行政程序数字化的风险与治理

摘要：行政程序数字化带来了行政效率提升和行政能力提高的积极影响，但也在行政相对人的程序性权利保护等方面带来了一定风险。理想的数字化行政程序应当具备服务理念，在重视效率的同时保持有效参与和决策民主。以正当程序理念防范行政程序的数字化风险，就是要通过行政法维度的制度设计化解数字技术对行政主体产生的遮蔽，强化程序中行政人员的参与，保护行政相对人的合法权益。为此需要从立法角度凸显数字化时代的正当程序理念，在数字化执法中以正当程序理念指导程序推进，在司法审查中关注正当程序理念是否得到贯彻，在普法中强化民众关于正当程序理念的认识，从而为“数字法治政府”的建成提供程序方面的有力保障。

关键词：行政程序；数字化；正当程序

中图分类号：D9    文献标识码：A    文章标号：1009-3605（2023）02-008-12

“数字政府”这种利用信息通信技術实施管理的行为就现代政府的本质而言具有双重性，既是一种割裂，又是一种延展[1]。而“数字法治政府”较之“法治政府”又增加了行政法治之意蕴，要求政府治理信息化与法治化深度融合，优化政府治理流程和方式。尽管技术应用与社会治理的因果关系仍有争议，但数字化的应用的确对政府治理形态和效果产生了影响。从积极的角度看，行政程序的数字化提高了行政活动的效率，诸多事项能基于互联网强大的记录能力得以回溯，高度技术化的行政工具延伸了人之能力。从消极的角度看，将信息技术引入行政过程将产生一些风险，例如：大数据治理背后的隐私泄露、非现场执法可能引起的权利忽视和电子政务带来的门槛等。本文从行政程序数字化对行政活动产生的影响入手，分析了行政程序数字化背后可能带来的智械僭越公权、私权保障缺位等风险，并在此基础上探讨了如何借由正当程序理念对行政程序数字化的实践过程进行规范。

一、行政程序数字化及其对行政活动产生的影响

行政程序的数字化具备服务导向，具有效率价值，在过程与结果中重视民众的公平参与，要求政府民主决策。目前国内数字政府建设如火如荼，各种新机制、新模式层出不穷，但也存在公权力被智械僭越、行政相对人程序性权利被漠视以及公共参与不足等问题。总结国内外数字政府与行政程序数字化建设的有益做法与先进理念，可以为我国行政程序数字化的建设提供借鉴。

（一）行政程序数字化的内蕴理念

行政程序的数字化是数字政府建设的必然结果，其依托互联网、物联网等技术对政府管理和服务的业务流程进行重塑，呈现出电子化、网络化、非现场化、自动化以及智能化的特点[2]，与传统的政府办公电子化有着本质不同。新的施政方式内蕴新的理念，借由先进的数字化技术，政府行政应当提升其服务价值，注重程序效率，保持程序意义上的参与公平与决策民主。

首先，行政程序数字化内蕴的服务价值，主要体现在政府业务流程的数字化再造和更加明显的“以公众需求为导向”的服务理念上[3]。一方面，服务型政府依照公共意志组建而成，以为公民服务为宗旨，积极承担公共服务责任[4]；另一方面，政府在行政程序数字化中的角色由管理者转变为生态建构者，其思维也相应地向产品思维转变[5]。在这个过程中，因数字化赋能而具备更强能力、更高效率的行政主体应当承担更多的服务性责任。然后，行政程序数字化内蕴的效率价值，在于政府用以处理公共问题的方式、手段和工具大大增加，其技术手段更迭更快[6]。事实上，随着数字信息工具的运营，越来越多的行政事务可由线上完成，极大减轻了行政相对人的程序负担。在行政权内部，由于数字信息共享机制不断完善，特定部门办理相关业务所需时间大大减少、人力成本亦大大降低。最后，行政程序数字化将进一步助推行政相对人在行政事务中角色的变化，成为行政活动及其结果的共同缔造者，程序意义上的参与公平与决策民主将得到保障。

（二）行政程序数字化的国内样态

当前各地的数字政府建设如火如荼。在中央层面，国务院机构改革方案提出，要组建国家数据局，以期把数据资源整合共享和开发利用方面的有关职责相对集中。各地以“数字政府”和“智慧政府”为建设目标的行动方案一般以完善基础支撑体系、政务服务体系、高效监管体系以及智能应用体系为抓手，推行多领域、全流程的数据化、电子化工作。具体而言，主要包括政务服务质量和流程的改善与优化、政府治理职能的强化履行以及数据治理方面的全生命周期管理。权威报告显示，虽然中国数字政府建设已进入全面改革、深化提升阶段，服务场景不断丰富，但是也存在互联互通不够、数据共享不及时、业务协同差等方面的短板[7]。因此，就宏观而言，我国正在逐步实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化和革新政府治理流程和方式，进一步构建整体性数字政府。

而就行政程序数字化这一数字政府建设中的单个方面来看，有关这一命题的尝试也是多种多样的。2023年政府工作报告指出，中国政府加快数字政府建设，90%以上的政务服务实现网上可办，群众经常办理事项实现跨省通办。从行政审批活动中的“一网通办”到行政处罚活动中的非现场执法，其实践面向可谓纷繁复杂，但其内核都是减轻程序性负担、扩大公权力在单位时间内的接触面。例如，深圳市加强一体化政务服务平台建设，推进公共服务“一屏享、一体办”；浙江省迭代升级“浙里办”，实现“网购式”政务服务，打造国家“跨省通办”标杆。非现场执法也逐步提升了科学化、精细化、智能化水平。例如，上海市浦东新区要求依托“一网统管”平台推动非现场执法工作，力图对运用现代信息技术手段进行处罚等行为进行规范。

（三）行政程序数字化的国外探索

由于国外数字政府建设起步较早，因此行政程序数字化的成果也较丰硕，其宏观理念与具体路径均有值得我国借鉴之处。首先，以美国为例，学者习惯于将美国的数字政府建设分为四个阶段：克林顿时期-小布什时期-奥巴马时期-特朗普时期，并认为中国可以借鉴美国的做法，通过出台诸多法案与战略规划推进数字政府建设[8]，尤其是特朗普时期以专门委员会推进公众随时随地获取线上政务服务的做法[9]，这意味着美国正在探索建立独立且成熟的自动化行政程序系统。而英国较为值得借鉴的，是其在数字公平和反互联网歧视工作方面的建树。英国将残障与文盲群体视为数字排斥群体，其目的之一，便是提高无障碍技术及其对于数字排斥群体而言的易用程度。为此，英国不仅出台了《残障歧视法案》，还以“英国在线中心”为抓手帮助数字排斥群体使用或学习如何使用政务服务系统[10]。除此之外，在行政程序数字化背景下，公众参与和行政活动之间的双向作用愈发明显。相关研究表明，数字化技术和工具的有效引入能够促进公众参与行政活动，而数字化的公众参与对政府治理效能的影响更加显著[11]。因此，我国在数字政府与行政程序数字化的实践中，应当为公众参与行政程序营造良好环境。

（四）行政程序数字化可能产生的风险

行政程序数字化对行政活动的影响是双重的，其积极意义在于以算法为代表的高效治理工具可以加快行政程序的推进，更快、更准确地实现社会治理；其负面意义则在于可能对人之主体性产生漠视，行政主体原有的审慎义务、行政相对人应有的程序性权利以及行政程序中的公共参与均可能因数字化工具的广泛、深刻应用而归于虚置。

有研究者认为行政程序数字化的问题在于信息化背景下的个人信息处理不当[12]、政府信息公开过程中的信息不公平[13]39或者算法应用可能导致正当程序原则失灵[14]4-17，其中主要问题在于数字化导致公众有效参与行政决策困难。对于一项行政决策而言，数字化背景下公众的表达权利近似无限，利益诉求因数字信息技术可以全网传播，但其参与行政程序的实际效果容易借由其无序表达而滑向参与不足的困境[15]。例如，一项政策的酝酿与出台，往往需要伴随公众意见的征集，现实中会出现公众意见激烈而使得政策被迫搁置的情况；但真正需要这项政策并有意推动政策改进的群体，其声音反而被大多数民众的呼声所淹没。

随着自动化行政和非现场执法的不断推广，如何保证借由数字化技术得到的结论是正确的、如何架构数字工具背后人工审核机制，这已成为法律专家和技术专家的共同任务。“算法黑箱”①[16]77-92的问题一直存在，尤其在公私合作成为“数字政府”领域具备代表性范例后，政府与私人企业、非政府组织和其他人共同分享权力、资源、管辖权和技术的情况愈发普遍[17]，需要担心的不仅仅是算法不透明带来的行政执法标准失衡，还有行政主体的公权力被私人企业、非政府组织僭越的风险。

除此之外，行政活動，尤其是在负担性行政行为过程中，如何保证行政相对人的陈述、申辩以及提出证据等参与性权利，亦是行政程序数字化过程中不得不考虑的问题。有学者指出，当前非现场执法改革过于追求执法效率，而忽视了对行政相对人正当的程序性权利和实体性权利的保障[18]105-118。当然也有学者认为对此不必过分担忧，因主张违法行政自动发现系统可以更好地实现行政处罚的双重目标并对个案正义没有影响[19]。事实上，无论基于何种讨论立场，改进行政活动尤其是负担性行政行为过程中的事实认定及法律适用环节，使得数字化工具不至于掩盖行政人员、行政参与人的作用，都应该是一种基于正当程序理念上的共识。

二、正当程序理念下防范行政程序数字化风险的原则

行政程序数字化风险代表着数字技术对正当程序理念的挑战，亦是数字法治政府建设过程中必须解决的问题。首先，面对“算法黑箱”问题，必须坚持行政法的正当程序理念，以公开、透明的算法机制破解“黑箱”，以促进公众对行政程序数字化的了解与信任。其次，在数字化的行政程序中，要重视行政人员以及行政参与人的作用，避免出现程序由技术支配的现象。最后，要重视数字化行政程序中行政相对人的合法权益保障，防止由于技术过限等问题导致行政权逾越法治边界。

（一）说明理由制度——化解“算法黑箱”问题的关键

“算法黑箱”因“次元壁”的存在而显得神秘又不可控，虽然算法可以加快行政程序进度，但这并不意味着规则不透明现象就可以为行政法治精神所接受。行政程序的运转或因职责而主动发生，或因要求而被动开始。伴随着行政程序数字化的深入推进，机会均等、规则透明的算法标准规范数字化行政程序的运转成为正当程序的应有之义。

行政行为说明理由已经作为制度纳入我国的行政法律体系中，如《中华人民共和国行政处罚法》便规定了行政主体在行政处罚活动中的说明理由义务。事实上，在负担性行政行为作出前，行政主体均有义务向行政相对人进行说明，其内容包括事实与法律依据等。[20]伴随着行政程序的数字化，原有的事实认定、法律适用乃至自由裁量环节均有可能由算法完成，而隔着“算法黑箱”的行政主体无法详尽得知该结论是如何由算法得出的，其向行政相对人说明时自然无法给出充分的理由。“事实先于权利和义务而存在，并且是权利和义务之决定性因素。没有准确的事实认定，权利和义务就会失去意义。”[21]如果行政主体无法说明其作出决定的事实依据，那么其决定则必然遭受质疑，同时其威信也会受到影响。

欧盟在破解“算法黑箱”中的做法值得借鉴，例如《欧盟关于人工智能道德原则的立法倡议》在安全性、透明度和问责制部分要求人工智能交互系统应具有透明度，且其运作模式、能力以及获取、过滤信息并得出结论的过程应当透明，同时此类信息应当呈给国家监管机构①。这种规范可以有效摆脱算法不透明之困境。有学者认为在自动化行政中算法公开是行政公开原则的应有之义[14]9，其实行政行为说明理由制度是行政公开原则的一项具体要求，同时二者本质上都是正当程序中“公开、透明”指标的要求，也内蕴私权对公权的监督，以防公权恣意[22]。

主张说明理由制度是破解“算法黑箱”之关键，其原因在于可减少行政主体对数字化技术的依赖与惰性。事实上，站在行政人员角度考量问题，如果仅仅是为了追求行政法的秩序价值，那么凡可以达到此目标之手段皆可为。面对自动化行政，行政人员大可径行采信，而不必费心审查其背后的原理和数据基础。而在说明理由制度的倒逼之下，行政主体不得不认真了解自动化行政背后的算法基础，使其向内研究并公开算法，或是向外要求合作机构公开算法，从而在作出处理决定时能够有充分且可验证的理由。

（二）正当程序理念要求在行政程序中保障行政相对人合法权益

拟作出的行政行为的合法性取决于对案件事实的合法和深入调查[23]，而对案件事实的调查需要案件各方主体的信息互换、对证据材料的分辨以及可能出现的辩论与听证。陈瑞华教授曾评价，我国法治建设有“重实体、轻程序”的价值面向[24]，因此在行政程序数字化的建设中并不能草率地处理一些涉及国家、社会和个人切实利益的事宜。然而，当前行政程序数字化可能会带来行政参与人参与权利的虚置，而且还可能导致行政处罚等制度的教育功能落空。这具体表现为负担性行政行为在自动化行政背景下，行政相对人面对行政案件作出反应并参与其中的时间和机会被完全压缩，原有的陈述申辩、提出证据以及要求听证等权利可能无法得到实现[25]。同时，在原有的行政处罚程序中，行政相对人在参与行政程序的过程中能感知并了解相应法律法规，在收到处罚结果通知后还会受到行政工作人员的批评教育。而在自动化行政中，行政相对人可能并没有机会接触并感知案件流程，也没有机会接触行政主体工作人员，所以行政处罚对违法行为人的教育作用可能无法实现。

除此之外，行政活动不仅应当获得公平且符合公共理性的结果，亦应以适当且及时的方式令行政相对人获知，这一要求在行政程序数字化时代更为重要。由于数字化的行政程序自动化程度较高，因此必然会提高作出相应处理决定的频率。以负担性行政行为为例，如果在每次作出处理决定后不及时告知行政相对人，则其可能对相应事项的违法或不适当性一无所知，从而继续类似行为。这样一方面对行政相对人极为不利，毕竟如其知晓相应事项属于违法或其他应受不利作用之行为，便有可能不再为之，从而免受后续不利影响；而另一方面，这种告知缺位现象至少在行政处罚领域有违纠正违法与预防再犯的立法精神。因此，在行政程序数字化的当下，需要将行政活动的结果及时告知或有效送达行政相对人，以使程序之价值得以充分发挥。

（三）正当程序理念要求重视行政程序数字化中的行政人员参与

行政活动是行政主体主导下的利益分配过程，如何在突出技术治理的行政程序数字化背景下保证负责行政处罚的工作人员充分参与，是正当程序理念所必须关注的问题。数字化的行政程序可能由于其高效率、低控制的特点，使得行政处理决定的得出不再审慎，具体体现为行政人员在过程和结果审核中没有发挥应有作用，行政参与人没有机会充分参与事实的调查与决定的作出。行政主体为了作出正义的决定则必然要遵从正义的决定程序，有学者将之归纳为结果无涉且廉洁、问题的真实以及仔细研究事实[26]。因此，对事实的仔细研究是行政主体自我确定及达到判断确定性的基础，这就要求对有关问题的各种构成进行详细审视。如果一个行政决定是行政主体及其工作人员在不了解相关事实的前提下，听从数字化工具的判断而作出的，那么这个决策就有不能成立为正确决策的风险。

行政程序数字化可能会导致行政主体对案件的感知降低，影响裁量结果，其作出的处理决定在合理维度可能存疑。例如在部分行政处罚工作中，原本对行政相对人违法事实的调查由人工完成，行政主体会凭工作经验和行政认知综合判断行政相对人是否违法并需要处罚。而在数字化改革后，原有的人工调查程序环节被部分省略，行政主体只是在数字化的行政程序输出端接触并了解案件。有学者指出部分数字化行政实际上并无裁量能力，因此尚未达臻完全自动化行政的境界[27]，但即便是这种不完全的自动化行政，也会对负责处罚的行政主体工作人员产生裁量方面的影响，因为其在这一行政程序中的参与是不充分的，对行政相对人的主观恶性、情节恶劣程度以及案件的其他细微构成部分的感知是不到位的，由此作出的处理决定很可能不如原有的人工处罚更接近社会效果和法律效果统一的状态。

因此，在数字化的行政程序中树立正当程序理念可以保证行政人员充分参与到行政活动中，从而充分感知案件信息、了解相对人的情况，并据此作出在合法性与合理性方面都符合要求的案件处理决定。

三、正当程序理念下防范行政程序数字化风险的实践路径

目前学界以正当程序理念对行政程序数字化风险进行治理的观点较多，有学者建议在非现场执法司法审查中关注行政主体在信息摄取和录入阶段是否遵循了技术性正当程序原则[18]116；有人主张在算法封闭性与法律可责性之间寻找平衡点，从而在技术维度上尊重算法，在法律维度上透视算法[16]92；也有研究者认为应通过行政信息公开原则、公众参与原则与说明理由规则调和行政程序数字化与正当程序理念间的矛盾[14]11-15；还有学者主张减少人工审核证据的技术依赖，并拓展说明理由的内容范围[28]。可见，学界关于在正当程序视角下治理行政程序数字化风险的研究普遍偏向技术角度，力图基于技术方面实现对正当程序理念的维护。由于法律研究者并非专业技术者，因此其基于技术方面的研究能在多大程度上得到落实尚有待实践的检验。本文从法律实践角度出发，试图为正当程序理念如何在行政程序数字化中发挥作用提供另一种思路。

（一）在立法中凸显数字化时代的正当程序理念

法律应当引导并规范行政程序数字化事业在公平的轨道上运行，一方面，不仅要使行政程序可以为民众所感知和参与，特别是要让老年人、残障人士等数字排斥群体的程序性权利在数字化的行政程序中得到体现。另一方面，则要通过立法使数字化行政程序中的行政主体更加审慎看待智械、机械的应用，通过不断完善行政程序数字化的人工参与制度和事后追责制度，使行政主体及其工作人员不至于陷入“技术至上”的误区。

首先，就立法层级而言，应当在现有的行政程序法中凸显数字化时代的正当程序理念，同时在未来的行政法法典化事业中关注数字法治政府与行政程序数字化的问题。现阶段我国主要行政法律体系依托组织法、程序法、救济法等部类，形成了有机的规范体系；偶有尚未出台之法，亦不影响行政法体系的相对完整性[29]。虽然行政法还包括行政法规、地方性法规和政府规章，但数字法治政府与行政程序数字化是进入中央规划的行政法治重大实践，因此其立法层级不宜过低。

其次，就立法可行性而言，无论是既有的行政程序法，还是未来的行政法法典化事业，关注行政程序的数字化均具有可实现性。一方面，即使是在目前尚未全面建成数字法治政府的情况下，上述程序法中也基本有关于数字化与自动化行政的内容。以《中华人民共和国行政处罚法》为例，该法修改后在第41条对电子监控设备取证进行了规定①，以适应科技执法早已成为行政处罚常态的现实需求[30]；同时该法还对电子取证案件中当事人获知违法事实以及陈述申辩的权利进行了保护，使其不为行政主体不当限制②。由此观之，借由行政程序法对行政程序的数字化进行规训是正当且可行的。应当在上述程序法中进一步明确数字排斥群体拥有的程序性权利，如为残障人士等线上办理业务提供无障碍服务等。另一方面，行政法法典化离不开对正当程序理念的吸纳，而且借由行政法法典对数字化时代正当程序原则相对原则性的规定，可以为保障数字排斥群体的信息公平权利提供依据。当前，行政法的法典化虽然路径不一，但无论是直接制定行政法典的“一步走”战略，还是先总则后分编的“两步走”规划，抑或是基于程序主义的行政法法典化构想，其基本内容都与正当程序密不可分。当然，学者对正当程序的称谓或有不同，例如周佑勇教授从程序的角度将行政正当原则引入行政法总则，指出其要求主要包括避免偏私和公众参与等四项[31]。除此之外，部门行政法的制定与修改应当充分考虑到数字化对行政程序的影响，虽然部门行政法边界不清，但其所涉領域比较明确。目前，各领域行政体系构建进度不一，在完善的过程中应当更加慎重考虑如何对拥有数字化工具的行政权进行规训。

最后，对行政程序数字化的人工参与制度和事后追责制度的完善应当是全方位的，除了可以借鉴《中华人民共和国行政处罚法》第41条对法制和技术审核的规定，还需要追究此类案件中行政主体及其工作人员乃至技术提供主体的失范责任。当前，基于技术角度厘清责任或有困难；但基于行政治理角度，无论是行政方还是技术提供方的责任，其结果均为行政相对人的合法权益受到损害，因此对此类案件的处理宜采用无过错责任制，即原则上应由行政主体及其工作人员负责并受到相应处分，但行政主体证据证明系统技术提供方责任的除外。

（二）在数字化执法中以正当程序理念指导程序推进

行政执法存在效率导向，国家行政机关和工作人员力图提升效率以为社会提供更多公共服务[32]，由于行政事务繁杂而行政资源有限，因此无论是行政学还是行政法学，都较为关注如何提升行政效率、优化治理结构以及改善治理效果等话题。行政程序数字化提升了行政主体和工作人员的业务能力，使其能在单位时间内完成更多任务。但在这一过程中，容易引发行政相对人权利虚置等数字化风险。而且由于数字化执法直接作用于民众，因此其可感知度相较于针对行政程序数字化的立法等活动会更高。

在行政程序的数字化过程中，应当重视行政相对人的公平问题，这既体现为横向上不同行为能力人群之间应当获得同等的程序性权利，又体现为纵向上行政主体与行政相对人在行政程序中本就不平等的实力地位不能因为行政程序的数字化而更加悬殊。

在横向层面，行政主体应当提供更多反歧视与公平的行政程序数字化政策，如果数字化行政程序的启动外设或内蕴相当高的准入门槛，就是在行政角度放大了人群之间的不平等。以政府网站建设为例，政府网站的无障碍是数字政府以及行政程序数字化建设的基本条件，要求满足所有人特别是老年人和残障人士的需求，其设计应具备一定兼容性，能够满足不同系统、插件以及软件的用户需求，同时还应保持内容的可理解性，不超出民众理解能力并为不同语种人士提供在线翻译服务[13]99。当然，行政程序数字化的表现方面远不止于政府网站这一项，还有法律释明和文书送达等，所以要求行政主体在设置程序中应当具备公平对待各个群体的意识。

在纵向层面，行政主体因数字化工具而极大延展了能力，也使得行政相对人动辄得咎或陷入被动的概率加大。数字化的行政程序最终依然会落脚于行政人员的判断与决策，所以在正当程序理念下防范行政程序数字化风险的过程中，由于行政活动对数字化信息系统的依赖性大大提升，给行政人员如何提高法治素养和数字化知识水平带来了新的挑战。为了应对这一挑战，提升行政人员的法治水平和技术素养是行政程序数字化背景下维护正当程序理念的应有之义。在法治水平方面，要加强执法人员法治理念、基础法律知识和法律专业知识等方面的培养[33]；在信息技术方面，不仅要培养行政人员信息观念、信息知识和能力以及信息道德等，还要注意区分不同层次进行针对性培养[34]，从而使行政人员在数字化的行政程序中不至于因为技术加持而压制行政相对人的合法权益。除此之外，应当落实行政责任追究制度，在出现上述情况时及时应对、精准处理、定期总结，以提升行政程序数字化建设的质量。

（三）在司法审查中关注正当程序理念是否得到贯彻

行政程序是司法审查的内容之一，除程序的合法性外，亦审查其正当性[35]。司法机关对行政程序，尤其是对行政程序正当性的审查，对于行政程序数字化的进一步发展具有重要意义。

司法终局性意味着法院在争议解决中具有特殊地位，行政案件在历经数字化的行政程序后依然有进入行政诉讼之可能，法院必须对行政主体在前述程序中的活动进行审查。如果对相应的行政程序不甚了解，那么前述审查自然便无法顺利完成，其结果更是未必正确，相应的司法终局性便因其裁判结果的未必正确与程序的未必终结而受到质疑。同时，行政相对人对程序的感受如果与法院对程序是否正当的判断存在出入，又将加重其对司法裁判的不信任。有鉴于此，针对行政程序数字化，司法机关应当探索与时俱进的审查方式，不能与不断数字化的行政活动脱节。

实务中，司法机关对技术自动记录取证的审查可以严格依照《中华人民共和国行政处罚法》之规定进行，但依然会尽量认可非现场执法的合法性[36]。有学者指出司法机关对电子警察的审查应当从实体审查中的执法系统检测情况、功能与实效以及程序中是否坚持正当程序原则出发[37]。事实上，对自动化行政、非现场执法等数字化行政程序的司法审查本质上依然是对行政主体是否正确应用了适当的数字化技术进行行政活动的审查，而之所以强调对正当程序理念的把握，也是因为行政程序数字化后产生的程序压缩可能侵犯行政相对人的程序性权利。例如在“何某诉上海市公安局黄浦分局交通警察支队交通行政处罚案”①中，法院之所以审查相关技术投入运用前是否经过充分的论证及检测是否合格，正是因为这是正确利用数字化行政程序开展行政活动的前提。

首先，基于程序的有效参与角度，司法机关应当审查非现场执法或自动化行政中行政相对人是否有效参与了行政程序并充分表达了对行政处理决定产生影响的意见。数字化背景下，行政主体及其工作人员往往忽视与行政相对人的沟通，从而导致其权利的虚置。其次，基于程序的公正性角度，司法机关需要判断行政主体及其工作人员是否因为数字化行政程序的存在而放任与行政相对人之间的权利不对称、信息不对称以及程序负担不对称。再次，基于程序的确定性角度，司法机关应当审查对应的数字化行政程序是否存在规则不透明、可预期性差以及行政主体及其工作人员是否按既定程序操作等问题。最后，基于程序的平等性角度，如果数字化行政程序是如此严苛，以至于相关群体根本无法借由此类程序参与行政活动，那么法院应当对行政相对人予以支持，同时也需要以司法建议等方式敦促相关行政主体改进程序设计。

（四）在普法中强化民众的正当程序理念认识

行政事务与每个民众密不可分。对正当程序理念的不了解，使得民众面对数字化的行政程序时无从判断自己是否实现了程序性权利，因此提升民众的正当程序理念认识水平尤为重要。有学者认为普法是一种错误的法治展开方式，会成为我国法治进步的障碍[38]。但我国作为后发型法治现代化国家，执法人员往往受到政治伦理思想与人情思维的影响[39]，而数字化的行政程序又可能会加剧其惰性，导致其对行政相对人的程序性权利较为漠视。对行政相对人而言，其可获取的法律知识、法律资源以及法律援助或者因稀缺而代價太大，或者因限制较多而无法触及。由于实体法律类型繁多且规定各异，因此学习成本过高。所以从普法角度使民众获知基本的程序性知识，强化其对正当程序理念的认识，可以使其在面对各类行政程序时对相应处理方式是否侵犯了自身的程序性权利作出基本判断，从而在行政程序中可以化解可能的行政纠纷，亦能在行政程序终了后提升寻求救济的效率。

四、结语

在法治轨道上推进行政程序数字化建设是数字法治政府建设的应有之义。行政程序的数字化具备服务导向、效率导向，并具有公平性和民主性。但是行政程序的数字化亦会带来智械僭越公权、私权保障缺位等风险，需要依托正当程序理念予以治理。首先，应当重点强调行政主体说明理由的责任，以此对“算法黑箱”等问题进行化解。其次，要在数字化的行政程序中保障行政相对人的合法权益，不仅要实现其对行政程序的有效参与，也要保证相关制度的预防和教育意义不被虚置。最后，要强调行政人员对行政程序的深度参与，充分感知案件信息、了解相对人的情况，避免出现判断与裁量失误。

为了在行政程序数字化维度推动数字法治政府建设，一是要从立法层面凸显数字化时代的正当程序理念，既要注重数字技术下的群体公平，又要避免行政主体过度依赖技术工具。二是要从执法层面以正当程序理念指导程序推进，这既需要行政主体及其工作人员利用数字技术提高效率，又要使其从横向角度树立在数字化行政程序中公平对待每一群体的意识，在纵向角度防止因技术加持而主动或被动压制行政相对人的合法权益。三是要在司法层面重点关注自动化行政和非现场执法等高度数字化的行政案件是否贯彻了正当程序理念，对行政主体是否正确应用了适当的数字化技术进行行政活动的司法审查。四是要利用普法渠道提高群众对正当程序理念的认知水平，实现其在数字化行政程序中程序性权利的自我实现与救济。

①算法黑箱是指数据和模型在黑箱内部，黑箱的边界是交互界面，在物理世界和数字世界之间形成一道天然的隔阂，人们无法知晓黑箱内部的运作情况。

①《欧盟关于人工智能道德原则的立法倡议》，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0275_EN.pdf（最后访问时间：2022年8月19日）。

①《中华人民共和国行政处罚法》第41条第1款：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。”

②《中华人民共和国行政处罚法》第41条第3款：“行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。”

①上海市高级人民法院（2019）沪行终204号行政决定书。

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责任编辑：周 觅

收稿日期：2022-10-01

基金项目：国家社会科学基金重大项目“行政法总则制定的理论与实践问题研究”（項目编号：21&ZD191）

作者简介：赵豪，男，河南新乡人，中国政法大学法学院博士研究生，主要研究方向：行政法学。