高速公路PPP项目回报机制收费定价研究

宋金华 张琳 崔武文

摘要 近年来，我国大力推进PPP模式在基础设施服务领域中的应用，而建立科学合理的回报机制是PPP项目的关键，也是政府方、社会资本方和公众方关注的重点。在高速公路PPP项目领域，高速公路具有较好的经营性，从高速公路收费定价的角度研究其投资回报机制，站在政府方、社会资本方和公众方的角度进行利益分配，采用多目标规划模型对高速公路项目收费定价构建合理目标函数并建立各方约束条件，由此求解高速公路收费定价最优解，实现项目社會效益最大化，并且在项目的全生命周期内建立定价模型动态调整模式，有助于项目的合理运营，整体把控，以期对政府建立高速公路PPP项目回报机制的收费定价模型提供参考并对高速公路PPP项目的是发展起到促进作用。

关 键 词 高速公路；PPP项目；回报机制；收费定价

中图分类号 F542.3     文献标志码 A

Study on toll pricing of highway PPP project return mechanism

SONG Jinhua1， ZHANG Lin1， CUI Wuwen1，2

（1.School of Civil Engineering and Transportation， Hebei University of Technology， Tianjin 300401， China; 2.School of Management Science and engineering， Tianjin University of Finance and Economics， Tianjin 300222， China）

Abstract In recent years， China has vigorously promoted the application of PPP model in infrastructure services， and establishing a scientific and reasonable return mechanism is the key to PPP projects， but also the focus of attention of Governments， social capital parties and the public. In Expressway PPP Project， Expressway has good operation， studies its return on investment mechanism from the angle of expressway toll pricing， carries on the benefit distribution from the angle of government， social capital party and public party， uses multi-objective planning model to construct reasonable objective function of expressway project charge pricing and establishes the constraint condition of all parties. This is the optimal solution of expressway toll pricing. It maximizes the social benefit of the project， and establishes the dynamic adjustment mode of the pricing model in the whole life cycle of the project. It is also helpful to the rational operation of the project， the overall control so as to provide reference for the government to establish the toll pricing model of Expressway PPP Project return mechanism and to promote the development of expressway PPP project.

Key words highway；Public-Private Partnership project；the return of the investment；charge pricing.

0 引言

PPP模式（Public Private Partnership，政府和社会资本合作模式）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系[1]。在国内，第1个PPP项目早在1995年就开始了，经过二十多年的发展，PPP项目在实践与推广中积累了一定经验。2015年4月，财政部和交通运输部发布《关于收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号）中提出在公路领域鼓励政府与社会资本之间合作模式[2]。

高速公路PPP项目因其具有较好的市场性质，其投资回报机制是整个项目的政府与社会资本关注的焦点，良好的回报机制不仅能较好的吸引社会资本，而且也是PPP健康发展的需要。合理的回报机制是均衡政府、社会资本以及社会公众的利益的关键，也是实现三方共赢的关键。对于PPP项目回报机制定收费价模型的确定，高华等[3]基于价格定价，通过净现值反应投资收益情况；李明[4]提出在大政策背景下挖掘社会资本所期望的投资回报模式，如“商业型+事业型”综合回报机制；蔡晓琰[5]通过构建博弈模型，均衡社会资本和政府方利益分配；沈菊琴等[6]对PPP项目回报机制选择上通过政府、社会资本和风险进行修正。

综上分析，目前对高速公路PPP模式回报机制收费定价模型的研究，从一定意义上规范了项目收费定价模型的建立，实现了政府和社会资本利益需求，但无法实现所有项目利益相关者的利益期待，实现项目社会效益最大化，为实现高速公路PPP项目的物有所值，本文从高速公路收费定价角度出发，建立更加完善的收费定价模型，为高速公路PPP项目提供建议和参考。

1 高速公路PPP项目定价主要影响因素分析

高速公路PPP项目本身具有投资规模大、运营周期长、受时事政策影响等特点，风险贯穿于项目的全生命周期内，覆盖了高速公路的前期工作、投资、融资、设计、建设、运营维护、移交等各个环节。项目环境存在诸多不确定性因素，因而需从多面分析考虑其定价影响因素。

1.1 成本费用

我国高速公路PPP项目成本费用主要包括建设成本和运营成本。建设成本属于固成本，占总投资比重最大，主要有建筑工程安装费、设备及工器具购置费、工程建设其他费、预备费和风险管理费。运营成本属于可变成本，主要是项目建成运营之后的养护、维修和管理费用。建设和运营成本的升高，社会资本为避免亏损，高速公路收费定价标准自然提高。

1.2 项目收入

高速公路PPP项目收入主要是车辆通行费用，还有一小部分其他收入，如广告和服务区收入。车辆通行费用主要受车流量影响，车流量是高速公路收费定价的关键因素，它受當地经济发展水平、汽车保有量、竞争性公路、出行习惯、车辆税费负担、燃油价格、气候条件和通行条件等多种因素影响，它是反应人们出行需求的关键指标，高速公路定价标准越高，车流量越低。

1.3 项目全生命周期

项目全生命周期是指高速公路PPP项目的整个合作周期，合作周期的长短对测算社会资本的收益率有重要影响。高速公路项目本身投资大，合理的运营期限既可以激励社会资本提高运营效率，在合作期内获得最大回报，又可以适当停止政府的垄断行为，鼓励社会资本参与其中。但是过长的合作周期，则会不利于公共事业的长期发展，加上监管不到位，助长社会资本野心，极有可能变成垄断行为。合作期限太短，则社会资本难以获得合理投资回报，降低社会资本参与项目的积极性，成为变相的BT模式（投资建设移交）项目。

1.4 使用者支付意愿

支付意愿是使用者对所接受的货物和劳务的估价或愿付出的代价。在市场经济条件下，衡量消费者对某一最终消费品的支付意愿的最好尺度就是市场价格本身。高速公路PPP项目，通行费用即为使用者的支付意愿的接受的最大程度。使用者支付意愿主要是高速公路项目的级差效益决定的，主要体现在节约时间成本、缩短出行里程、减少车辆运行成本和减少交通事故等方面带来的效益。从理论上理解，高速公路收费定价不应超过其道路级差效益的一定比例。

1.5 风险分配与损益分担

风险的识别与合理分配是成功运用PPP模式的关键，在设计中应当权责对应，把风险分配给相对合理[7]。针对高速公路项目的风险管理，应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则进行。

1）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险选择如何处理和最小化该等风险的权利。

2）风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。

3）风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。

1.6 政府支付能力

政府的支付能力不是无限制的，它受当地经济发展规划、基础设施建设水平和自身财政能力影响，并且对于PPP项目，政府应适当补贴不足以满足社会资本合理收益的部分，但不能无限度补贴，也不能以收益为目的与社会资本共同盈利，不顾社会效益。为规范项目实施，政府补贴受到相关法律法规约束，财金〔2015〕21号《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，第二十五条“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”[8]。

2 高速公路PPP项目定价模型构建

通过对以上影响高速公路PPP项目定价因素的系统分析，可以更加全面的考虑其收费定价模型。对于高速公路PPP项目，主要利益相关者为社会资本、政府和公众（道路使用者），本文打算从三者的利益角度去确定高速公路定价模型。对于项目，社会资本的目标和追求一定是实现利益最大化；政府则是实现项目效益最大化，提供最优质服务，最低的政府补贴，缓解财政压力[7]；对于公众而言，在获得最优质的服务与效益的同时，可以最少的支付费用。因此，定价模型的实质是一个多目标规划问题，采用多目标规划来解决这一问题，可以均衡各方利益。

多目标规划是按照目标的重要程度进行优先排序解决的，各级目标依次实现最优目标，偏差最小。解决高速公路PPP项目定价问题，依次确定目标函数，将使用者的接受能力排在首位，其次是社会资本的利益需求，最后是政府的支付能力。

2.1 目标函数的确定

社会资本方追求利益最大化，以资本金内部收益率来表征社会资本方的收益。内部收益率就是资金流入现值总额与资金流出现值总额相等、净现值等于零时的折现率。当净现值为零时，计算出的IRR为自有资金内部收益率，如公式（1）所示。用IRR反算出高速公路收费单价。社会资本逐利，若项目收益太低，则不利于政府招标采购，若太高，则公众无法接受。因此，以社会资本经营项目收回成本作为其收益下限，以超额利润作为其收益上限，在该约束条件下，求解高速公路收费定价合理范围。

式中：NPV为各年净现金流量现值的代数和；IRR为资本金内部收益率；N为项目全生命周期，即为项目合作期，包含建设期和运营期；[Wri]为第i年的现金流入，具体包含车辆通行费用P×Q×L×D、其他收入C、流动资金回流Fl和固定资产余值[Fg]，第i年的车辆通行费用为车辆（标准车型：7座及7座以下小客车）通行单价P与第i年标准车的车流量与收费里程L与车辆通行天数D之积，第i年的其他收入[Ci]，主要为广告和服务区收入等；[Wci]为第i年的现金流出，具体有资本金支出[Fz]、贷款还本付息[Fd]、折旧摊销T、经营成本W和税收支出S，第i年的资本金支出[Fzi]即为自有资金支出，第i年的贷款还本付息[Fdi]采用等额本息还款方式，贷款利率采用银行长期长期贷款利率值，第i年的折旧摊销Ti采用直线法，第i年的经营成本[Wi]包含道路的基本养护、大中小修等费用和人工设备使用费等，第i年的税收[Si]包含增值税、附加税和所得税费用。

政府方在社会效益最大的情况下，要求出资最少，以缓解政府财政压力。高速公路PPP项目其回报机制为可行性缺口补助，根据财金〔2015〕21号文，政府补贴如公式2所示。该公式采用的是“成本+利润+资金的时间价值”的思路进行测算。根据高速公路PPP项目的实际情况，若高速公路项目具有良好的经营性，经营性收入可能全部覆盖建设和运营成本并能产生一定收益，则不需要政府补贴；若高速公路经营性较差，交通流量低，需要政府进行一定的补贴来满足社会资本的合理收益。因此將高速公路的政府补贴体现在交通流量的保底，若实际交通量达不到合理收益的交通量，则进行补贴至合理收益的交通流量，但如果高速公路经营性良好，产生超额收益，则需与政府收益分成。若公式（2）作为政府方目标函数，不适合高速公路的实际情况，并且政府补贴体现在对项目公司差额，不利于激发社会资本工作积极性，因而将政府补贴至高速公路交通流量保底，既激发社会资本积极性，又提高项目收益。现按照《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）文要求，新项目入库必须捆绑30%绩效[9]。世界银行也对政府补贴做出一定约束，从理论上说高速公路使用者支付意愿W与项目的财政补贴Ri之和应该小于高速公路项目得到的年级差效益Bi。

[当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n财政运营补贴周期（年）                                        +年度运营成本×（1+合理利润率）-当年使用者付费数额]  ， （2）

式中：[Ri]为第i年政府补贴金额；[ΔQi]为第i年的保底交通流量和实际交通流量之差。

公众方，作为项目使用者，高速公路收费定价自然是越低越好，但是最高收费标准不能超过其接受能力，而其接受能力需要从高速公路产生的级差效益来看，因此，公众能力接受上限为道路使用级差效益。世界银行表示，高速公路收费不应该超过高速公路使用者使用该公路产生的级差效益的一定比例[10]。道路级差效益是体现在多方面的，此次主要从3方面来量化其效益：节约的时间成本、降低的运行成本、减少的交通事故效益。3方面都需要从两方面进行考虑：使用该高速公路提高的效益和使用原有相关道路产生的效益。

式中：W为公众支付意愿；α为高速公路级差效益分享度，世界银行建议取值30%～50%；B为标准车型每公里产生道路级差效益，主要3方面进行考量（节约的时间成本效益[B1]、降低的运行成本效益[B2]、减少的交通事故效益[B3]）；[B11]为使用拟建高速公路产生的时间成本效益，w为旅客单位时间价值，E为客车平均载运系数，L′为原有相关公路的路段里程，[S′1b]为“无此项目”下，原有相关道路正常交通量条件下客车各种车型的平均运行速度，[S2P]为“有此项目”下，拟建高速公路在总交通量条件下的各种车型的平均运行速度，[T1PP]为“有此项目”下，拟建项目的客车正常交通量，[T2PP]为“有此项目”下，拟建项目的客车总交通量；[B12]为使用原有相关公路产的时间成本效益，[S′2P]为“有此项目”下，原有相关公路在总交通两条件下的各种车型客车的平均运行速度，[T′1PP]为“有此项目”下，原有相关公路的客车正常交通量，[T′2PP]为“有此项目”下，原有相关公路的客车总交通量；[B21]为拟建项目减低运营成本的效益，[T1P]为“有此项目”下，拟建项目的正常加通量，[T2P]为“有此项目”下，拟建项目的总交通量，[VOC′1b]为“无此项目”下，原有相关公路在正常交通量条件下的各种车型车辆的平均单位运营成本，[VOC2P]为“有此项目”下，拟建项目在总交通量条件下的各种车型车辆的平均单位运营成本；[B22]为原有相关公路降低运营成本的效益，[T′1P]为“有此项目”下，原有相关公路的正常交通量，[T′2P]为“有此项目”下，原有相关公路的总交通量，[VOC′2P]为“有此项目”下，原有相关公路的总交通量情况下的各种车辆的平均单位运营成本；[B31]为拟建项目减少交通事故的效益，[C′b]为“无此项目”下，原有相关公路单位事故平均经济损失费，[CP]为“有此项目”下，拟建项目单位事故平均经济损失费，[r′1b]为“无此项目”下，原有相关公路在正常交通量条件下的事故率，[r2P]为“有此项目”下，拟建项目在总交通量条件下的事故率；[B32]为原有相关公路减少交通事故的效益，[C′P]为“有此项目”下，原有相关公路单位事故平均经济损失费，[r′2P]原有相关公路在总交通量条件下的事故率。

2.2 约束条件如下

[社会效益约束： S1=（P-P-）2≤S2=（PS-P-）2+（Pz-P-）2+（Pg-P-）2政策方约束： jmRji≤10    G     Ri≤B×D×Qi×L×（1-α）社会资本方约束：IRR≤超额收益公众方约束： 0≤Pz≤B×α]

式中：S为方差；`P为[PS]、[Pz]、[Pg]的平均值。

3 高速公路PPP项目定价动态调整

由于高速公路PPP项目的合作期长，考虑到建设、运营过程中物价、标准、政策等变化的影响，应在合作期内设定建设期和运营期的动态调价机制，以合理控制项目的建设运营风险。

3.1 建设期动态调价机制

考虑建设期内主材、人工等市场价格波动较大对项目总投资的影响，其中仅对主要生产材料价格超过投标基准日期行业主管部门发布的造价信息价格的一定比例以外的部分进行调整。

3.2 运营期动态调价机制

影响运营成本的因素在运营期间可能发生较大变化，因此需要根据项目所在地的物价指数、在岗职工平均工资等变化情况对高速公路收费进行协商和调整，其中仅对主要影响其运营成本的几大因素按照支付给项目公司周期期中时点的价格进行调整。其触发机制，高速公路收费标准调整幅度累计在一定比例以上的。

价格调值公式：

式中：[P]为调值后的高速公路收费标准；[P0]为基准年的高速公路收费标准；[a0]为固定要素，代表不能调整的部分的费用占总价中的比重，取值为[1-a1-a2-a3-a4]；[a1]、[a2]、[a3]、[a4]为代表调整的部分对应的各项费用，在总价中所占比重[a1+a2+a3+a4=1-a0]；[A0]、[B0]、[C0]、[D0]为基准年与[a1]、[a2]、[a3]、[a4]对应的各项费用的基期价格指数或价格（基准年的价格为调价之前的价格）；A、B、C、D为调价当年与[a1]、[a2]、[a3]、[a4]对应的各项费用的现行价格指数或价格。

4 案例分析——某省高速公路PPP项目

该高速公路PPP项目位于河北省，采用BOT模式，公路全线长63.14 km，采用双向四车道高速公路标准，设计时速120 km/h，项目总投资60.08亿元，合作期为28 a，包含建设期3 a，运营期25 a，投融资比例为2∶8，其中政府与社会资本出资比例为4∶6，建设资金按3∶4∶3进行投入。

该高速公路PPP项目主要收入来源为高速公路通行费用和其他收入，其他收入测算采用年通行费用的5%作为项目收入。测算中，折旧摊销采用直线法全部摊销不留残值，每年摊销费用为20 602.76万元；项目的以交通流量的80%作为项目保底量；项目贷款利率取值为4.9%并在合作期内保持不变，贷款年限为25 a，每年还本付息为33 759.85万元和项目贷款利息为当期还款余额与贷款利率之积；项目增值税率为10%，附加税率（包含城市建设附加税和教育附加税）为12%；所得税税率为25%，该项目享有“三免三减半”的优惠政策；项目超额收益限制为资本金内部收益率大于10%；级差效益经测算为1.86元/km。

交通量预测值如表1所示。

根据以上信息，建立目标函数模型如下：

[FP=minWd+1+maxIRRd-2+minRid-3]

[S1≤S2jmRij≤10    G  Ri≤1.86×365×Qi×63.14×（1-α）  IRR≤10    0≤Pz≤1.86×α其中 α取值为30    ～50    ]

按目标函数的优先程度对项目进行求解，将目标函数的预测值均转化为年平均现值进行比较，根据以上信息可求解出项目定价的约束范围为（0.558，0.93），根据目标函数进行测算，测算结果如图1所示，根据目标函数求解出3个交点的横坐标分别为0.665，0.731，0.809，根据约束条件，目标函交叉区域为最优定价区，现根据目标函数的优先程度进行求解目标函数最优解，公众方要求收费最少，政府要求社会效益最大的前提下政府补贴最少，社会资本要求利润最大化，因此高速公路收费定价为0.735元/km。

5 结论

在高速公路PPP项目中，建立合理的投资回报机制是政府和社会资本开展合作的基础，也是目前政府和社会资本合作的重点关注部分，因而本文从高速公路收费定价角度分析分项目回报机制，综合考虑政府、社会资本和公众三方的利益博弈，选择多目标规划作为项目收费定价决策模型，选取政府支付能力、社会资本利益追求和公众支付意愿作为目标函数，并选取相应的约束条件进行修正，充分实现高速公路收费定价的多角度考虑，使项目相关利益者均达到理想效果。通过实例，表明该模型具有一定科学合理性，为进一步完善高速公路PPP项目提供了参考价值。

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