入专业性的公众参与，可以合理地判断案例的争议焦点是环境行政公益诉讼履职合法性的问题，还是现有技术条件的限制问题，避免超越环境保护行政机关的能力范围，更加有助于公正的环境行政公益诉讼判决的形成。

（四）公众义务补足环境行政公益诉讼证据的完整性

公众在生态环境领域享有环境权，但是没有无权利的义务，也没有无义务的权利，因此公众同样具有保护生态环境的义务。检察机关提起环境行政公益诉讼需要提供完整的证据，这是取得胜诉最基本的保障。但是目前的环境行政公益诉讼的法律规定没有赋予检察机关相对的调查核实权，致使检察机关难以组合完善的证据链条，导致部分案件败诉，也致使很多生态环境损害难以成功地提起诉讼[16]。造成这种现象的很多原因是公众出于个人利益或者社会压力，对检察机关的调查核实不予配合，但是检察机关由于无明确的法律依据可以强制要求公民落实调查核实责任，致使起诉材料缺乏核心证明材料。尤其是目前检察机关在环境行政公益诉讼中承担较重的举证责任，使得检察机关败诉风险增加[17]。因此，从公共治理中公众环境义务的角度出发，赋予公民相应的参与义务，则将有助于生态环境损害事实的客观揭示和检察机关在环境行政公益诉讼举证活动的顺利展开。

四、公众参与视角下环境行政公益诉讼制度的完善

环境行政公益诉讼的顺利进行离不开科学的立法，从改革试点开始，“两高”从实际出发，在充分调研和试点实践的基础上，先后出台相应的规定，为环境行政公益诉讼提供了相应的法律依据，并且为后续环境行政公益成为正式的法律制度打下坚实的基础。但是随着时代的发展和最初立法的局限性，环境行政公益诉讼制度的缺点渐渐浮现出来，尤其是开放性和参与性的缺失对检察机关办理相关案件造成一定的困难。正是基于公众参与理论的创新性和实用性，目前迫切需要以公众参与视角为切入点，对环境行政公益诉讼制度进行改革和完善。

（一）利用公众参与拓宽环境行政公益诉讼的案件来源

环境行政公益诉讼案件线索与生态环境保护的广度与范围息息相关，二者呈现出较强的关联性。因此，为更广泛地感知生态环境受损状况，要形成以鼓励公众提供线索来源的生态环境行政公益诉讼机制。公众作为环境案件的直接受害者，具有反映生态环境损害问题的初始动因，尤其是当环境行政机关不恰当履行职责，漠视公众环境权益，而造成生态损害持续扩大时，公众有将生态环境违法案件反映给相关司法机构的要求，但是现实中大多数公众反映却是难以寻求便利、规范的途径，因此，检察机关需要提供给公众便捷、高效的线索通道以拓宽案件来源。第一，便捷主要强调方便公众，充分利用移动互联网络，并且以公众容易理解的方式，给公众提供反映案件线索的通道；第二，高效主要强调检察机关对案件线索的落实要具有高效率，能够让生态损害案件得到及时制止，保证生态权益能够得到及时维护。

首先，设立案件线索的“环境行政公益诉讼检察登记备案”制度。环境行政公益诉讼的公众参与既能体现公众对环境污染企业的制约，也能够反映对检察机关的监督，为防止检察机关的“选择性司法”，应该构建“环境行政公益诉讼检察登记备案”制度，要求检察机关对所有的案件线索进行登记，并且通过按照顺序编号的方式进行备案。构建案件线索的制度可以保证公众所提供的可能性生态环境损害案件能够全部被记录，并在公众的监督下促使检察机关“应诉尽诉”，让案件的环境正义得以实现。

其次，构建案件线索的“举报—反馈”机制。当公众意识到生态环境的损害与环境行政机关不正确的履行职责有直接联系的时候，检察机关除了要创建公众能够顺利提供线索的渠道外，还要设置恰当的回应机制，一方面保证及时收到立案起诉的线索并立案；另外一方面，也要及时通知线索提供人处理结果，公众提供的证据不能够立案起诉的，也要说明理由，并且告知公众相应的其他救济途径。为了激励公众保持对生态环境保护的维护责任和热情，在必要时也可以提供适当的物质或者精神奖励，使得公众对生态环境权益的保护热情得到积极的正向反馈。

（二）拓展以环保团体为主的环境行政公益诉讼起诉主体资格

目前法律规定的环境行政公益诉讼起诉主体只限于检察机关，但是生态环境损害案件多发，检察机关工作人员有限，并且环境损害案件技术性强，检察建议书和起诉工作会不可避免地受到检察机关工作人员业务能力的限制。上述原因会导致很多环境行政公益诉讼难以进入到环境行政公益诉讼的起诉环节，因此有必要拓展环境行政公益诉讼起诉的主体。有观点认为公民和环保团体都可以成为起诉主体，例如，允许适格的公民、法人或其他组织都可以提起行政公益诉讼[18]。但是公民个人数量众多，并且大部分不具有足够的专业知识和法律技能，若是任由公民提起环境行政公益诉讼，会导致公民因专业性不足轻率发动诉讼，而造成司法资源的浪费，因此有必要限缩获取起诉主体资格的公众的范围。现阶段可以将诉权授予适格的环保团体，环保团体属于社会组织的范畴，相比较于普遍的公众，环保团体具有资金和专业人力资源的优势，在判断案件的可诉性和保证诉讼进行的完整性上具有天然的优势，能够有效提高环境行政公益诉讼效率，维护环境司法的严肃性。

（三）创建公众参与型的环境行政公益诉讼审判机制

我国目前的环境行政公益诉讼审判模式属于国家权力主导类型，基本过程是由检察机关起诉行政机关，再由审判机关做出判决。此种审判模式的缺点在于将公众定位成了“围观者”，公众对案件的了解主要是通过审判机关的最后判决书，对案件审理过程缺少发表意见的渠道，因此，有必要设立允许公众参与的环境行政公益诉讼审判机制，例如建立相应的环境行政公益诉讼专家咨询委员会、设立强制公众参与的环境行政公益诉讼的规则，等等。

首先，可以充分利用环境行政公益诉讼专家咨询委员会弥补检察机关专业性不足的短板。检察机关工作人员的教育背景多为法律专业，基于专业限制，在判断环保行政机关是否已经完全履职的问题上，单一地依靠检察机关难以给出准确的判断，因此检察机关可以聘请不同行业的环境保护专家，成为环境行政公益诉讼专家咨询委员会成员，从而协助检察机关对环境行政行为的履职合法性进行判断，并根据判断结果给出是否对环境行政机关提起诉讼的意见，同时也可以就生态环境损害的治理给出专业性意见。

其次，设立激励机制鼓励公众参与环境行政公益诉讼。并非所有公众都愿意参与进环境行政公益诉讼中，通过提供一些适当的激励手段，比如奖金激励或者名誉授予促使与诉讼有相关联系的公众按照检察机关的要求提供相应证据，既可以保证环境行政公益诉讼的顺利进行，也满足了大部分公众对环境行政公益诉讼的参与需求。

最后，要为公众设定参与环境行政公益诉讼事实证明过程的义务。检察机关提起环境行政公益诉讼时，为证明案件事实，通常需要相关单位和个人等进行配合作证，以证明环保行政机关履职的不当，但是检察机关和相关公众日常并没有经常性的联系，反而与环保行政机关联系更多，接受保行政机关的指导和管理，因此，在检察机关没有强制调查和协助作证的权力约束条件下，公众可能会选择损害“环境公益”而维护与环保行政机关的“私益”，所以有必要明确公众参与环境行政公益诉讼案件证明的义务，公众有责任配合检察机关在案件事实层面完成诉讼证明。

（四）构建环境行政公益诉讼信息公开和信息交流机制

司法公信力来源于信息的公开透明，以及公众疑问的及时消除。如果环境行政公益诉讼仅由国家机关主导进行，且拒绝将相关程序信息公开于众，公众就有可能怀疑国家公权力机关之间是否各司其职，尤其是检察机关能否承担起监督环保行政机关的职责，因此环境行政公益诉讼信息公开和信息交流机制有其建立的必要性，该机制一方面可以保障环境行政公益诉讼参与机关的自我规制；另一方面也可以促使相关机关认识到自身存在的问题并采取相应的改进措施。

首先，检察机关应该向社会公众公开环境行政公益诉讼案件的全过程。检察机关要将收集到的案件线索、线索处理过程以及符合起诉条件的环境行政公益诉讼结果进行公开，保证环境行政公益诉讼案件在公众的监督之下运行，确保不同的主体能够履行相应的义务，案件能够以“看得见的形式”得到相应的处理，有效减少国家机关与公众之间的距离感，公众在“沉浸式”的法治体验下履行环境保护的神圣使命。

其次，构建检察机关公开回应公众询问的信息交流机制。信息公开具有静态性和单向性，强调公众对环境行政公益诉讼案件的被动了解和接受，但是信息交流则是以动态和双向的形式向公众提供环境行政公益诉讼案件信息，强调检察机关有义务回答公众对案件本身所提出的疑问，并且给出兼具合理性和合法性的解释和说明；同时交流方式要通过法定的形式和途径进行，确保公众信息交流权受到阻碍时能够得到相应的救济，通过构建信息交流机制既可以达到普及环境法的作用，也可以强化环境司法公信力，有利于树立公众对环境法治的信仰。

结语

本文以完善环境行政公益诉讼的制度为出发点，分析该制度在实践运行中的困境，并且提出引入公众参与的创新视角对该制度进行改革和建构，通过重新解读公众参与原则的内涵，确立公众参与在环境行政公益诉讼中的重要法律地位，并且提供具体方案强化公众与环境行政公益诉讼之间的密切联系，通过构建激励机制和设立公众的参与义务，促进公众参与环境行政公益诉讼的积极性，保证公众对环境行政公益诉讼的合法、有序参与。公众参与在拓展环境行政公益诉讼的案件来源，规范环境行政公益诉讼过程，保障环境行政公益诉讼案件事实展示方面将发挥重要作用，因此有必要对环境行政公益诉讼中的公众参与机制进行强化，以促进环境行政公益诉讼制度日益完善。