俄乌冲突背景下俄罗斯北极政策的调整、动因及影响*

赵宁宁 张杨晗

俄乌冲突的溢出效应对北极地缘政治格局和治理格局的负面影响日益明显。过去一年，俄罗斯不断调整北极战略的推进方向，其北极政策呈现一系列新动向。2023年2月21日，俄罗斯发布了《关于俄罗斯联邦至2035年北极国家政策基本原则的修正案》，放弃对北极理事会的合作呼吁，将国家利益至于优先地位，标志着其北极战略实现了纲领层面的重塑。目前，国内部分学者着重对美国、瑞典、北约等主要行为体的北极政策进行了论证(1)赵宁宁：《拜登政府的北极战略及其实施前景探析》，《边界与海洋研究》2022年第5期；匡增军：《美国北极战略新动向及对北极治理的影响》，《国际问题研究》2023年第2期；岳鹏、陈慧文、高晓艳：《面向新十年的瑞典北极战略评析》，《极地研究》2022年第3期；赵宁宁、龚倬：《北约北极政策新动向、动因及影响探析》，《边界与海洋研究》2022年第2期。，另有部分学者论证了俄乌冲突以及瑞典、丹麦申请加入北约对北极治理和地缘政治格局的负面溢出效应(2)徐庆超：《俄乌冲突长期化及其对北极治理的溢出效应》，《当代世界》2022年第7期；肖洋：《芬兰、瑞典加入北约对北极地缘战略格局的影响》，《和平与发展》2022年第4期；徐广淼：《从“例外论”到“长和平”：变局中的北极秩序前景展望》，《俄罗斯研究》2023年第1期。。国外学界更为关注冲突爆发后俄罗斯在北极地区的军事活动，聚焦俄罗斯北极军事扩张政策对北极秩序的修正意图以及对北极治理框架的破坏，并对北极各国所遭受的冲击以及作出的调整展开了分析和论证。(3)Wither，JK，“An Arctic security dilemma：assessing and mitigating the risk of unintended armed conflict in the High North”，European Security，Vol.30，2021，pp.649-666；Todorov，A，“Dire straits of the Russian Arctic：Options and challenges for a potential US FONOP in the Northern Sea Route”， Marine Policy，Vol.139，2022；Odgaard，L，“Russia’s Arctic Designs and NATO”，Survival，Vol.64，2022，pp.89-104；Kangasluoma，S，Lempinen，H，“Making of the Arctic dream - affective resources in the strategies of Arctic coastal states”，Globalization，Vol.20，2023，pp.400-414.总体而言，国内外学界关于俄乌冲突对北极地区治理、安全格局的影响已呈现较多研究成果，并关注到俄乌冲突对各国北极政策更新调整的驱动作用，但系统论证俄罗斯北极政策的文献较为缺乏。本文以“俄罗斯北极政策的调整”为主题，立足于俄乌冲突爆发后俄罗斯在北极地区的政策与实践，分析其北极政策调整的动因和影响。

一、俄乌冲突下俄罗斯北极政策的调整

俄乌冲突爆发后，俄罗斯相继发布或更新《俄罗斯联邦海军条令》《俄罗斯联邦海洋学说》《2035年前北方海航道开发计划》《关于俄罗斯联邦至2035年北极国家政策基本原则的修正案》以及《俄罗斯联邦外交政策构想》等针对北极或者涉及北极的纲领性文件。在实践中，俄罗斯则以这些纲领性文件为指导，在北极军事建设、航道管控和开发、北极外交及民生建设等方面积极进行政策调整，以适应新的北极地缘政治态势。

(一)进一步强化北极地区的军事存在和能力建设

长期以来，俄罗斯始终在北极地区保持相对于其他国家的军事优势。然而俄乌冲突的长期化，导致俄罗斯在北极的常规地面部队被陆续调往冲突前线，如今俄北极的陆地力量已被大大削弱。(4)Colin Wall，Njord Wegge，“The Russian Arctic Threat：Consequences of the Ukraine War”，https：//www.csis.org/analysis/russian-arctic-threat-consequences-ukraine-war.冲突爆发后，为保持相对优势，俄罗斯采取了一系列政策以强化北极地区的军事存在与行动能力。

一是进一步提升北极地区在国家安全与海权建设中的战略地位。2022年7月，普京签署了新的《俄罗斯联邦海军条令》与《俄罗斯联邦海洋学说》，对世界地理区域重新进行了划分，北极地区排名第一，原来的第一大西洋地区降至第三。新版《海洋学说》有22页提到北极，北极海域被视为与俄罗斯国家发展、国家主权与领土完整的维护及国防的巩固直接相关，是对国家社会经济发展具有重要影响的关键海域。(5)“Морская доктрина Российской Федерации，Совет Безопасности Российской Федерации”，http：//www.scrf.gov.ru/security/military/document34/.

二是升级北极空天监测和防控能力。出于适应陆上力量缺失的考虑，北极军事建设转向发展自动化尖端武器。在奥列涅戈尔斯克、西北部的科拉半岛和北极圈以北的沃尔库塔的雷达站保持着高度戒备。在奥斯特罗夫诺伊的新型Rezonans-N雷达系统即将完工，这是俄罗斯在北极部署的第五个Rezonans-N雷达系统，俄罗斯总参谋部还决定再订购五个Rezonans-N雷达站，以实现对俄罗斯北极的导弹危险区全覆盖。(6)“Rezonans-NE VHF Radar- Deployement in Russia”，https：//www.globalsecurity.org/military/world/russia/rezonans-n-deploy.htm.2022年4月，俄罗斯投入使用最先进的S-500普罗米修斯防空系统，以配合雷达系统保障北极安全。

三是提升北方舰队的进攻能力。尽管北方舰队被认为是一支潜在的北极力量，但实际上其大多数船只很少或从未被用于北极任务，其目标主要是保卫祖国及其区域经济、保证北极军事基地的核威慑能力。(7)Jonas Kjellén，“The Russian Northern Fleet and the (Re)militarisation of the Arctic”，Arctic Review on Law and Politics，Vol.13，2022，pp.34-52.随着海冰融化和北极航道的建设，北方舰队的航行范围能够覆盖整个北冰洋周边，有力提升了北方舰队的进攻能力。冲突爆发后，北方舰队司令部已经开始试验13艘新舰艇，这些舰艇将被纳入其舰队，并将用新设计的高超音速“匕首”导弹进行武装。(8)“What is behind Russia’s interest in a warming Arctic？”，https：//www.aljazeera.com/features/2022/3/28/what-is-behind-russias-interest-in-a-warming-arctic.目前，俄罗斯拥有11艘能够发射远程核武器的潜艇，其中8艘位于北极科拉半岛，隶属于北方舰队，北方舰队已成为俄罗斯四支舰队中最强大的一支。(9)“Dark Arctic：NATO allies wake up to Russian supremacy in the region”，https：//www.reuters.com/graphics/ARCTIC-SECURITY/zgvobmblrpd/.更重要的是，2023年2月，北方舰队开展了自冷战以来的首次核武器部署。(10)“Russia’s Northern Fleet deploys with nukes in first since Cold War”，https：//www.jpost.com/international/article-731730.大规模的投入使得北方舰队职能得以拓展，成为了能够采取进攻行动的强大存在。此外，俄罗斯还积极发挥民间力量强化其在北极的军事能力。迪克森、蒂克西等诸多地区的民用港口被改造用以满足军用。(11)“Командующий Севфлотом：реконструкция портов Диксон и Тикси улучшит безопасность в Арктике”，https：//tass.ru/armiya-i-opk/7285477.

(二)进一步加强对北方海航道的内水化管控与商业开发

西方的全方位制裁严重挤压了俄罗斯的发展空间，北方航道在经济与安全方面的重要作用使其地位迅速上升。在新版《海军条令》中，俄罗斯表明在北极的优先事项之一，就是把北方海航道发展成为具有国际影响力的国家级运输通道，同时还要完善航道航行管理与基础设施建设工作。(12)“Об утверждении Корабельного устава Военно-Морского Флота”，http：//publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202207310002？index=0&rangeSize=1.冲突爆发后，北方海航道作为俄罗斯北极战略的核心议题，进入内水化管控和全球化的全新阶段。

俄罗斯将北方海航道相关海域完全内水化的主张由来已久。但这一主张始终受到美欧等国阻挠，出于保持与美国在白令海峡等航线的合作的考虑，俄罗斯过去并未对这一议题采取强硬措施。但冲突爆发后，俄罗斯与欧美的北极合作破裂，前者北方航道内水化步伐迅速加快。2022年11月30日，俄罗斯通过法律将东北航道纳入管辖范畴，要求停泊在北方航道内水的外国军舰和其他国有船舶不得超过一艘，外国军舰在驶往西伯利亚海岸以北之前，必须提前三个月通过外交渠道通知俄罗斯。(13)Cornell Overfield，“Russia’s Arctic Claims Are on Thin Ice”，https：//foreignpolicy.com/2022/12/20/russia-arctic-claims-territorial-internal-waters/.

同时，俄罗斯极力推动北方航道的全球化进程，拓宽其商业范围与用途，试图将其打造成服务于全球的运输水道。从气象站的建立到大量破冰船的护航，俄罗斯投入了大量资金与技术用以北极航道基础设施建设。在其最新的《北极政策修正案》中，俄罗斯明确表明需要建立一个确保航行安全的控制系统，管理俄罗斯北极繁忙地区的交通流量，实施一套集地质、测量、制图、水文气象于一体的，使用国内技术、手段和政府系统的航海和水文体系，从最高战略层面确保北极航道优先发展的路线直到2035年前不动摇。(14)“О внесении изменений в Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года，утвержденные Указом Президента Российской Федерации от5 марта 2020 г. N 164”，http：//publication.pravo. gov.ru/Document/View/0001202302210004？index=0&rangeSize=1.通过在法律上确认北极航道的领土地位，配合自身在破冰船等基础设施上的巨大投入，俄罗斯在形式上和实际上实现了对北极航道的绝对控制。尽管欧美等国对俄罗斯油气资源采取抵制和制裁态度，2022年北极航道货运量依旧达到3400万吨。正如俄罗斯2022年8月颁布的《2035年前北方海航道开发计划》所指明的：北极航道将是俄罗斯北极地区的主动脉，是俄罗斯北极地区资源出口的高速公路，是俄罗斯新的“经济增长点”，还是保障国际运输和中转顺畅的黄金水道。(15)“Михаил Мишустин утвердил план развития Северного морского пути до 2035 года”，http：//static.government.ru/media/files/StA6ySKbBceANLRA6V2sF6wbOKSyxNzw.pdf.

(三)加快布局与域外国家和组织的北极事务合作

冲突爆发后，俄罗斯不再寄希望于旧有的北极合作机制，而是开始构建以自身为中心、以双边北极合作关系为脉络的合作网络，实现俄罗斯所期望的“泛北极合作”。2022年4月，普京在俄罗斯北极地区发展的会议上宣布“俄罗斯愿意与所有感兴趣的伙伴合作”，并特别强调与“区域外国家和组织”开展和深化北极合作关系。(16)Владимир Путин. “Совещание по вопросам развития Арктической зоны”，http：//kremlin.ru/events/president/news/68188.2023年3月2日，在俄罗斯联邦工业和贸易部主办的第八届“北极：可持续发展”国际会议上，俄罗斯外交部巡回大使、北极理事会高级官员委员会主席尼古拉科尔丘诺夫表示“除了在北极地区扩大与中国和印度两个传统伙伴国的合作外，我们国家还考虑了在北极有前景的亚洲、中东和拉丁美洲的非区域伙伴国。”(17)《俄外交部：俄罗斯扩大在北极与中印的合作》，https：//sputniknews.cn/20230302/1048358335.html。

在实践中，俄罗斯进一步提升与中国、印度等国的北极合作水平，拓展双边合作领域，视金砖国家机制、上海合作组织以及东盟等国际组织及成员国为俄罗斯优先考虑的合作伙伴。其中，与中国、印度和巴西等金砖国家发展北极合作关系是俄罗斯“泛北极合作圈”的关键一环。俄外长拉夫罗夫强调：“对于我们来说，中国是真正的战略伙伴和志同道合者，我们在国际舞台的合作，将有助于稳定全球和地区局势。”(18)“Лавров назвал неумными попытки наказывать Россию и Китай санкциями”，https：//tass.ru/politika/10958705.2023年3月，中俄两国共同签署《关于深化新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，明确声明两国将持续深化在极地科学研究、环境保护和组织科考等方面的务实合作，强化了从港口机场修建到能源开采等领域的广泛合作。(19)《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于深化新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，http：//www.gov.cn/xinwen/2023-03/22/content_5747726.htm。双方取长补短，开展卫星导航合作，签署了“北斗+格洛纳斯”的相关协议，将助力中俄两国导航精度更快发展，为双方船只进出北极海域提供重大支持。在俄罗斯最新的《俄罗斯联邦外交政策构想》的外交次序中，中国被单独列出，足见俄罗斯对中俄北极合作的重视，这也将成为我国参与北极治理更深层次领域的重要机遇。2022年9月，印度总理莫迪在东方经济论坛上发表讲话时表示，印度愿意加强与俄罗斯的伙伴关系，特别是在能源领域和北极问题上的合作。2023年4月，俄罗斯国立高等经济大学举办俄罗斯—巴西北极可持续发展科学合作前景会议，俄罗斯联邦总统顾问科比亚科夫在会上指出会议的核心议题是讨论俄巴双方在北极区域的科学合作及潜在经济合作领域。(20)“Научное сотрудничество России и Бразилии в Арктике”，http：//www.arcticandnorth.ru/news.php.2023年5月，俄罗斯会展基金会和俄罗斯国立高等经济大学所属欧洲与国际综合研究中心联合举办金砖国家北极合作研讨会，研讨和力推金砖国家北极合作制度化。(21)“Формирование общей повестки стран БРИКС в Арктике обсудили на сессии проекта”，https：//www.vedomosti.ru/press_releases/2023/05/29/formirovanie-obschei-povestki-stran-briks-v-arktike-obsudili-na-sessii-proekta-think-arctic--think-global.

(四)明显加强北极民生建设和对原住民的安抚

俄罗斯北极地区的原住民数量较大，约在一百万上下，苏联时代的集体化使得俄罗斯原住民与俄罗斯公民有着较为密切的联系，故而俄罗斯北极原住民既有着作为土著民族的独立性，又具有一定的现代意识，且善于通过政治方式表达利益诉求。(22)“Арктика и её народы. Часть вторая”，https：//interaffairs.ru/news/show/30699.近年来，俄北极地区的贫困和失业率高于全国平均水平，人口已流失近30万人，使得原本就地广人稀的北极地区更加凋敝。俄乌冲突后，俄罗斯在北极展开的一系列新项目都需要大批劳动力，人口问题已成为俄北极战略的严重制约。俄新版安全战略明确地将“稳定”——首要的是国内稳定，确定为俄国家安全战略的最高目标。(23)“Стратегия национальной безопасности Российской Федерации”，http：//scrf.gov.ru/security/docs/document133/.为了安抚原住民部落，保证国内稳定，防止国家陷入内外交困的窘境，同时吸引北极人口回流，俄罗斯采取了一系列新措施以改善北极民生。

2022年4月，在俄罗斯北极地区发展会议上，普京表示“在北极的极端条件下，真正利益攸关的是人们的健康和安全，以及整个城镇和定居点的生存。”(24)“President chairs a meeting on Russian Arctic zone development”，https：//arctic.ru/infrastructure/20220413/1000617.html.为此，俄罗斯开始推出了各种保护北极原住民的政策。2023年1月，俄罗斯发布免除从事传统经济活动的北方土著人民社区运输税的草案，以保护北极原住民的经济活动。(25)“Мурманская область планирует до 2025г освободить от транспортного налога общины КМНС”，https：//ru.arctic.ru/population/20230202/1014795.html.俄罗斯还计划实施“北极之子”原住民青少年教育项目，以及推动原住民语言和文化遗产的数字化倡议等，彰显俄罗斯着力全方位改善北极居民生活福祉的理念。(26)郭培清、杨楠：《俄罗斯任职北极理事会主席及其北极政策的调整》，《国际论坛》2022年第2期，第61页。而针对北极人口大量流失问题，俄罗斯曾多次采取措施吸引劳动力回流。2022年2月1日起，所有俄罗斯公民都可以在北极地区免费获得一公顷土地用于开发、建设、住房和商业。(27)“Свой кусок вечной мерзлоты. Как россиянам получить арктический гектар”，https：//secretmag.ru/survival/svoi-kusok-vechnoi-merzloty-kak-rossiyanam-poluchit-arkticheskii-gektar.htm.俄罗斯在对北极航道的投入中意识到北极地区的基础设施建设极为薄弱，因而在民生领域也将重点放在基础设施建设方面，并为此数次拨款，截至目前已超过30亿卢布。2023年2月，俄罗斯政府批准扩大摩尔曼斯克地区先进开发区“北极之都”的边界，这将允许当地开始建设物流综合体，区域内的居民可以获得广泛的福利和优惠。(28)“Правительство расширило границы территории опережающего развития в Мурманской области”，http：//government.ru/news/47749/.尽管财政已经非常紧张，但俄罗斯依然抽出大量资金用于北极民生，一方面保护原住民社区不受打扰，另一方面积极吸引俄罗斯公民流入北极，以保障当地的社会稳定和劳动力供给，从而配合俄罗斯在北极的安全、能源战略和北极航道建设。

二、俄罗斯调整北极政策的动因

俄罗斯北极政策在军事、航运、合作、民生四个方面所展现出的新动向，背后呈现出俄罗斯对北极地区在国家安全和发展战略中定位的再次拔高。其具体的政策调整动因，可归纳为以下三点。

(一)拓展战略纵深，扩大国家发展的安全空间

2021年7月俄罗斯新版《国家安全战略》开宗明义指出当今世界正处于深刻转型期，国际秩序正在经历结构性调整，同时更为具体地指出美国主导的北约针对俄罗斯的军事演练和侦查活动频繁，在俄边境附近增建更多的军事设施，加剧了俄罗斯面临的军事风险，对俄罗斯国家安全构成严峻挑战。(29)“Стратегия национальной безопасности Российской Федерации”，http：//scrf.gov.ru/security/docs/document133/.俄乌冲突爆发后，俄罗斯的国家安全形势相比于2021年更为恶劣。为了增强对俄战略威慑，北约一方面加大对乌克兰的军事援助，试图把俄罗斯拖入战争泥潭；另一方面，进一步强化在挪威、波兰、立陶宛等俄周边北约国家的军事存在。而瑞典与芬兰申请加入北约的行为更是使得俄罗斯陷入致命的地缘困境。一旦两国成功加入(芬兰已正式加入北约)，北约将进一步把边界拓展到俄罗斯尤为敏感的波罗的海边界，俄罗斯进出大西洋的波罗的海通道将被扼制，莫斯科—圣彼得堡的俄罗斯核心经济带也将面临巨大安全风险，使得俄罗斯在欧洲面临的地缘局面空前恶化。(30)肖洋：《芬兰、瑞典加入北约对北极地缘政治格局的影响》，《和平与发展》2022年第4期，第72页。

面对如此严峻的地缘封锁，北极作为俄罗斯重要地缘战略方向，在其国家发展战略中的地位不断提升，为俄罗斯未来国家发展提供了坚实的立足点。过去北极几乎永久冻结的海冰曾长期充当西方包围、遏制俄罗斯的北方之墙。(31)Caitlyn L. Antrim，“The Next Geographical Pivot：The Russian Arctic in the Twenty-first Century”，Naval War College Review，Vol.63，2010，pp.21-44.然而全球变暖导致冰川覆盖范围不断萎缩，研究预测，北极最早到2035年将完全没有夏季海冰。(32)“What is behind Russia’s interest in a warming Arctic？”，https：//www.aljazeera.com/features/2022/3/28/what-is-behind-russias-interest-in-a-warming-arctic.俄罗斯在北极有军队长期驻守保障安全，丰厚的能源与广阔的领土提供了巨大的发展潜力，北极在未来有望成为俄罗斯第二经济区，俄欧洲地带的战略纵深将大大拓展。更重要的是，北极还为打破西方封锁提供了突破口。北极海冰的消失能够让俄罗斯舰队在北极海域畅通无阻，不再需要寻求出海口以进入大西洋海域，舰队的航行范围和威慑能力大幅提高。(33)Heather A.Conley，Matthew Melino，Joseph S. Bermudez Jr.，“The Ice Curtain：Modernization on the Kola Peninsula”，https：//www.csis.org/analysis/ice-curtain-modernization-kola-peninsula.一旦北极在军事与地缘上得到俄罗斯的充分利用，北约的军事封锁与围堵将大打折扣。俄罗斯能够与北大西洋直接连通，甚至能通过白令海峡威胁美国阿拉斯加，进入太平洋海域，俄罗斯安全发展空间将得到迅速拓展。因此，北极地区已成为俄罗斯安全问题上的重中之重。2022年7月，普京总统在签署新版《海洋学说》的演讲中表示，将采取一系列措施提高北方舰队的战备能力，增强俄海军在北极地区的作战能力，加强北极新地岛、斯瓦尔巴德群岛、弗朗茨·约瑟夫群岛的军事巡逻活动，充分体现了冲突爆发后俄高层对这一战略地区的高度重视。

(二)推动能源开发，发挥能源禀赋的权力效能

俄乌冲突的长期化与欧美的全面制裁对俄罗斯经济产生了严重影响。在国家经济严重受挫的严峻时刻，能源出口收益成为俄罗斯在“战时状态”下实现经济自保，弥补制裁损失的关键。(34)赵隆：《双重冲击下俄罗斯能源战略调整与中俄能源合作议程更新》，《东北亚论坛》2023年第1期，第90页。北极拥有俄罗斯60%的天然气和石油，目前俄罗斯90%的天然气和60%的石油产出来自北极，北极已成为俄罗斯经济的核心驱动引擎。(35)Hans-Jürgen Wittmann，“Russland will die Arktis wirtschaftlich erschließen”，http：//www.gtai.de/gtai-de/trade/branchen/branchenbericht/ russland/russland-will-die-arktis-wirtschaftlich-erschliessen-539456.俄乌冲突后俄罗斯不断推动在北极地区的能源开发，2023年俄罗斯宣布了北极液化天然气出口的自由化，以期在2030年前将液化天然气年产量增加到1亿吨。(36)“В правительстве ждут роста производства СПГ до 100 млн т/г при либерализации экспорта из Арктики”，https：//www.interfax.ru/business/890311.

除了本身所带来的商品价值，北极能源资源更是俄罗斯应对制裁与封锁的权力工具。俄罗斯过去的销售市场主要通往欧洲与中亚，俄罗斯继承了苏联时期以来的能源运输管道的控制权，能够在与欧洲国家交易时对对方施加影响。但俄乌冲突后欧洲开始大规模抵制俄罗斯能源，俄罗斯对欧能源出口大幅缩水，因而俄罗斯除了在大幅提高供给之外，还从其他方面采取措施拓展自身能源禀赋带来的权力效能。第一，利用卢布结算能源强化卖方话语权。俄罗斯深知欧洲国家因为跨大西洋的运输成本，以及欧洲港口现有的吞吐能力等问题对完全转向美国能源存在疑虑，所以在能源领域对俄实施全面制裁的问题上并未与美国达成一致。俄罗斯希望通过卢布结算能源这一强制手段，利用欧洲对俄罗斯高度的能源依赖，分化美欧协同与欧盟共识。第二，大力开拓欧洲之外的能源市场，利用经济贸易寻求政治支持。俄乌冲突后，俄罗斯与许多国家签订了能源合同。据统计，2022年7—8月俄罗斯对华能源出口收入增加了17%。同期，俄罗斯对印度能源出口增长了5.7倍，从印度第十大原油供应国跃升至第二位。(37)“India’s imports of Russian oil jump fivefold，helping war efforts”，https：//asia.nikkei.com/Business/Energy/India-s-imports-of-Russian-oil-jump-fivefold-helping-war-efforts.利用能源供应，俄罗斯使许多国家在对俄制裁问题上保持沉默或表示反对，甚至迫使美欧在协调对俄进行贸易和金融制裁时，均需考虑欧洲区域内能源安全，为能源禁运和金融交易留有一定的余地。第三，通过“能源—航道”正向联动保证运输安全。在欧洲方向运输管道的控制权失去效力后，俄罗斯立刻聚焦于北极航道的开发。北极航道是唯一一条完全处于俄罗斯控制之下的、能够打破西方封锁的具有全球性潜力的海上通道。通过发挥航道优势，推动“能源—航道”的正向联动，进一步推动北极油气资源开发，加强对航道的商业开发力度，实现推动经济发展与维护国家安全的双重战略目标。

(三)重构合作网络，破解欧美国家的政策封堵

冷战后，北极合作独立于世界地缘政治竞争之外，保持着较为平稳的合作态势。与俄罗斯保持长期合作是其他北极国家总体的政策取向。但冲突爆发后，西方对俄罗斯实施了空前的全方位制裁，其制裁措施达到11000多项，包括冻结俄罗斯3000多亿美元的国际储备、将其排挤出全球银行金融电讯系统、中止商业合作、禁止对俄进出口、抵制其能源甚至文化等。(38)“Timeline-EU restrictive measures against Russia over Ukraine”，https：//www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/history-restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/.受到冲突的溢出效应影响，西方与俄罗斯在北极的合作也迅速破裂。2022年3月3日，除俄罗斯外的其余北极七国发表联合声明，它们将暂时停止参加北极理事会及其附属机构的所有会议。(39)“Joint Statement on Limited Resumption of Arctic Council Cooperation”，https：//www.state.gov/joint-statement-on-arctic-council-cooperation-following-russias-invasion-of-ukraine/.俄罗斯也以退出“北方维度”和巴伦支欧洲—北极理事会作为对西方国家集体阻碍北极区域合作的回应。(40)肖洋：《北极安全治理：地缘风险与演变趋势》，《当代世界》2022年第7期，第59页。但俄罗斯是现今北极国家中北极领土最为广泛、合作需求最为强烈的国家。随着北极在俄罗斯国家战略地位日益提高，俄罗斯对北极的投入也与日俱增。俄罗斯在北极的主要优先事项之一是扩大和加强其经济、基础设施和技术发展，大量北极能源项目、港口建设、科研活动都需要来自外国的投资和参与。在2020年发布的《2035北极战略》中，俄罗斯依然对与西方的北极合作充满期待，但俄乌冲突后俄罗斯与欧美的合作已越来越不可能，北极其他七国已经开始恢复北极理事会中没有俄罗斯参与的合作项目。对此，俄罗斯被迫要对欧美的北极脱钩行动作出应对，重新寻找新的北极合作伙伴。(41)Malte Humpert，“Cooperation with Russia in the Arctic is Virtually Impossible Says US Official”，https：//www.highnorthnews. com/en/cooperation-russia-arctic-virtually-impossible-says-us-official.2023年2月发布的《关于俄罗斯联邦至2035年北极国家政策基本原则的修正案》已不再提及北极理事会，转而强调在双边基础上发展与外国的关系，并考虑到俄罗斯联邦在北极的国家利益。(42)“О внесении изменений в Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года，утвержденные Указом Президента Российской Федерации от5 марта 2020 г. N 164”，http：//publication.pravo.gov. ru/Document/View/0001202302210004？index=0&rangeSize=1.俄罗斯外交部表示，在包括北极理事会在内的多边北极合作机制削弱的背景下，与北极域外的国家发展高纬度合作非常重要。(43)“МИД РФ сообщил о заинтересованности стран БРИКС во взаимодействии с Россией в Арктике”，https：//tass.ru/politika/17269951.2023年3月，俄罗斯发布的《俄罗斯联邦外交政策构想》将北极地区定位为俄罗斯地区外交的优先方向之一，把“和平解决北极相关的国际问题、抵制不友好国家的军事行动对俄北极政策的影响、与对俄友好的域外国家开展互利合作”等视为北极外交的重点领域。(44)“Концепция внешней политики Российской Федерации”，http：//publication.pravo.gov.ru/Document/View/000120 2303310007？index=1&rangeSize=1.

三、俄罗斯北极政策调整的影响

在俄乌冲突对北极区域政治环境外溢影响日益明显的背景下，俄罗斯顺势调整北极战略的推进方向，与其他七国的北极政策调整“遥相呼应”，对北极军事化进程、国际治理格局和域外国家参与北极事务产生了重要国际影响。

(一)加剧北极地区军事化进程

冲突爆发后，北极地区军事化进程迅速加快，各国北极战略陆续将军事安全置于北极事务的核心位置，把增强在北极地区的军事能力建设作为重要支撑。北极七国明确表示将提高北极军费开支，丹麦等国更是提出北极防御已优先于波罗的海地区，主张在法罗群岛和格陵兰岛构建反俄北极阵线，以冲击俄在北极的军事地位。美国在2022年先后任命北极大使、成立国防部下属的北极战略办公室、更新《北极战略》，以期协同域内盟友，加强美国对北极安全与战略竞争的关注。(45)赵宁宁：《拜登政府的北极战略及其实施前景探析》，《边界与海洋研究》2022年第5期，第35—45页。英国认为北极地区与波罗的海地区是一体的，并且在其主持运作的联合远征军框架内大大加强了北极权重，包括强化斯堪的纳维亚半岛、波罗的海国家和荷兰的军事编队。(46)Сергей Андреев，“Арктический фронт России”，https：//vpoanalytics.com/2023/01/26/arkticheskij-front-rossii/.

尤其是冲突爆发后北约强化了参与北极事务的政策谋划，增强在北极的军事存在，以实现对俄罗斯的全方位围堵。(47)赵宁宁、龚倬：《北约北极政策新动向、动因及影响探析》，《边界与海洋研究》2023年第2期，第43页。北约秘书长斯托尔滕贝格称北约同时也是一个“北极联盟”，而俄罗斯的军事集结是对北极稳定和联盟安全最大的挑战。(48)Tom O’connor，“Russia Says Ukraine Crisis Must Not Reach Arctic，NATO Says It Already Has”，https：//www.newsweek. com/russia-says-ukraine-crisis-must-not-reach-arctic-nato-says-it-already-has-1693940.2022年8月25日，北约秘书长斯托尔滕贝格访问北极，这是北约秘书长历史上第一次访问北极。在访问过程中，斯托尔滕贝格强调北极对于保障北约成员国的集体安全至关重要，声称俄罗斯在北极地区的军事活动和中俄北极合作对整个北约构成“战略挑战”。2022年3月，北约在挪威发起了有史以来规模最大的“寒冷反应—2022”军事演习。俄罗斯也对此进行反制，同年4月，俄北方舰队派出约1800名士兵，多达15艘军舰和40架飞机，在北海地区进行军事演习。(49)“Ukraine updates：Russia begins military drills in the Arctic”，https：//www.dw.com/en/ukraine-updates-russia-begins-military-drills-in-the-arctic/a-65276843.2023年5月，北约再次在北极地区发起了有20多艘军舰、35架飞机和八个陆上部队参加的“强大盾牌”军演(50)Thomas Nilsen，“Russian navy approaches NATO air- and missile defence exercise outside Northern Norway”，https：//thebarentsobserver.com/en/security/2023/05/russian-navy-approaches-nato-air-and-missile-defence-exercise-outside-northern.。随着瑞典和芬兰申请入约(芬兰已正式加入北约)，俄乌冲突后的北极地区，已日渐呈现出“北约—俄罗斯”的两极化政治格局。(51)徐广淼：《从“例外论”到“长和平”：变局中的北极秩序前景展望》，《俄罗斯研究》2023年第1期，第121页。英美正努力加快瑞典加入北约的进程，并努力整合北约成员的北极战略，以求形成北约整体的北极战略以对抗俄罗斯。北极七国与俄罗斯有可能陷入以军备竞赛为核心的“安全困境”，加剧北极地区军事化进程。对我国而言，北极地缘政治格局与安全态势关乎我国周边安全，维护北极地区的和平与稳定是我国北极政策的主要政策主张。俄罗斯与北极七国的军备竞赛，将严重影响我国战略安全利益。我国应当对北极地区军事走向保持密切关注，并积极呼吁北极国家以对话代替冲突与竞争，保持北极地区的和平与稳定。

(二)加速北极二元化的治理格局

冷战结束后，北极八国在北极治理中构建了相对包容有效的国际合作框架。自1996年成立以来，北极理事会在解决北极国家共同事务中发挥了重要作用，为各国协商与洽谈提供了平台和机制载体。过去二十多年，北极国家借助北极理事会平台相继通过了《北极地区航空和海上搜救合作协定》等三份重要国际协定，在保护北极环境和可持续发展方面取得了卓越成效。即使在2014年俄罗斯兼并克里米亚后，俄罗斯也一直支持北极理事会的工作，积极在北极事务上与欧美国家达成一致，北极七国也没有放弃“与俄合作”的北极方针，北极治理框架得以继续维持。

但俄乌冲突对北极地区造成了巨大冲击，俄罗斯的特别军事行动招致了欧美国家空前的全方位制裁，俄北极领土军事安全的升级引发了北极七国的紧张，北极的合作共识迅速让位于安全竞争，这也直接导致了北极治理机制的分裂。北极七国对俄罗斯的孤立，导致了北极现有合作机制的停摆，大量问题无法解决，未来北极合作面临分裂。美国和俄罗斯在白令海峡的海岸警卫队联合演习已经暂停，这将影响到这一地区的搜索和救援、溢油应急、执法和渔业管理等问题。(52)Yereth Rosen，“Despite Ukraine war，US and Russia continue emergency cooperation in the Bering Strait”，https：//www.arctictoday.com/despite-ukraine-war-us-and-russia-continue-emergency-cooperation-in-the-bering-strait/.七国的孤立使得俄罗斯希望能在北极理事会主席国任期内推动的项目几乎完全停滞，俄罗斯迫切需要寻找北极治理的全新出路。在被排除出原有的北极合作机制之后，俄罗斯利用北极能源项目呼吁许多非北极国家参与到与俄合作之中，为没有北极领土但希望参与北极治理的次北极国家打通合作渠道，以打破西方对北极话语权的垄断，建立起俄罗斯的北极治理领导地位，构建以俄为中心的“泛北极合作圈”，与欧美主导的北极理事会体系形成机制对冲。北极治理正由北极理事会主导、地区国家和国际组织共同参与的协商体系走向美俄对垒、相关组织失能的割裂状态。(53)徐庆超：《俄乌冲突长期化及其对北极治理的溢出效应》，《当代世界》2023年第1期，第52页。现如今，俄罗斯与其他北极国家恢复国家间合作的希望依然十分渺茫，现有的北极治理体系与合作机制已无力处理北极事务，北极治理框架的二元化趋势愈发明显。

(三)加重北极域外国家的参与成本

北极气候系统变化和生态环境的恶化对域外国家生态安全、农业生产带来很大的负面影响，这也是新世纪以来域外国家积极参与北极事务的重要原因。俄乌冲突前，受益于较为稳定的北极地缘政治环境，诸多域外国家参与北极事务的机会和路径等得了基本保障。但冲突爆发后，北极经济和政治合作受到阻滞，域外国家参与成本大幅提高。一方面，北极地区投资环境急剧恶化，域外国家参与北极事务经济收益锐减。冲突爆发后，欧美全方位打压和围堵俄罗斯经济发展与国际合作，对俄北极资源开发在项目融资、装备制造和物流运输等领域实施多轮制裁，欧美主要能源公司纷纷从俄罗斯撤离，俄北极地区液化天然气的开发受到明显阻滞。在欧盟对俄第10轮制裁中，欧盟特别针对了俄罗斯主要的船舶再保险公司(Re-insurance)。此前西方保险公司已经撤回了对俄罗斯船运的保险业务，使得各国与俄能源交易的风险陡增。(54)Richard Meade，“EU sanctions Russian tankers，re-insurance and ice breakers”，https：//lloydslist.maritimeintelligence. informa.com/LL1144107/EU-sanctions-Russian-tankers-reinsurance-and-ice-breakers.在缺少欧美资金、技术、物流和市场等多种因素支持下，其他国家参与俄北极资源开发的风险陡增，既有投资的收益前景存在很大不确定性。另一方面，域外国家参与到北极事务面临着平台机制缺失、选边站队等问题，域外国家参与北极事务需遭受沉重的政治压力。冲突爆发后，俄罗斯积极充实北极外交政策，试图构建以自身为中心的“泛北极合作”网络。美国则带领其北约盟国在北极国际合作进程中进一步弱化、排斥甚至孤立俄罗斯，构建以美国为主导的国际合作框架。双方重塑北极治理机制的行为，直接导致了原有的稳定的北极治理规则与框架的失效，中国等域外国家北极理事会观察员国的身份效力受到明显削弱。同时，域外国家缺乏参与北极事务的地缘优势，在面临二元化的北极治理格局之际，可能被迫进行“选边站队”，额外增加参与北极事务的政治成本。在非北极国家中，中国由于中俄关系导致其在北极事务中的角色受到严苛审视，中国在二元化治理格局中可能面临最大压力。(55)洪农：《北极事务的地缘政治化与中国的北极角色》，《外交评论》2023年第4期，第97页。未来，我国作为北极治理的重要域外大国，应当在深化与俄合作的同时，加强与北极七国的互动与协调，力争保留与北极七国的合作空间，实现我国参与北极治理行动的独立性。同时需要强化我国北极行动话语建设，传播中国北极声音，提升对华北极正面认知，破除“中国资源饥渴论”“中国北极威胁论”等负面舆论，以谨慎、友好的姿态应对俄乌冲突后北极地区的地缘政治形势与俄罗斯等国北极政策的全新动向。

结 语

俄乌冲突作为冷战后欧洲最具破坏力的地缘政治事件，对北极区域的负面外溢影响日益严峻，已经严重挫伤北极国际合作。俄罗斯与北极七国“遥相呼应”，强化北极军事建设与存在，构建以己为中心的国际合作网络，撕裂已有的国际合作框架，加重域外国家的参与成本。作为地理上的非北极国家，中国北极利益的维护很大程度上依赖较为稳定的区域政治环境，以便在较为宽容的空间开展北极双边和多边合作。冲突爆发后，在欧美对俄制裁背景下，俄罗斯更为倚重中方政治经济等方面的支持，主动谋划和拓展中俄北极合作领域与层次，给我国北极事务参与带来一定的机遇。但美欧借机牵引国际关系“阵营化”，公然要求中国等发展中国家选边站，试图借机将中俄相互捆绑一并打压。2022年美英两国最新北极战略明显带有恶意性地污名中俄两国正常的北极合作。中俄北极合作面临“支持北极军事化、助俄逃避欧美制裁”等不实指控。在未来一段时期，我国在深化中俄北极航道、资源、科研合作之际，应尽量维持与其他七国尤其是北欧五国的北极合作，在科研、环保等议题领域推动双边务实合作，以便拓展中国北极外交和活动空间，维护中国北极权益。