推进“一带一路”核安全共同体构建的国际法思考

岳树梅 于良东

摘要：推动人类命运共同体构建是中国参与国际合作的重要内容。“一带一路”沿线各国是核能发展的主要国家，对核安全合作具有浓厚的兴趣。推进“一带一路”核安全共同体构建是中国核安全合作的重要内容，是中国参与核安全国际合作的关键。而核安全国际合作是一个复杂的系统工程，仅凭某一个国家是很难有效进行的。作为“一带一路”倡议者，中国有责任推进“一带一路”核安全共同体构建。核安全的特殊性，使核能领域的合作关系到政治、经济、文化、大众安全观念和国际区域格局等多方面因素，而要实现核安全一体化的目的，必须通过法治化规范“一带一路”核安全共同体构建的框架体系、框架内容、规则制度体系，确保核安全共同体有序运行。

关键词：“一带一路”；核安全共同体；国际法

中图分类号：D99    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2023）01-0095-13

一、问题的缘起

国际形势面临百年未有之大变局的今天，核安全国际合作形势紧迫。美国的霸权主义行径给全球合作带来极其不利的影响，对人类命运共同体理念下的全球合作机制产生巨大的负面作用。国际合作中的一系列问题促使区域一体化态势逐渐趋强。党的十八大以来，中国的核安全事业进入安全高效发展的新时期。中国核能“走出去”已上升为国家战略。核能走出去，安全保障是关键。2018年8月，习近平主席在推进“一带一路”建设工作五周年座谈会上强调，共建“一带一路”是全球治理体系变革的内在要求，它彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识。[1]中国“一带一路”倡议的实施，为构建人类命运共同体、推动全球治理体系变革奠定了强有力的基石。我国实行积极主动的开放战略，共建“一带一路”成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台。21世纪以来，全球共召开了四次核安全峰会。2016年4月1日，习近平主席在华盛顿召开的第四次核安全峰会上正式提出“努力打造核安全命运共同体”。①2019年9月3日，国务院新闻办公室发表《中国的核安全》。白皮书显示，“一带一路”沿线各国是核能发展的主要国家，对核安全合作具有浓厚的兴趣。而核安全合作是一个复杂的系统工程，仅凭某一个国家是很难有效进行的。作为“一带一路”倡议者，中国有责任推进“一带一路”核安全共同体构建。政策法规是核安全的基本保障。推进“一带一路”核安全共同体构建应该从核安全的现实需要出发，建立健全核安全政策法规体系，完善核安全法规标准，确立约束核能国际合作行为的安全保障规则，服务“一带一路”沿线国家的发展和利益，达到安全保障的目的。[2]

二、“一带一路”核安全共同体构建的必要性与可行性

（一）“一带一路”核安全共同体构建的必要性

“一带一路”核安全共同体（以下简称ONSC）是指以共商、共建、共享为原则，在“一带一路”核安全合作共谋发展、合作共赢、安全与发展并重的核安全观下，构建“一带一路”核安全合作组织机构，并在该组织机构下确立核安全合作法律制度体系、核安全合作监督机制、核安全争端解决机制的合作框架体系。它是“一带一路”核安全共同体的重要组成部分。构建“一带一路”核安全共同体是“一带一路”可持续发展的必要条件。本文中所称核安全是指《中华人民共和国核安全法》中的核安全，包括核安全和核安保的内容，不包括核不扩散。

1．“一带一路”沿线各国核资源利用与发展需要ONSC支持

“一带一路”具有丰富的核能发展所需的铀矿资源。“一带一路”沿线国家是世界铀资源储量较为丰富的地区。②从正在发展和期望发展核能的国家数量来看，“一带一路”沿线国家占有比例较高。目前世界上有70多个国家已经发展了核能和以后可能发展核能，“一带一路”沿线国家就占了40多个。如果我国能够拓展“一带一路”20%的核能市场，就可能收获3万亿元人民币的产值。[3]在“一带一路”沿线的广大地区，中国的综合实力和经济发展速度以及在国际影响能力等方面的优势，必将使中国核能在“一带一路”合作中具有较好的优势和前景。“一带一路”沿线比邻中国的国家，具有铀资源开发运输的优异条件，加强铀资源利用合作，是“一带一路”核安全可持续发展坚实的资源保障。

2．气候变化与经济发展使ONSC构建成为必备

一是气候变暖己经成为人类共同关注的焦点。《巴黎气候变化协定》确定了人类本世纪控制地球温度上涨的指标。“一带一路”沿线多个国家和地区积极响应并做出了减排承诺。这是发展清洁高效核能的较好机遇。“一带一路”核安全共同体构建日益迫切。[4]在经济发展对能源需求不断增多和气候环境不断恶化的现状下，核能作为一种优质的清洁能源，是增加新能源供给的重要途径。核能的低碳环保优势使得核能在人类能源利用中所占比例不断提高。不断变化的气候条件和“一带一路”经济发展对能源的需求，都迫使沿线国家加快核能的利用发展，而核能利用迫切需要构建安全保障机制。“一带一路”各国仅凭一国之力很难确保核能安全。加强安全保障合作，构建共同体成为必然选择。[5]推进核安全共同体构建是“一带一路”核能利用的最佳选择。

二是核能在“一带一路”是不可或缺的，具备发展的条件，但安全保障显得尤为重要。第一，目前各国核安全的信心不足，核能利用停滞不前。如果能够完善核安全保障法律制度，就能增强“一带一路”沿线国家安全利用核能的信心，保障核能安全运行。推进“一带一路”核安全共同体构建可以克服对于核安全的困惑。第二，核能利用相对其它能源较为经济。根据一些国家核能利用的经验，核能利用对国家经济发展带来巨大利益，它是“一带一路”经济发展必不可少的能源支撑。第三，在确保核安全的条件下，核能是无可替换的清洁能源。在人类聚焦生态环保、生命健康安全的背景下，“一带一路”沿线各国经济發展和低碳环保同等重要，清洁的核能利用显得尤为重要。与太阳能、风能、潮汐能等其它新能源相比较，核能在技术、成本以及不受资源条件阻碍等方面具有得天独厚的优势。核能是“一带一路”沿线各国能源需求的最佳选择。

3．核安全国际合作法律机制不足使ONSC构建成为必要

一是核安全国际组织存在的问题。核安全国际合作通过国际组织进行，而现在涉及核安全国际合作的组织包括联合国、国际原子能机构以及一些区域原子能合作组织。[6]这些国际组织规则在保障核安全有序运行过程中发挥着重要的作用，但其规范内容包括整个原子能领域的法律规范，对核安全的规范具有一定的局限性。

二是核安全多边条约存在的问题。已有的核能安全保障多边协议中，有关核安全规定存在专业性不强、系统性缺乏、可操作性不强等问题。如核事故应急安全管理的国际公约、管理放射性废物的国际公约、国际核损害法律责任公约等系列公约都存在内容不完善、原则性规定为主、实施措施缺乏、责任主体缺失等问题。已有的《国际原子能机构规约》主要是对核扩散、核武器的限制，对核安全所起的作用甚微。核安全国际合作存在利益分配、责任分担不明确等问题。目前，有关核材料和核设施保护、辐射防护、核事故应急与援助、核事故损害赔偿的国际公约都存在缔约方数量较少的问题，这使得核安全国际合作法律规范的约束力范围比较小。那些非缔约方不在公约的监管范围之内，不受公约约束，客观上限制了全球范围内核能利用行为规制的完善，不利于在世界范围内实现核安全国际合作，降低核事故风险，减轻核事故损害。①

三是核安全法律机制没有确立。现有的核安全国际合作法律规范总体来看是较为零散的，存在于各个国际条约之间，并且各条约存在着不协调的地方，缺乏系统性。②此外，核安全国际合作法律机制还可能与其他领域的国际法原则、规范相冲突。③有不少国际公约属于框架性公约，仅确立了基本的框架义务，没有具体、明确的核安全保障义务，可操作性较差。早期的核安全国际条约不仅规定较为原则，而且内容较为粗陋。④晚近的国际条约在规范的内容上进行了细化和丰富，可操作性方面有了一定的改善，但从条约内容的性质来看，仍属于框架性的原则和义务，⑤可操作性较差。[7]这些问题导致各缔约国没有具体、明确的标准可以遵循，实践中各缔约国存在自由变换核设施安全标准的现象，这不利于核安全国际合作的实现。[8]

（二）“一带一路”核安全共同体构建的可行性

1.“一带一路”需要一个核安全共同体存在

从现实主义者的观点看来，核安全“一带一路”合作是极其困难的，他们认为世界处于“无政府”状态，国家之上没有一个公共政府来强制执行规则和法律。“一带一路”核安全的“无政府”状态需要进一步的阐释。核安全“一带一路”合作的各方需要不断调整自己的行为以适合其他合作者实际的或期望的“方向”。“一带一路”核安全合作也许不是一种圆满的状态，但它能够实现共同利益较为完美的协调组织。[9]“一带一路”核安全合作是“无政府”的，但它并不是完全无组织的。“一带一路”需要一个核安全共同体存在，尽管这个共同体可能是不完整的。“一带一路”成员之间的关系在某些领域中表现得较为松散，但在核能领域中有着极为严格的安全保障要求，“一带一路”核安全合作关系经过发展形成较为稳定的行为模式。“一带一路”安全保障的规范和原则存在着较大的争论，而核安全问题却需要非常完整的统一运行机制。“无政府”与“无秩序”不是同一术语。“一带一路”核安全共同体是各种行为方式的有机组合，包括实现“一带一路”核安全的共同目标和基本要素。事实上在核安全“一带一路”合作中存在着一系列为各国所承认的共同规则和理念，它们使各国的行为处于一种有秩序的状态。秩序也许潜伏在“一带一路”合作中而不为各个国家所知，就像在完备的市场机制中一只“看不见的手”调节着各个合作主体的行为，使它们井然有序地进行各种交易。国家的行为并不仅仅是由它们的理念和目标所指引，而是由一种超越它们之上的一种共同的框架所约束。[10]65一种有效约束机制的价值是它的功能以及它的运作方式。政府机制通过立法和权力来实现秩序。但政府并不是提供秩序的唯一源泉，在无政府的“一带一路”核安全合作中，秩序仍然是存在的，它以不同于政府机制的其他形式进行着表达。

2.影响“一带一路”核安全合作的因素

有三种因素影响“一带一路”各成员国是否倾向于核安全合作：相互的利益、对未来的期许、合作者的整体性。这三种因素也是影响“一带一路”核安全合作各方博弈行为的关键。

一是利益需求。“一带一路”各成员国对于“一带一路”核安全合作有着不同的要求，但有一点可以确定，参与者的利益越是冲突，他们就越有可能背离对方，合作也就越难以形成或维持，而利益越是一致合作就越是成功。在核安全问题上，各国利益是一致的，合作是可以形成并维持的。相互利益不仅仅是建立在客观因素基础之上，还基于博弈者对自身利益的领悟和理解。因此为了理解相互利益的程度（或者加强这种相互性），我们必须清楚知道不同的利益究竟是如何被理解的，以及不同的偏好是如何被决定的。[10]65

二是利益预期。理解核安全合作过程的方法涉及到利益的变化。博弈对抗性的大小很大程度上取决于博弈者利益的对比、预期和变化。[11]第一次世界大战之后世界体系由均势政治转向了新的格局，战胜者之间的关系就暂时地类似于猎鹿博弈，彼此的争斗导致了一个短暂的合作。在一个对抗霸权的战争结束之后，其他重要的政治势力往往会有一个对共同利益的预期——继续保持合作以防止可能出现的霸权再次崛起。他们甚至会因此对其他合作者的利益和福利加以考虑。各国利益的公开化使不同的行为者更容易找到与自己的利益相同或相近的合作者，因此对合作前景的预期也大大地提高了。

三是博弈中的行为者。在国际关系中很多博弈并不是单独发生的，而是彼此联系在一起的，形成多层次的博弈，因此博弈者的数目也相应地由两个变为多个。多层次博弈的存在可能使合作变得更加容易，也可能使之趋于复杂化。因为各种博弈之间的关系可能是相容的，也可能是不相容的。主要工业化国家在国际经济谈判中的合作就是一种相容的博弈。二战以后，这些国家在军事上的联盟更加促成了这种合作。“一带一路”机制在国际关系中也开始扮演着越来越重要的角色。現实主义者对这一观点持有异议，他们认为，国际机制无助于缓解国际关系的无政府状态对国家间合作的限制。因此，以个体主义为价值观的国际社会中必然充满了各个实体之间为了争夺相对利益的优势而产生的各种对抗。

三、推进“一带一路”核安全共同体构建面临的法律挑战

目前，反全球化蔓延、区域一体化增强、大国博弈加剧等给推进ONSC构建带来了阻力。同时，“一带一路”缺乏核安全的法治化体系，核安全国际合作组织缺失，已有的国际条约影响甚微，核安全协议存在专业性不够、碎片化明显、约束力不强等缺陷。推进ONSC构建涉及复杂的法律因素，面临着诸多法律挑战。

（一）推进ONSC构建面临公众接受性的挑战

推进ONSC构建是以社会公众能够接受为前提。在核能发展之初，人们对核能利用主要从技术和经济角度考虑。但随着核事故的发生，公众对核安全要求就更加强烈。核事故影响了公众对核能的接受性。核能安全问题一直是公众反对核能利用的重要原因，也是一些国家放弃核能的重要原因。[12]一是一些国家对核能发展计划的推行和实施会因为公众反对而受到阻碍，如瑞典、德国。二是一些国家因为公众的接受性而提高了核安全的目标，提高了国家核安全管理水平。因此，公众的接受性会深刻影响国家核能的安全保障设定的目标和管理水平。例如，美国有严格的法律规定，确立核电厂的环评程序及标准，通过严格的法定程序确保公众充分参与核能安全保障监管。“一带一路”核安全发展中，缺乏有效的公众参与制度，“一带一路”核电项目屡陷“立项一公众抗议一被停”的恶性循环。这些事件表明核能项目公众参与的严峻性。推进ONSC构建同样不可避免地受到社会公众对核能的接受性影响。我们必须对核安全风险制定严格的规则加以预防，以此增强社会公众对核能的接受程度。日本福岛核事故引发了全球公众的反核风潮，公众“谈核色变”。这一事故也极大地推动了核安全标准的提升[13]，各国普遍提高了核电站的安全标准和监管力度，核电站安全设计也有了极大改进，核安全研究、科普宣传工作也在加强。构建一个完整的公众参与制度模式是“一带一路”核安全法治面临的重要课题。公众是核电的消费者，应该享有知情权。公众要接受核能，就必须有健全的公众参与制度，安全风险防范制度也必须进一步加强。总之，“一带一路”核能建设能否被公众接受，实现核能可持续发展，推进ONSC构建任重而道远。

（二）ONSC构建涉及复杂的法律因素

从核安全“一带一路”合作发展态势分析，在现有核安全双边、区域合作基础之上，构建核安全“一带一路”多边整体合作共同体是一个庞大的系统工程，从核能开发、利用、运输、核废料处理到安全保障、生态环保和安全监管，既需要高端技术支撑也需要一系列法律制度加以规范。核安全需要全人类共同合作。推进ONSC构建涉及四个因素：主体因素、客体因素、客观因素与国际环境因素。主体因素主要体现“一带一路”各成员国合作的愿望，这是合作动力。“一带一路”各成员国的法律文化不同、国际地位不同、国家需求不同，核安全合作方式、内容、层次彼此都不尽相同。客体因素主要是指ONSC规范内容。核能利用安全与技术紧紧相连，它需要通过ONSC法治化体系的构建来明晰全部内容，确定技术标准。客观因素主要是指ONSC的参与国有着共同利益诉求，面对共同安全保障形势，应对一样的公众压力，这是ONSC构建的重要基础。虽然“一带一路”各成员国核能利用不均衡、安全技术参差不齐，但各国之间具有互补性，需要ONSC来推进合作有序进行。国际环境因素主要是指在WTO、TPP、欧盟等国际组织变革及一体化形势巨变的情形下，“一带一路”各国需要核安全有序进行，这样才能够克服核能利用中的巨大安全风险。国际合作组织及区域组织关于核安全合作的规则由于历史的原因远远滞后于现实需求，“一带一路”核安全需要通过ONSC法治化体系加以规范。

（三）ONSC面临的法律风险巨大

一是核能本身面临的风险。核能不同于其它能源，“一带一路”核能合作不仅仅与技术和经济有关，还有与安全保障和国家关系密切相关，相比其他能源合作面临的风险更大。国际原子能机构（IAEA）明确核能海外項目存在较大风险。[14]核事故风险成为“一带一路”核安全合作必须首先思考的问题，严格的安全保障法律规则必须先行。由此，构建“一带一路”核安全共同体组织机构和运行规则加以约束成为必然。[15]国际恐怖主义对“一带一路”核能可能造成灾难性破坏，这个问题只能通过法律依托于共同体与国际反恐战略结合加以解决。中国共产党二十大报告中明确，中国始终坚持维护世界和平，致力于推动构建人类命运共同体。①。

二是世界百年未有之大变局给推进ONSC构建带来阻碍。世界百年未有之大变局的实质是现行全球治理体系逐渐“失向”“失序”和“失范”，全球治理处于历史的转折点上。这个现实难题无疑将增加推进ONSC构建的难度。以美国为首的西方大国主张的逆全球化使国际核安全一体化很难实现，也给ONSC构建带来阻碍。目前国际上核能市场主要由美、法、俄、加、日、韩等国控制，这些国家具备较强的核技术能力，具有百万千瓦级别竞争力的市场。一直以来，核技术主要由日本、美国和法国等3国掌控。此外，韩国和俄罗斯的核能技术比较成熟，其安全保障法律制度也较为完善。美、日、俄有核安全事故发生，这给中国推进核安全“一带一路”合作带来了机遇。但中国核能企业在“一带一路”沿线国家的发展一定会迎来欧、美、日、韩等核能大国的激烈竞争，法律规制成为核能合作必不可少的锐利武器。“一带一路”核安全共同体构建在目前既具有良好的机遇，也显得迫切重要。

（四）现有“一带一路”核安全制度的缺失

核能利用活动包括基础设施建设、铀矿勘探开发、核电站设计运行，这些活动都需要通过安全制度进行规制。“一带一路”各国核安全法律制度或多或少存在一些问题，加之核能利用需要“一带一路”各国共同合作，仅通过国内法调整核能利用活动不足以保障核安全。因而，迫切需要通过一个对各国都有约束力的共同组织和共同规则加以保障和规范。目前全球缺少一个统一的核安全合作组织，“一带一路”核安全合作也没有一个可以依靠的统一合作组织和合作运行规则。在“一带一路”核安全合作中，各国主权因素将制约和困扰安全保障规则的制定。“一带一路”核安全合作内容散见于全球性多边条约、区域性条约、双边协议以及相关各国国内法律之中。但总的来说，其中涉及核安全合作的内容偏少，且内容之间还存在一些冲突，解决这些冲突需要通过有效的法律途径进行。[16]“一带一路”核安全合作组织及规则的缺失，使“一带一路”核安全合作各个环节一直处于无序混乱的状态。无论是“一带一路”核能生产大国、核能消费大国还是核能利用小国，在核安全合作缺乏统一规制的今天，都显得无所适从。[17]

四、推进“一带一路”核安全共同体的法治化体系构建

从国际法的视角来看，推进ONSC构建需要借鉴世界贸易组织规则、国际原子能机构规约，参考《巴黎气候变化协定》，通过ONSC组织机构、法律制度体系、政策评审机制、争端解决机制的构建，确立起核安全共同体的法治化体系。[18]

（一）“一带一路”核安全共同体组织框架构建

构建ONSC组织框架需要分析借鉴国际原子能机构、WTO等国际组织的组织规则。如WTO是由成员国政府进行管理的，其组织机构包括：最高权力机构（部长级会议）、三种形式的总理事会（货物贸易理事会、服务贸易理事会以及与贸易有关的知识产权理事会）、服务理事会的下属机构、代表团团长及其他（采取行动的地方）。ONSC可以参照WTO的组织规则，但由于组织宗旨不同，组织机构设置自然应当有所区别。

1.签订“一带一路”核安全共同体宪章协议

一带一路国家要共同签署核安全共同体宪章以确定ONSC的建立。ONSC的职能如下：一是ONSC应促进本协议和区域协议及附件的执行、管理、运作，以及进一步实现各协议的目标，并为区域协议的执行、管理和运作提供框架。二是ONSC应为各成员处理与本协议各附件有关的区域核安全保障关系提供谈判场所。如部长会议作出决定，ONSC还可为各成员的区域合作关系的进一步谈判提供场所，并为执行该谈判的结果提供框架。[19]三是ONSC管理实施核安全保障政策评审机制。四是ONSC应通过程序机制确保实施实体规则，程序机制即争端解决规则与程序的谅解机制。“一带一路”核安全共同体应和国际原子能机构与原子能宪章协议及其附属机构进行适当合作，以更好地协调“一带一路”核安全保障合作政策。

2.确立ONSC组织机构

一是ONSC部长会议。部长会议由所有成员的代表组成，最少每2年召开一次会议。部长会议承担ONSC组织职能。二是设立总理事会。总理事会由所有成员代表组成，确定部长会议的召开。总理事会在部长会议休会期间，承担部长会议的职能。三是设立争端解决及上诉机构。参考世界贸易组织中《关于争端解决规则与程序的谅解》的相关内容，设立争端解决及上诉机构。争端解决机构应该设立规范的的程序规则行使其职责。四是设立政策审议委员会，负责对核安全政策实施情况的监督，履行核安全保障政策审议的职责。核安全政策审议委员会设立规范的程序规则以履行其职责。ONSC应该确立各组织机构的具体职能以及履职程序。

（二）“一带一路”核安全共同体法律制度体系构建

构建ONSC法律制度体系需要对国际原子能机构下面的《核安全公约》《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》《透明度与核安全公众参与公约》等公约进行分析，提炼出相关规约所涉的基本原则、主要制度以及国际原子能机构执行相关公约所设计的机制，作为ONSC法律制度体系构建的理论基础和制度借鉴[20]。

1.明晰ONSC法律制度体系的构建基础

一是注重ONSC法律制度体系与现有国际规则和制度的融合。首先要从战略上考虑“一带一路”核安全共同体是由沿用现有的国际规则逐步过渡到另外建立起全新的共同体规则体系，据此，构建“一带一路”核安全共同体的目的是确保核安全保障规定的标准更加具体、明确，确保能够加以落实。其次，在考虑与现有双边和多边制度接轨的同时，还要考虑如何完善核安全保障共同体的协议规则、如何加以实施等问题。二是注重ONSC法律制度体系对政治环境的適应性。在考虑现状分析的环境下，政治复杂性是不容忽视的因素。政治环境的复杂性表现在两个方面。一方面是地缘政治风险，目前一些争端在欧洲和中东激烈上演，其实质是安全秩序重构和政治边界重划在欧洲和中东地区的冲突。此外，恐怖组织袭击“一带一路”国家核设施也是不可忽视的。另一方面，一些国家本身也存在政局动荡的风险。其中不少国家处于东西方多个文明交织的地区，是世界上多种文化、思想、宗教相互冲撞比较激烈的地区。这些国家因政治过渡、社会转型引发的政局动荡，一直是困扰和影响核安全保障的重要因素。这些也都成为推进核安全共同体构建必须要考虑的因素。

2.确立ONSC法律制度体系构建的基本原则

一是核主权原则。核主权原则是国家主权原则在核能合作领域的表现，即国家对本国核事务的自主权、国家对其境内的核资源的永久主权。二是共谋发展原则。共谋发展是核安全共同体构建中应该遵守的原则。共谋发展原则既是世界各国核能利用的基本权利，也是各国核利用的一致目标和共同义务。三是核安全原则。核能保障的安全原则强调的是世界整体的安全性，要求核安全保障法治化体系维护整个国际核安全。核安全原则是一个动态的概念，不同的时期有不同的内涵，不能一成不变、画地为牢地看待核安全原则。四是可持续发展原则。核安全合作以可持续发展为指导思想，致力于实现能源的代际公平，不仅要满足当代人还应满足后代人的能源需求。核能的安全利用既是社会可持续发展的基础，又是生态环境保护和改善的前提。

3.确立ONSC法律制度的基本框架

一是核安全管理制度，包括核活动管理制度、放射性矿产资源勘查与采冶制度、放射性物质运输制度、乏燃料处理制度、核设施退役制度、放射性废物处理制度等；二是核安全监管制度，包括核设施许可监管制度、核活动监管制度、核安全监管制度、核公众参与制度等；[21]三是核安全保障制度，包括核项目规划和选址制度、核设施管理制度、核事故应急制度、核事故损害赔偿制度等。以上内容共同构成ONSC核安全保障共同体实体法律制度的基本框架。

4.确立ONSC法律制度的实施机制

具体的实施机制主要包括核设施安全处理机制、核安全监管机制、核事故应急机制、核责任赔偿机制、核废料处理机制、核安全保障技术规范统一机制、核安全保障公众参与机制、利益及信息共享机制、生态环保机制。

全球核安全是不可分割的，全球各国必须共同参与，只有通过一体化的制度体系来实现，仅仅强调各国核安全保障并不能确保全球核安全。国际社会应当倡导以“全球核安全共同体”为导向的核安全国际合作观，从而加强全球核能领域的协调与合作。[22]

（三）“一带一路”核安全共同体政策评审机制构建

“一带一路”核安全共同体政策评审机制构建主要解决“一带一路”核安全共同体中的政策法律透明度问题和法律风险问题。一是明确ONSC政策评审机制的价值取向，该机制的主要价值追求在于确保评审公正、客观、高效。二是对共同体成员国政策进行评审，确保各国核安全法律政策与共同体一致，增加其透明度。三是通过评审明确各成员国有哪些法律风险、如何进行相关法律风险的评估、如何建立相应的ONSC政策评审机制来解决各国的法律风险和评审制度的问题。“一带一路”核安全共同体构建是一项极其浩大的工程，这其中必然蕴含各国政策法律的制定评审，也面临包括各国核安全法律风险在内的各种风险。因此，研究核安全共同体法治化体系构建有必要专门研究“一带一路”核安全共同体政策评审和法律风险评估问题。

1.明确ONSC政策评审机制的价值取向

ONSC政策评审机制为各成员国国内核安全法律政策的制定提供了一个方向，它能够对ONSC法律政策进行全面客观的评估。评审机制有助于各成员国加强合作、互相学习、借鉴彼此经验、改正存在的不足、增加各国政策的透明度，为各国制定核安全政策法规提供参考。核安全各国法律政策风险评估为ONSC成员国参与核安全国际合作提供政策法规保障。

2.推进ONSC政策评审机制的构建

各成员国政府可以通过核安全政策评审机制，对各自遵守ONSC规则和纪律的情况进行互相审查，互相监督。构建核安全共同体政策评审机制，有利于确保“一带一路”核安全共同体安全保障政策法规和实践的透明度，并使之得到更好的理解；有助于“一带一路”核安全共同体法律体制更加平稳地运行。核安全政策评审机制的有效运行，无论对多边核安全体制，还是对参与评审的成员方来说，都具有重要的作用。

3.推进法律风险评估以及评级机制的构建

在厘清核安全潜在风险领域和应对风险之可能举措的基础上，探索建立相关的法律风险评估以及评级机制。主要包括：签订各国政府间的核安全合作协议，建立政府间工作领导小组，定期开会研究政策和重大项目；签订核安全协定和避免双重征税协定；商谈核安全优惠安排；与“一带一路”核安全共同体构建涉及的多边开发机构（世界银行、亚洲开发银行、欧洲开发银行、金砖国家银行等）及其他国家双边援助机构或地区合作组织开展广泛合作；设立核安全风险保险机构或保险项目等。评估法律风险要有一些指数，应该评哪些方面，譬如说法治，要有相应的核安全标准和内容，除了一国法治文明程度之外，其他的方面，比如说传统、习惯、文化等，也都是法律风险综合评估的指数。除此之外，在某一个方面质化的评价意义不大，很难有一个具体的差异。为了比较出来，需要有一个评级，每一个方面从质量上打分，总分相加，看总的评级是多少，现有评级机构对核安全各国法律制度的评审也应该作为评级因素予以考虑。评级是没有上诉的，评级主体非常重要，应当设立一个机构来保证评级的科学性和公正性。

（四）“一带一路”核安全共同体争端解决机制构建

核安全国际合作过程中会产生大量的争端，纠纷涉及面广、内容复杂、赔偿难、技术含量高、专业性强。“一带一路”核安全共同体争端解决有其特殊性，需要专门的争端解决机制以化解核安全纠纷。争端解决机制的设立对于“一带一路”核安全共同体法律制度的实施而言是必不可少的。

1.明确ONSC争端解决机制构建的价值取向

在综合衡量国际上WTO、SPC及其它现存跨国跨区组织争端解决机制的基础上，探索符合核安全要求的争端解决机制价值取向的可能性选择。阐释各项选择的利处和弊端，以此遴选出最为行之有效、最能保障“一带一路”核安全共同体争端解决及有序推进核安全国际合作的ONSC争端解决机制的价值取向，为此确立ONSC争端解决机制框架。

2.推进ONSC争端解决机制的构建

ONSC争端解决机制的构建需要结合核安全争端解决特点与类型，明确核安全争端解决机制构建的重点领域与主要抓手，以此构建一个公正、高效的争端解决程序框架，以期为核安全提供最有效的法律保障，提高人类对核能利用的信心。ONSC争端解决程序包括调解、仲裁、最后诉诸争端解决机构中心解决。争端解决机制包括设立争端解决机构，该机构成员由各国推荐专家组成员构成。当事方向争端解决中心提出申请后，其争端解决程序包括：磋商、专家组审理、上诉机构审理，最后包括对裁决的执行和监督。[23]其机构组成，专家组成员都是其他争端解决机构无法比拟的。其程序的运行可以借鉴WTO的争端解决机制，但需要根据核安全涉及纠纷的特殊性加以修改和研究，需要构建独特的ONSC争端解决机制。[24]

五、结语

党的二十大报告指出，我国“致力于推动构建人类命运共同体”[25]45，“深化同周边国家友好互信和利益融合”[25]46。中核集团参与了“一带一路”中东多个国家的核能合作，开始与哈萨克斯坦、蒙古等国进行铀矿资源合作，與俄罗斯展开了核安全合作[26]，也与英国进行核能项目合作开发。核能走出去是中国从核能大国向核能强国转变、由“中国制造”向“中国创造”转变的重要表现。[27]因此，推进ONSC构建对“一带一路”核安全有重要意义。中国是核能大国，核能技术的发展己跻身国际前列。[28]中国从过去国际规则被动的接受者变为今天国际规则构建的参与者、推动者，它是随着中国历史地位的变化而转变的，这是一个中国参与核安全国际合作发展的过程。中国推动“一带一路”核安全共同体构建是国际核安全话语权的重要实现路径。

安全与发展既是我国核安全立法重点关注的问题，也是我国核安全的价值理念。中国在核安全“一带一路”合作中正处于“可以作为的战略机遇期”。至今，中国从未发生过2级以上的国际核运行事件，中国核设施及核运行环境辐射都属于安全范围，核安全一直处于良好状态。到2020年，中国核能装机容量仅次于美国，成为核能的第二大国[29]。与此同时，中国参与“一带一路”核安全合作已经取得了较好的业绩。中国从1991年开始向巴基斯坦出口核电机组走出国门以来，已经实现了核电技术三代安全。[30]中国2016年与沙特实现高温气冷堆合作，表明中国第四代核能技术已经“走出去”。我国积极推进ONSC构建，明确“一带一路”核安全共同体组织机构、建立健全法律制度体系、构建政策评审机制与争端解决机制，以期实现核安全国际合作一体化的目的。核安全的特殊性使核能领域的合作关系到政治、经济、文化、大众安全观念和国际区域格局等多方面因素，而要实现核安全一体化的目的，必须通过法治化进行规范，确保核安全共同体有序运行。

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责任编辑：杨叶红

收稿日期：2022-11-07

基金项目：国家社科基金重大招标课题“人类命运共同体理念下我国核安全治理体系和治理能力现代化研究”（项目编号：20&ZD16220&ZD162）；重庆市法学会课题“推进国家治理体系和治理能力现代化的核安全法治体系研究”（项目编号：CFH2022A01）

作者简介：岳树梅，女，四川通江人，西南政法大学国际法学院教授、博士生导师、核安全法律研究中心主任，主要研究方向：核安全法学、国际经济法学；于良东，男，河南新乡人，西南政法大学国际法学院博士研究生，主要研究方向：核安全法学、国际经济法学。