社会治理创新语境下农村环境治理共同体培育研究

李志榕

摘 要：农村生态文明建设是乡村振兴战略的重要内容，要以多元主体参与农村环境治理的共同体培育来解决当前农村生态环境治理缺失的社会问题。农村环境治理共同体的培育是社会治理的创新形式，期望通过多元协同的主体合作，规范有序的环境营造以及协调均衡的内容创新来解决环境治理问题并提升治理效率。因此，基于社会治理创新主体、内容与环境分析当前农村环境治理共同体的培育进程具有指导意义。针对当前农村环境治理共同体培育进程中存在的治理主体碎片化、治理环境不稳定与治理内容滞后的问题，要坚持党的领导，通过培育基层社会治理组织与具有自主性的社会参与主体，发挥市场的资源配置作用，转变政府行政范式，重塑农村信任机制，来推动多元主体共同参与的农村环境治理共同体的培育进程。

关键词：社会创新；农村环境治理；共同体；社会转型

中图分类号：D422.6；X321文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2023）01 - 0080 - 08

实施乡村振兴战略，指明了农村生态文明建设的重要意义，其中关于生态文明制度体系的建设要求，展现了环境治理在基层社会治理中的重要地位。转型时期的城乡融合协调发展战略要求完善农村环境治理模式以提升整体环境效益。由此，农村环境治理问题得到广泛关注并形成了多样性的研究取向：一是对农村环境治理政策历史变迁的研究。相关研究通过对农村环境治理政策体系的分析来审视农村环境政策演进逻辑[1]、演进过程与演进结果[2]，并通过对农村环境政策的回顾指出当前农村环境保护的问题，进而提出政策展望[3]。二是对农村环境治理发展路径的研究。相关研究通过整体性治理视角[4-5]、元治理视角[6]、生活治理视角[7]，指出当前农村环境治理场域中所存在的治理问题与治理困境，并基于相关理论视角提出新的治理范式，以解决环境治理问题，推进农村现代化进程与农村环境整治路径。三是对农村环境治理技术的研究。相关研究指出在数字化、信息化的发展形势之下，對农村环境治理手段的创新是适应新的治理模式的必然要求。数字化平台与网络化治理技术平台的使用[8-9]，有利于推进农村环境治理现代化，提升农村环境治理效率。四是对农村环境治理主体的探讨。相关研究指出农村环境治理需要政府与农村居民共同参与到治理过程之中。这需要探讨农村环境治理中政府主导与农民参与良性互动的实践路径，解决农村居民的动员参与问题[10]，并通过政府激励农村居民参与环境治理，提升农户参与意愿[11]。已有研究形成了对我国农村环境治理的分析与反思，但对多元主体共同参与的农村环境治理共同体的研究较为孱弱。农村环境治理共同体作为社会治理领域的创新概念，是多元主体协同参与的基层治理机制。农村生态环境治理共同体的培育对完善农村生态环境治理体系创新、实现农村生态环境文明的现代化具有重要意义，而对其治理创新特征、培育困境与实现策略的把握，则有利于推进农村环境治理与环境保护的发展进程。

一、社会治理创新：农村环境治理共同体培育的分析视角

社会治理创新是实现新时代社会治理现代化的内在要求。社会治理区别于社会管理，其表现为政府与其他社会组织及公共部门之间的新型关系。在我国的发展进程中，基于治理权力与多主体合作互动，其治理结构呈现出不同的关系特征。在计划经济时期，国家通过人民公社制度建构起了国家对社会成员的整合与控制系统，这压缩了具有自主性与民主性的自治空间，导致了农村社会对国家的紧密依附[12]。改革开放后的经济体制改革实现了总体性社会向技术治理社会的制度转型[13]，人民公社制度的解体开辟了“政社分开”的“乡政村治”格局[14]，增大了社会对国家依附的弹性[15]，实现了汲取型政权到悬浮型政权的转化。在新时代社会治理转型要求下，政府角色从全权管理转到了支持引导，但传统“国家高于社会”管控思维的固化所带来的路径依赖，导致了政府职能的行政化与内卷化以及社会组织身份认同需求与合作结构的失衡[16]。由此，在社会转型时期，日益复杂化与多样化的治理需要推动了社会治理创新进程。

社会治理创新的重点在于对多重关系的理顺与协调。多主体间的合作互动是社会治理理论的主题内容，社会治理的创新在于对多重关系的理顺：既包括宏观层面上对国家与社会关系的把握，也包括微观层面上对主体关系、权力关系、利益关系与行为关系的阐释[17]。在国家与社会关系上，社会治理创新追求国家与社会协调发展，期望以“双向嵌入”的结构向“双向赋权”结构的转型推动18]，实现国家与社会互动共生的“强国家—强社会”关系模式；在主体关系上，社会治理创新突出公民、社会组织等社会行动者的主体作用，强调政府、市场与社会的共同责任以激发社会力量，形成政府、企业、社会共同协同运作的创新形式；在权力关系上，社会治理创新要求缓和科层制纵向关系与网络化横向关系之间的冲突[17]，实现治理机制上的多主体治理权力分享与制衡[19]；在利益关系上，社会治理创新要求完善利益分配机制，以公平、公正、公开的利益分配机制的建构实现“共建共治共享”的目标；在行为关系上，社会治理创新指向社会整体性发展，追求的是公共利益而非经济利益、整体利益而非个体利益、可持续发展利益而非即时的市场回报。

社会治理共同体话语构成了协调主体间多重关系的创新思路。党的十九届四中全会明确提出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社会治理共同体的提出，展现了基层治理的新格局，是国家治理体系与治理能力现代化的重要体现。社会治理模式的转变，体现了国家行政控制力量的变化，是政府角色转变的过程，是社会治理的创新过程。在社会治理创新的视角下，基层治理问题的解决要求治理方式由“政府直控型治理”向“治理共同体”转型。在本土化语境下的共同体是利益相关个体所组成的集合体，是具有相同背景与共同目标的多元主体共同交流与行动的生命有机体[20]。以乡村问题改善为目标的乡村治理共同体则是基于血缘、地缘、人缘与利益等社会因素，将人、制度、资源与环境要素相联结而形成的多元协商共治的行动者网络[21-22]。这种将共同体应用到乡村治理之中的发展路径顺应了转型时期推进乡村治理创新与治理现代化的要求。治理共同体是解决治理目标的场域与达成居民所追求社会生活状态的途径[23-24]。农村环境治理共同体培育则是推进农村环境保护，解决农村场域中人与环境之间的矛盾问题，回应社会转型期间农村多主体参与环境治理需求的创新路径。

二、农村环境治理共同体的特征诠释

“环境治理共同体”的表述展现了国家环境治理理念的革新，突出了环境治理中的多元主体参与以及利益共享与责任共担的运行机制。农村环境治理共同体是环境治理多元共治模式的探索，其期望通过明确多元主体职责边界实现多元主体参与，通过国家和社会的良性互动建构双向互动关系，通过环境法规和政策支撑体系建设营造良好治理环境。农村环境治理共同体追求社会整体性与协调性的发展。作为社会治理创新领域的重要概念，农村环境治理共同体在治理主体、治理环境、治理内容上展现出了社会治理的创新性特征。

第一，农村环境治理参与的多元性要求培育创新性治理主体，明确多元主体利益分配与职责内容，使利益相关者以“在场”身份参与环境治理。农村居民作为农村环境的利益相关者需要同政府主体与市场主体在平等协商、公共认同的基础上形成治理共识，明确各自的治理责任与利益需要。基于此，农村环境治理共同体要求以合作式、融合型的社会建设思路推进政府由单一治理模式向权威引导—多元协力模式的转变[23]，通过激发社会力量形成政府、企业、社会共同协同运作的创新形式来发挥系统创造力与社会整体创造力，进而推进建构广泛的社会公共责任机制，实现单一中线治理向多中心治理形式的转变。个人、社会组织、政府机构等多元利益主体共同参与、协同合作、理性协商与互动交流则是农村环境治理共同体培育的内在基础与本质要求。

第二，农村环境治理方式的制度化要求营造创新性的治理环境，加强制度体系建设，打造创新治理界面。完善的制度体系与健全的制度法规是动员多元主体协同参与农村环境治理的重要保障。相关政策与法律文本中对于政府职能的确定，对于市场行为的引导，对于社会组织的支持，对于居民权利的保护，能够有效规范主体间的治理参与行为，促进各主体之间的有效合作，形成系统性治理模式。党的十九届四中全会从顶层设计层面提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这种人人参与的共同体建设要求为农村环境治理共同体的培育营造积极环境。在此种制度场域下，社会治理的创新性精神得以扩散。由此，农村环境治理共同体的培育期望发挥群体行为示范效应，并以这种不同于政府与市场的创新手段、创新力量与创新网络来打造多主体共同参与治理的良好环境。

第三，农村环境治理方式的民主性要求创新治理内容，探索国家和社会良性互动逻辑，确立政府与公民的双边网络。国家与社会关系、政府与公民关系的协调是多元主体协同参与机制建构的内在要求，其强调的是对基层社会治理权力与农村居民生态权益合法性的保障。其中，政府需在强化自身职能外对社会力量进行动员。通过建立有效的信任机制与沟通平台，来建构主体间的双向互动关系，形成自上而下的政策指导机制与自下而上的信息反馈机制，进而保证农村环境治理的整体性、有效性与可持续性。针对于此，农村环境治理共同体的培育以社会组织建构、主体参与机制的完善、社会资源配置均衡与整体性精神建设等为主要内容，即基于社会参与主体多元化要求，以社会组织建设、社会参与机制建设与实现资源下沉激活治理单元为内容[25]，通过发挥社会力量，实现对“主体—客体”二元划分思维与“国家—社会”极化的治理思维的超越。

三、社会治理创新语境下农村环境治理共同体培育困境

治理主体、治理环境与治理内容依据共建、共治、共享的创新理念进行建构是农村环境治理共同体培育成功的关键。环境治理结构转向所呈现的传统乡村社会结构分裂、社会信任弱化与社会资本式微等现象，弱化了农村治理主体参与环境治理的心理认同感。从社会治理创新视角来看，在农村环境治理共同体培育进程中治理主体的碎片化、治理环境的不稳定、治理内容的滞后等问题共同构成了农村环境治理共同体的培育困境。

（一）农村环境治理主体的碎片化阻碍治理共同体培育进程

在农村环境治理共同体的培育过程中存在治理主体碎片化、治理主体力量失衡、治理主体缺场与利益联结机制缺失等问题。环境治理中多方主体的参与失衡、对共同体培育造成严重挑战。

首先，劳动力、社会资本等外部因素变动加剧农村居民环境治理参与困境，利益联结机制的缺失加剧参与主体虚化与参与主体缺场。农村生态环境治理共同体的建立需要参与主体具有参与环境治理的认知、意愿与能力。而当前，农村居民参与意识不强、参与能力不足以及参与路径缺失将导致农村居民与社会组织等农村环境治理社会创新主体的参与缺失。农村环境治理的公众参与易受经济理性指导，参与行为的决策依据个人可获利益与可实现价值的大小。农村环境治理体系中的利益联结机制缺失，将使得治理参与主体缺乏主体价值实现与经济、社会利益获取的有效激励。物质与情感激励的不足使得具有公共性质的农村环境治理内容不能影响个人利益的得失，从而加剧农村居民的“搭便车”行为。物质激励与农村居民综合生活条件相关联，农村居民参与农村环境治理受制于劳动力与社会资本等外部因素，是基于经济基础之上的参与行动。农村居民受教育程度低、经济收入不足、闲暇时间缺失、邻里支持力度不足等都将导致农村居民无力参与农村环境治理。

其次，农村环境治理的长期性与公共性增加市场参与治理风险，利润获取路径的缺失催生农村环境治理中的市场失灵。市场活动依据经济合理性逻辑，追求经济回报。在这种运行机制下，市场参与者依据商品需求与资源获取能力进行相应的资本投入以获得更高的经济利益。市场是进行经济筛选的重要场域，其依据经济资本进行资源集中分配以实现供需平衡。市场追求经济理性，但并不意味着市场活动完全在于利益获取的框架之中，市场中的经济活动嵌入社会关系与政府权力之中。我国经济范式从再分配经济向市场经济的转化，实现了再分配权力的商品化与市场化，这种社会转型使得市场成为创新农村环境治理的重要主体。农村环境归属公共物品范畴，其所具有的公共性、非竞争性、非排他性、長期性与外部性，使得市场在农村环境治理中面临着成本收益不对等与利润来源不明晰的投资风险。市场行为以获取利益为目标，注重短期行为与经济利润，以市场为独立主体促进农村环境治理极易发生“市场失灵”，产生农村环境的“公共地悲剧”。

再次，“中心—边缘”的社会结构与政府直控型治理模式造成农村居民环境话语权缺失与环境治理主体地位缺失。农村生态环境资源作为一种公共物品，其所具有的公共属性与不可获利性导致社会与市场参与缺失，使得政府成为环境治理责任的承担主体。在这种治理逻辑之下，政府对环境治理运行机制的主导将导致农村环境治理共同体培育进程中的政府依赖。政府的全能主义与直控型治理模式下的政府中心主义生成的治理主体间的依附关系导致了自下而上的底层回应不足、公民生态环境话语权缺失、村民参与环境治理主体虚化等问题[26-28]。政府过度承担环境治理责任，使得农村环境治理过度依赖于政府主导。全局性、复杂性、长期性的生态问题与急迫性、竞争性的经济发展需要之间的矛盾将导致地方政府在环境治理中的职能缺失，从而无法协调与整合地区经济发展与环境治理要求。

（二）农村生态治理环境的不稳定弱化了治理共同体成长合理性

在农村环境治理共同体培育过程中存在的治理政策缺失、社会转型、社会信任弱化与集体认同感缺失等问题，增加了社会环境的不稳定性。农村环境治理中稳定的政策背景与社会背景缺失，将给共同体培育带来风险。

首先，转型期间农村环境权益保护尚未制度化，制度环境缺失导致农村环境治理要求边缘化。当前农村环境治理面临着高质量的政策供给不完善与法律可操作性不强的困境[29]。有关环境治理的法律政策向城市倾斜，使得农村环境治理内容与要求被边缘化。其中对于农村环境治理的主体责任边界界定不明晰，治理内容阐释不完善使得参与主体忽略环境治理要求。此外，非程序化、非制度化、非公开化与非文本化的治理程序弱化了农村居民环境权益与治理参与权利。公民参与机制、信息公开机制、监督检查机制与利益联结机制的缺失损害了农村居民对生态环境保护的知情权、参与权与监督权。自下而上的信息反馈路径与协商民主的治理环境的缺失，抑制了农村居民参与环境治理的合理性、合法性与主动性。

其次，由于环境治理结构转型，环境治理权力下沉，导致传统乡村社会结构的分裂，造成治理主体力量失衡弱化。在中国乡村社会剧烈变迁语境下，乡村社会面临着快速的结构性转型与经济社会结构变革。乡村社会异质性与流动性的增加，冲击了原有由血缘、地缘与亲缘联结的乡村社会共同体。原有的乡村社会结构分裂，使得乡村价值观念被改写，代表乡村的“总体性社会”被解构[30]，农村政治沟通的包容性衰退[31]。在乡村社会转型中表现出的“公域”进入“私域”，私人介入到“公共空间”现象，使得乡土空间展现出“流动的现代性”，农村社会转型诱发环境治理结构转向[32]。此时，国家治理权力下沉赋予村庄的环境治理要求同农村社会变迁的背景现状，共同构成了农村村民自治与村民参与环境治理的双重挑战[33]。传统乡村社会结构分裂、参与主体沟通弱化、治理权力下沉、联结机制转型，将共同导致参与过程中的机会主义。

再次，农村社会转型改写社会互惠规范，社会信任弱化与社会资本式微导致共同体认同缺失。多主体参与农村环境治理的共同体是对传统行政化治理的创新，要求参与主体之间进行交流、互动与互信。而乡村社会转型加速了传统农村熟人社会向现代城市的陌生人社会转变。其中，传统的血缘与亲缘的联结方式向分工与社会契约的转换，加深了人际间与群体间的不信任，形成社会信任危机。信任缺失与主体在时间和空间中的缺场相关，是现代性发展的后果。其中，“寻求信任的首要条件不是缺乏权力而是缺乏完整的信息”[34]。这展现在社会转型时期，城乡空间之间的信息流、资本流与资源流交换互动频率的增加、人口空间流动趋势的显著、邻里社会网络关联度的降低与乡土社会中个体间信息不对称的增加。社会信任的缺失导致乡土社会资本日益式微、主体参与网络羸弱、农村社会互惠规范断裂[35]，并激化了个体利益与公共利益之间的矛盾，催生了工具价值与人文价值的失衡，加速了主体关系的契约化与形式化进程，进而使得农村居民参与环境治理的心理认同感降低。

（三）农村环境治理内容的滞后弱化治理共同体培育水平

在农村环境治理共同体的培育进程中存在政策执行表面化、资源配置不均衡、公共参与机制不健全与社会组织建设迟滞等环境治理内容滞后问题。

首先，农村环境治理政策执行存在偏差，社会资源配置存在城乡差异。资源分布具有空间与地域限制，体现在财政与政策的政治空间分异以及环境与自然的生态空间差异。在科层制治理模式与压力型体制之下，政府受制于绩效考核要求，以利益追求方向、社会文化环境与地方财政力量为指导，将工作重心向城市倾斜，使得城乡资源分配失衡。此外，现有农村环境保护与环境治理政策的缺失导致政策执行的偏离。农村环境治理目标的模糊性，农村生态环境保护法律体系的缺失，农村环境治理与环境保护政策执行责任边界的混乱与政策内容的滞后性与碎片化，导致了农村环境保护政策执行过程中的象征性执行、行政性执行、政治性执行、试验性执行与表面化执行，进而导致政策空转与政策执行偏差[36-37]。这种城乡环境治理的整体性与治理权力城乡分割间的矛盾将使得农村环境治理缺乏连续型与系统性。

其次，农村环境治理公共参与机制不健全，公民参与治理的公共精神与创新精神缺失。地方政府与中央政府的信息不对称导致地方政府存在机会主义倾向。环境治理民主决策机制与监督机制的形式化、精英化，导致农民主体知情权、话语权、监督权、参与权与决策权缺乏机制保障[31]，公共参与农村环境治理路径与乡村共同体的民意吸纳机制缺失。在这种弊病下，公民参与的公共精神弱化，使得其采取非理性化、非制度化与无序化的行为参与环境治理[26]。此外，在农村行政场域中，农村居民参与环境治理存在正当性与有效性缺失问题，即农村居民的治理参与不能获得利益相關方的认同与支持，这进一步弱化了农村居民参与治理的积极性与主动性。农村居民参与环境治理的独立性不足、环境治理的社会组织涣散、公共参与农村环境治理机制不健全等共同导致了农村居民以及社会组织参与农村环境治理的精神匮乏与路径缺失。

再次，农村环境治理社会组织建设滞后，群众参与自治组织缺位。农村环境治理共同体期望发挥社会主体的力量，解决农村地区的环境问题，其核心运行机制是村民自治[20]。而农村环境具有非排他性与不可分割性，自发状态下的农村环境公共保护与自治管理很难实现。这需要培育群众参与农村环境治理自治组织以回应农村环境治理需要，团结村民参与力量。村委会作为“群众自治组织”在社会组织建设与发展中发挥重要作用。然而，在共同体的建设与培育中存在村委会的“附属行政化”倾向[38]，使得官本位行政文化挤压乡村社会组织的发展空间，进而导致群众参与自治的社会组织缺失。

四、社会治理创新语境下农村环境治理共同體的培育策略

针对当前农村环境治理共同体培育过程中存在的治理主体碎片化、治理环境不稳定与治理内容滞后性的问题，要坚持党的领导，培育基层社会治理组织与具有自主性的社会参与主体，重塑农村信任机制。

（一）培育具有理性与社会自主性的治理参与行动者

农村居民参与社会治理主动性的差异体现为处于不同情境下的不同社会群体的客观物质条件与认知结构差异。推动农村居民参与农村环境治理共同体建设，要充分发挥政府、市场等多方主体的作用，提升农村居民的参与能力与参与意愿。基本生活需求的满足是提升农村居民参与环境治理主动性的重要前提与基本保障。因此，农村居民参与环境治理要注重开拓农村居民的收入渠道，提升农村居民的经济收入与生活水平，激发农村居民多方面发展的需求。经济收入的提升调节了居民日常时间的分配，其中闲暇时间、学习时间与交往时间的增加对于居民综合能力的提升与参与网络的扩展具有促进作用。此外，要塑造创新环境与环境治理秩序来引导居民提升参与环境治理的主动性。

（二）运用具有活力与高效率的市场技术进行资源调节

市场是具有活力的资源流动场所，不仅是私人消费品的生产交换场域，而且是公共物品的供给与维护途径。市场本身所具有的高效率与需求—供给的准确性，提升了资源供给效率。因此，解决农村环境治理资源供给不足的问题要充分发挥市场调节资源的能力，即通过充分运用市场技术，来发挥市场运作高效、影响广泛的作用。同时，需要政府充分发挥调控作用以解决市场过度追求经济利益最大化的弊端，有效地发挥市场的资源供给功能。此外，随着互联网技术的进步，时间与空间的区隔减弱，人们实现了身体缺场的共时活动。因此，要充分利用互联网与各类媒介技术平台，通过对相关政策的宣传来提升居民环境治理参与的积极性与主动性，解决信息不对称所带来的农村居民生态环境保护权益的丧失。通过对农村居民合法权益的保障，推动其主动参与到农村环境治理之中。

（三）用国家与社会互嵌理念指导政府行政范式转化

国家权力技术的应用加剧了农村环境治理的路径依赖。自上而下的治理是政府通过行政性的手段，将环境治理的组织运转规划到政府的职能范围之中的管理方式。在管理的行政范式之下，政府通过科层制手段实现对基层的环境管理，在此过程中社会团体参与不足，自治力量与协商过程缺失。底层自治力量的缺失阻碍了自下而上的信息传递与规划意见，从而导致环境治理过程之中的偏差。这种政府科层管理机制的偏差必须以市场竞争机制和社会参与机制加以弥补[39]，这要求以国家与社会相互嵌入的理念为指导，通过政府职能改革、政府权力下沉、公共性组织的培育、村民自治组织的建立，来完善自下而上的信息传递机制与社会利益表达机制，推进政府行政范式由管理向治理转型，重新建构政府与社会组织之间的关系，打造基层政府引导多元主体互动的农村环境治理结构。

（四）规避非制度治理技术重塑农村环境治理信任机制

传统乡村社区以血缘与亲缘联结社会关系，构成熟人社会的村庄规范体系，其体现为“舆论”与“礼法”等非正式治理技术。为规避非正式与非制度治理技术对乡村规范化发展的阻碍，需增强农村环境政策的现实性、适用性、灵活性与可操作性。通过规范化、制度化与文本化的政策实施流程来重塑农村环境治理信任机制，以增强社会信任，培育治理韧性。这种社会信任体现为治理责任划分的明确性，体现为治理程序的有序性，体现为治理信息的公开性，体现为监督渠道的开放性。由此，要通过实行健全的信息公开机制与政策执行考核机制，确保农村居民的知情权、参与权与监督权，进而开拓自下而上的信息传递路径；通过构建沟通平台，确保农村居民参与到农村环境治理之中，规避非正式制度中的区隔性；通过对农村环境治理法律文本的修订，确保治理过程的公正性与公平性。

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Difficulties and Strategies of Cultivating Rural Environmental Governance Community from the Perspective of Social Innovation

Li Zhirong

（Central South University，Changsha 410083，Hunan，China ）

Abstract：The construction of rural ecological civilization is an important part of the rural revitalization strategy，which requires multiple subjects to participate in the community cultivation of rural environmental governance to solve the current social problem of lack of rural ecological environmental governance. The cultivation of rural environmental governance community is an innovative form of social governance. It is expected to solve environmental governance problems and improve governance efficiency through multi-coordinated main body cooperation，standardized and orderly environment creation，and coordinated and balanced content innovation. Therefore，it is of guiding significance to analyze the current cultivation process of rural environmental governance community based on the main body，content and environment of social governance innovation. In view of the problems of fragmentation of governance subjects，unstable governance environment and lagging governance content in the current process of cultivating rural environmental governance communities，it is necessary to adhere to the leadership of the Party， through the cultivation of grass-roots social governance organizations and independent social participation subjects，to give full play to the role of the market in resource allocation，changing the government's administrative paradigm，reshaping the rural trust mechanism，and promoting the process of cultivating a rural environmental governance community with the participation of multiple subjects.

Key words：social innovation；rural environmental governance；community；social transformation

责任编辑：陈正源 刘有祥