新形势下城市道路照明规划探讨

刘小红，张恭铭，李 媛，荆 璐

(1.中国建筑科学研究院有限公司，北京 100013；2.建科环能科技有限公司，北京 100013)

引言

城市照明是城市发展和人民生产生活的重要组成部分，对保障出行安全、繁荣城市经济、树立城市形象、提升城市品质、营造文化氛围等具有非常重要的意义。城市道路照明规划是道路照明建设的基础和前提，好的规划道路照明规划可以科学指导城市道路照明建设走可持续发展的低碳之路。住建部陆续发布的《“十一五”城市绿色照明工程规划纲要》、《“十二五”城市绿色照明工程规划纲要》和《“十三五”城市绿色照明工程规划纲要》都明确要求“全国地级及以上城市和东中部地区县级城市”要按照国家有关规划编制要求，完成城市照明规划的编制或修编工作，并按法定程序批准实施。当前城市道路照明行业正遭遇“政策之变”、“技术之变”、“体制之变”的三变叠加，城市道路照明发展形势十分严峻。城市道路照明规划不能只是解决“有没有”的问题，需要更加重视解决“好不好”的问题。好的城市道路照明规划能够引领城市道路照明建设高质量发展，切实解决城市道路照明在建设和管理中出现的诸多问题，切实提供实现道路照明建设目标的途径。

1 新形势

1.1 政策之变

1.1.1 双碳目标

2020年9月22日，习近平主席在联合国大会一般性辩论上的讲话中宣布，中国将力争在2030年前实现碳达峰，努力争取2060年实现碳中和。党的十九届五中全会、2021年全国“两会”以及2021年3月15日中央财经委员会第九次会议，均对碳达峰、碳中和作出要求和部署。2023年中国国际经济交流中心发布《中国碳达峰碳中和进展报告(2022)》更是对我国碳达峰碳中和工作的原则、工作目标、主要措施和目前进展情况作出了明确规定和说明。伴随着我国经济社会快速发展，人民对于美好生活的向往给城市道路照明建设和管理提出了更高要求，而现有城市道路照明粗放型管理模式与优质、高效管理需求间矛盾日益凸显。如何有效降低照明能耗，落实双碳目标成为城市道路照明领域的重要命题。

1.1.2 城市更新

2022年3月5日，李克强总理在第十三届全国人大五次会议上提出：提升新型城镇化质量、有序推进城市更新。 而早在2021年全国两会期间城市更新首次被写入政府工作报告，《“十四五”发展规划及2035年愿景目标纲要》中也将城市更新升级为国家战略。城市道路照明作为城市重要基础设施，要求及时解决城市道路照明由增量进入存量时代因路灯建设时间长，路灯基础、灯杆、灯具以及线缆设施自然老化或缺失而导致老百姓出行安全得不到有效保障等问题。

1.1.3 数字创新

党的十九届五中全会提出要“创新驱动，构建数字经济；国家治理效能提升，治理能力现代化”并要求“更好提供精准化、精细化服务”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“运用数字技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，精准高效满足群众需求”。在城市道路照明管理方面，如何利用好现代科技手段，特别是利用互联网、大数据、人工智能以及各类感应系统的应用，就可以大大提高道路照明的精细化管理水平，同时也提升了服务水平、促进了管理模式的改革。

1.2 技术之变

2023年的《政府工作报告》中“数字经济”再次成为报告重点，明确要求加强城市管理数字化平台建设和功能整合。“智慧城市”备受关注，“智慧灯杆”“智慧照明”持续升温。智慧照明是推动节能降耗、低碳发展的有效途径和重要抓手，是推动实现“双碳”目标的重要力量，符合推进绿色低碳技术研发和推广应用的要求。

伴随着物联网、大数据、5G、云计算等新兴信息技术的发展，城市道路照明逐步实现网络化、数字化和智能化。LED 技术的良好的可控特性使得智慧照明进一步发展和应用成为可能，更易实现 “按需照明”理念，从而在确保城市道路照明安全和质量的前提下，有效降低照明能耗，实现室外照明精细化管理，减少电能消耗所产生的碳排放。利用灯杆的5G微基站以及多功能灯杆在部分城市已开展试点，技术创新为城市道路照明可以构建智慧城市提供重要的技术支撑。

1.3 体制之变

中共中央、国务院2015年发出《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，明确提出初步形成现代城市治理体系，大幅提高城市管理效能的发展目标；2020年国务院政府工作报告提出“放管服”改革要纵深推进。因此如何结合当前实际，推进城市道路照明管理体制改革，深化推动简政放权、放管结合、转变政府职能，按照“政事分开、政企分离”原则推动城市道路照明建、管、养管理体制改革，吸引社会力量和社会资本参与城市道路照明管理，推进城市道路照明设施的市场化运营，引领我市城市道路照明管理逐步走向“精细化”、“制度化”成为城市道路照明管理工作的重要命题。深化简政放权，以更有力地“放”降低市场准入门槛。

因此，在当前新形势下要科学解决城市道路照明建设和管理中的系列问题，就要构建好城市道路照明高质量发展的“四梁八柱”。“四梁八柱”从国家层面看，包括《城市照明管理规定》和相关的国家标准体系；从地方层面看，“四梁八柱”主要包括城市照明专项规划、详细规划、建设技术标准、运维管理标准、管理办法等文件资料。城市道路照明规划就是构建“四梁八柱”的龙头，我们要结合当地的道路照明发展实践，分析道路照明发展中面临的问题，结合未来的道路照明发展目标，制定行之有效的城市道路照明规划，从而引领道路照明高质量科学发展。

2 规划问题

城市道路照明规划虽然是城市照明专项规划不可或缺的部分，但是在编制过程中也存在一些突出的问题，有些规划根本起不到科学引领道路照明建设的作用，对规划后期的实施带来一定的负面影响，发展状况不容乐观。其主要问题体现在以下几个方面。

2.1 规划缺乏道路照明内容

《“十二五”城市绿色照明工程规划纲要》明确提出“城市照明规划的内容应包括功能照明和景观照明”的要求。但目前全国大部分城市都编制了景观照明专项规划，缺乏道路照明专项规划；或者在编制城市照明专项规划的编制体量上景观照明规划篇幅较大，道路照明规划基本就是一带而过，内容欠缺。

2.2 错把效果图当做规划

道路照明规划是要解决道路为什么照、照什么和原则上怎么照的问题，而设计效果图却是解决具体怎么照的问题。一些城市道路照明规划成果是几十乃至上百张道路照明效果图，乍一看眼前一亮，显得编制单位的编制工作细致到位，但实施起来就有问题[1]。问题恰恰出在实际指导意义上，规划是要分步骤解决道路照明面向未来发展的问题，这种效果图的规划成果是基于效果的具体设计方案，而不是基于管理的发展规划。

2.3 规划变成标准堆砌

有些城市的道路照明规划基本就是照抄国家标准规范里面的条款，主要参考的标准规范为《城市道路照明设计标准》(CJJ 45—2015)、《LED城市道路照明应用技术要求》(GB/T 31832—2015)、《室外照明干扰光限制规范》(GB/T 35626—2017)、《城市道路照明节能评价标准》(JGJ/T 307—2013)、《绿色照明检测及评价标准》(GB/T 51268—2017)等。大部分已有道路照明规划都是将道路分成快速路、主干路、次干路和支路四级，快速路、主干路、次干路、支路、城市主出入口、非机动车道、交会区以及桥梁、立交、隧道照明等道路及场所都给出了具体的照明标准值，技术指标绝对正确，但没有针对所规划城市道路的特点提出相应的照明策略，同质化严重，成果只要换个城市名字，就可以用于另一座城市。

2.4 规划内容不够完整

近年来，随着LED技术、智能控制技术、信息技术、传感技术的快速发展，大量LED照明产品、传感器、控制器在实践中得到应用。随着城市道路照明设施的急剧增加，利用传统人工巡查的运维模式面临巨大挑战，亟需通过创新工作模式，使得利用信息化手段推动城市道路照明管理成为可能。而伴随着物联网、大数据、5G、云计算等新兴信息技术的发展，城市道路照明逐步实现网络化、数字化和智能化，在控制方式上能实现不同灯组控制；在管理方式上能够实现照明能源管理与照明策略控制，包括城市重要道路影像管控；在感应方式上能够识别感应道路噪声、空气烟雾度；在共享方式上能够与其他子平台共享数据等[2]。利用灯杆的5G微基站以及多功能灯杆在部分城市已开展试点，技术创新是城市道路照明为构建智慧城市提供的重要技术支撑。因此道路照明规划要与时俱进，不能少了绿色照明、智慧照明和多杆合一等新内容。

3 应对策略

认真贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享、特色”六大发展理念，科学规划，依法落实城市道路照明建设与城市发展相协调，创新规划理念，改进规划方法，合理确定城市道路照明建设规模，时序和发展模式，统筹协调规划、设计、建设和管理，切实发挥好道路照明规划的引领作用。

3.1 创新发展

创新发展是引领城市道路照明发展的第一动力，决定了道路照明的自身特点和可持续性。规划要充分汲取国内外主要城市道路照明创新技术和管理方面的发展经验，结合城市自身实际情况，理清创新发展思路。如解决哪些技术适合当地使用以及创新技术应该怎么使用的问题；明确城市照明数字化平台需要实现哪些功能和满足用户哪些需求；确定不同等级不同功能道路的多功能灯杆设备挂载应用场景；直流供电系统在哪些场合可以使用；可再生能源应用策略等都是道路照明规划需要考虑的创新发展方面的内容。

3.2 协调发展

协调发展是城市道路照明持续健康发展的内在要求。规划要做到道路照明设施与景观照明设施、城市家具及各类城市服务设施(如监控设备、交通标识、大气监测设备、智能充电设备等)的协调；城市道路照明与景观照明的相互协调；城市道路照明系统以及功能区域进行分级、分区管理的协调；道路照明建设计划与城市经济发展相协调；建立城市道路照明规划实施的保障措施，保证各区域的统筹协调；还有城乡道路照明规划统筹、协调发展等。

3.3 绿色发展

绿色发展是城市道路照明永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。绿色照明发展，就是要解决好城市道路照明与人和自然和谐共生的问题。规划首先要确定道路照明领域的碳达峰目标，摸清家底做好道路照明碳排放的评估和规划工作。规划在设计、建设、运行维护以及回收等各个阶段要实现“全系统、全过程、全生命周期”绿色照明；要明确实现绿色照明的具体措施、节能指标管控策略、光污染控制策略以及创新技术如何应用等内容。

3.4 开放发展

开放发展是城市照明繁荣发展的必由之路。规划首先要解决城市道路照明系统与上层智慧城市的互联互通并与城市各子系统之间实现开放融合的问题，如城市道路照明系统与智慧城市如何衔接、多功能灯杆怎么建设、预留什么接口、与智慧城市组网怎么实现等问题。其次是要解决城市道路照明建设与运营向不同社会资本的开放问题。由于在城市道路照明建设和运营过程中前期投资大、政府资金短缺等因素导致道路照明设施运营低效的现象屡见不鲜。规划要解决如何利用好资本、消除社会资本参与道路照明建设和运营的各种忧虑，从而吸引更多的社会资本积极参与城市道路照明建设和运营问题。最后是要解决城市道路照明“建、管、养” 的分离问题。目前很多城市的道路照明建设重复投资、多头管理、效率不高、专业化程度低的现象仍然出现。规划要解决如何将“管”和“放”进行有机结合，通过高质量的“管”和有选择的“放”，从而调动各方的积极性，最终实现城市道路照明集中管理、统筹高效的问题。同时规划要紧紧围绕深化“放管服”改革，解决破除制约社会资本参与道路照明建设和运营投资的“玻璃门”和“旋转门”等机制体制障碍的问题，进一步加快建立统一开放的现代市场体系，放宽市场准入，让市场主体更加活跃。

3.5 共享发展

共享发展是中国特色城市照明的本质要求，规划要解决让老百姓共享城市发展成果、切实解决百姓“急难愁盼”问题、确实反映市民的需求等问题。规划要坚持以人民为中心的发展思想，创造良好的市民夜间出行环境。规划要重点解决老百姓最后一公里的出行安全、老百姓夜间游玩开放空间不亮、城市照明光污染等问题，重点改造城市支路和背街小巷道路照明工程，从而真正增强市民幸福感、获得感和安全感。

3.6 特色发展

特色发展是一个城市区别于其他城市所突出的特殊性质。规划首先要结合当地的市情，根据道路照明发展的不同水平、不同管理模式、不同发展阶段以及面临的不同问题等独特发展现状基础上进行量身定做城市道路照明个性化的规划方案。其次道路照明的特色在规划内容上主要体现在灯具造型、智能控制方式和多功能灯杆上。如为了协调日间城市道路景观风貌，在满足道路照明功能性的前提下，参考城市有特色的景观风貌街道和“景观照明规划区划[3]”的内容，对道路照明灯具风格进行统一规划，避免灯型风格过多或混乱，提升道路景观识别性；在古建集中的区域采用古典造型灯具、政府前道路采用景观型灯具等，从而特色打造城市夜间美好形象、展示城市文化特征、拉动城市经济、活跃城市文化。

4 城市道路照明规划编制建议

城市道路照明发展始终要坚持以“人民为中心”的发展思想和 “以人为本、保障安全”的实施原则服务社会、政府和市民。“以人为本”是城市建设的出发点和落脚点，是检验城市道路照明建设成果的重要标准。面临新形势，迈进新时代，城市道路照明规划要始终与人民心心相印、不断满足人民美好生活新期待，让人民群众的安全感更有保障、获得感成色更足、幸福感更可持续。

4.1 把握国家政策

城市道路照明行业目前正面临“政策变革”的新形势，城市道路照明建设要“紧跟国家政策走，少走十年弯曲路”，国家有关城市道路照明方面的政策文件都要牢牢熟悉和把握。如《中央城市工作会议》中明确规划制定要“综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素”、 “规划编制要接地气”、 “要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性”。还有国家相关部委发布的《城市照明管理规定》、《“十三五”城市绿色照明工程规划纲要》、《“十四五”全国城市基础设施建设规划》、《“十四五”发展规划及2035年愿景目标纲要》和《信息通信行业绿色低碳发展行动计划(2022—2025)》等政策文件，需要我们在编制城市道路照明规划过程中认真研究、仔细推敲，落实这些政策文件对于城市道路照明未来的发展有哪些部署和要求、规划中如何正确去执行等。

4.2 构筑“四梁八柱”

城市道路照明发展要提高站位，做好顶层设计。城市道路照明管理者要紧锣密鼓定标准、出纲要、抓立法、编规划，从法规政策、体制机制、规划修编上抓源头，科学制定城市道路照明的建设管理体系，构建城市道路照明高质量发展的“四梁八柱”。

4.3 规范建设程序

为了加强城市道路照明项目建设的管理工作，促进项目管理更加规范、有序，确保项目建设顺利进行，应严格执行城市道路照明项目基本建设程序。如在道路照明的设计程序上，确定道路照明的标准后，我们要在选择光源类型、光源功率、灯具的配光类型、灯具布置方式、灯具安装高度、灯具的间距等参数之后，通过计算来确认照明效果是否符合照明标准的要求[4]。如果计算结果达不到标准规定的要求，或是超过了标准规定值，则应对前面所选的器具类型和安装参数进行相应的调整，按照调整后的参数再进行计算，直到计算结果达到标准要求。一般情况下，能够满足设计标准要求的设计方案会有多个，因此，通过这种变换参数得到多个满足要求的方案，然后再进行经济性和节能性的综合比较，选择各方面皆优者作为最终的道路照明设计方案[5]。

4.4 突出绿色低碳

落实“双碳”目标，城市道路照明不可缺位，城市道路照明发展要深入贯彻“安全、舒适、节能、环保、经济”的绿色照明理念。2022年6月住建部、发改委印发的《城乡建设领域碳达峰实施方案》明确要求“推进城市绿色照明，加强城市照明规划、设计、建设运营全过程管理，控制过度亮化和光污染，到2030年LED等高效节能灯具使用占比超过80%”。要实现上述目标就必须推进节能环保产品和技术应用；推行城市道路照明的分时、分级控制，在保证道路照明质量的同时，最大程度降低能耗；严格控制光污染、加强对道路照明产品的回收利用、降低有毒有害物质对环境的影响等，从而营造健康、舒适、生态、安全的人居夜间光环境，为全面推进绿色照明相关工作提供科学的规划指引。

4.5 引领创新发展

城市道路照明发展要坚持科技赋能，按需发展。推动智能城市道路照明技术发展，提升城市道路照明管理的数字化、智能化、网络化和精细化水平，利用信息化手段推动城市道路照明管理的方法和手段上有新突破。积极推动多功能智能灯杆的建设，助力5G网络覆盖与智慧城市建设；创新性结合物联网、5G、自动驾驶、车路协同等新技术，重点开展道路照明实时监控、信息交互与智慧感知等方面的研究[6]；进一步完善道路照明管控平台，以科技创新助力，优化城市道路照明管理。

5 结语

新形势下城市道路照明规划的发展是大家十分关注的问题，城市道路照明将走向何方？我们要编制科学规范的城市道路照明规划来实现城市道路照明高质量发展，切实解决城市道路照明在建设和管理中出现的诸多问题，从而落实《城乡建设领域碳达峰实施方案》的实施目标。城市道路照明规划应紧跟新形势，满足地方政府、管理者的期盼以及老百姓夜间活动安全舒适的需求。其编制工作只要真正做到熟悉国家政策、构建“四梁八柱”、突出绿色低碳以及引领创新发展，坚信在不久的将来，定能保证城市道路照明事业的可持续发展，定能实现人与光环境的和谐共生。沿着这样的思路，针对一个城市的特定情况去处理问题，自然就会找对编制城市道路照明规划的方向。