提升地勘单位财政专项资金使用效益的研究

曾纯

随着地勘单位改革的不断深入，为使地勘财政专项资金达到预期的使用目的，为国家战略性新兴矿产的勘查开发、地质灾害防治、生态保护和修复、地质技术服务等做出贡献，地勘单位必须对财政资金支出的真实性、合法性负责。地勘财政专项资金取之于民，服务社会，为国民经济提供资源保障、发挥公益性、基础性、战略性作用是其应有之义，虽然地勘单位的专项资金管理制度、财务核算、项目实施管理的业务水平在逐年提升，但仍存在诸多问题。为进一步发挥财政专项资金的应用价值，必须做到坚守统筹规划，做好项目整体安排，突出重点，注重绩效，专款专用，单独核算的原则，确保专项资金使用规范、安全和高效，切实提升对国家资源战略需求保障能力建设。

一、财政专项资金使用管理中存在问题的分析

（一）预算编制及执行管理不到位

在年初项目立项、申请资金时，项目负责人需要完成项目的申报工作，专项资金下达后，必须完成预期的目标任务。在专项资金审计中发现，项目申报预算与核算存在较大偏差，专项资金的申报工作需要项目负责人根据项目实施地的地质信息、矿产分布以及地层资料等依据来预算最终的申报资金数额。在这个过程中，财务部门与项目部门的沟通协商不足，具体表现在：1.预算编制不完整，在项目实施过程中列支预算未安排的委托业务费、材料费、专项设备费等情况；2.预算执行不规范，项目负责人在年初编制预算时，没有统筹考虑项目组人员安排，导致出差人员与预算编制人员偏差较大，预算执行进度与项目实施进度不一致等情况；3.实际支出超预算，对于财政重点监控费用项目是要严格按照预算来执行的，一般不允许自行调整，有些地勘项目支出是没有一个控制支出的标准，存在超预算执行情况，缺乏预算执行的刚性约束。

（二）财务管理制度及项目合同管理不健全

虽然我国大部分地勘单位内部均制定了财政专项资金管理制度，但是还存在着与实际情况结合不够，资金管理体系比较单一、引导性和操作性有待加强，责任划分不清晰、执行不到位、项目合同管理不严谨等问题。项目合同管理的具体表现为：1.采购方式不合规，最近几年上级财务部门下发了相应的文件，明确要求政府采购限额标准以下的货物、服务和工程应当全部纳入电子卖场管理，协议供货、定点采购都是不合规的，但在实际执行中，个别项目未通过电子卖场进行网上采购，很多项目实施地的中小企业不知道怎么入驻电子卖场，也不愿意缴纳相应的入驻保证金；个别项目将主要任务分包给其他单位，按照规定，项目任务书中的主要工作任务是不能分包的；需要公开招标的没有走相应程序，政府采购限额以内服务需要走公开招标程序，个别单位采购方式不合规，擅自使用竞争性磋商的方式，甚至不走招标程序，内部签订协议，这也是违背三公原则的；2.合同文本不规范、合同内容与支付结算不符：个别项目存在合同明细缺失、工作内容缺失、钻探槽探等费用标准不明确等，合同支付条款不合理，时间不严谨，存在提前支付的现象；未按照工程进度、合同约定付款条件支付等情况。

（三）项目资金使用及会计核算不规范

专项资金在分配、使用和核算管理过程中仍存在较多问题。

1.部分项目存在资金挤占挪用现象：⑴列支与项目实施无关支出，如列支单位基本支出，非业务部门的办公费、水电费、电话费等，列支非本单位费用等；⑵列支在编人员工资，按照规定，项目工作人员所在单位基础支出由财政拨款安排的，不得在项目经费中列支人员经费；⑶用于其他项目支出，单位同时存在多个项目时，混用指标；⑷违规向自有资金账户划转资金，个别项目因为项目进度滞后等原因，费用还有结余就违规向自有资金账户转账，后续再支付给合作方。这些问题一旦发生，经济实质已经形成，资金流没有办法更改，这就要求项目相关人员做好年初的规划，坚守专项资金使用的原则，杜绝类似现象的发生。

2.部分项目支付管理不明晰：存在个别项目支出差旅费由项目负责人一人代领，劳务费直接支付给劳务公司，无劳务公司支付至个人记录，未体现出资金流最末级的情况。一次出差中发生的差旅费、住宿费、租车费等未合并一起报账，不能很好地反映经济业务的关联性。

3.部分项目附件不全：这块几乎是每次专家们审核问题的高发区，主要体现在如差旅费缺少出差审批单、考勤表；支付检测费无检测报告；购买办公用品无采购申请单、验收单、领用单；大型资产无出入库单；个体工商户没有营业执照附件；附件簽字不全等。

4.部门经济科目核算不准确：存在个别租车费列入差旅费；购买绘图纸列入专用材料费；购买路由器及宽带安装，列入维修费；购买图形工作站金额较大，列入通用设备核算的情况。

（四）绩效目标制度及评价体系不明晰

部分地勘单位对绩效目标管理工作不重视，管理意识淡薄，管理流程不完善，评价体系也是流于形式，影响绩效评价的有效性和结果的应用。具体表现为：1.在年初项目立项、申请资金时要同步申报绩效目标，但个别项目未申报绩效目标；2.绩效目标制定不合理，个别项目产出指标未量化分解，与项目年度工作成果不相对应；3.个别项目绩效目标未细化到子项目，跨年项目没有细化到年度绩效目标等。

（五）监督管理模式不到位

当前，部分地勘单位没有建立健全多部门相互协作的监督体系，财政专项资金监督管理包含绩效评价、资金使用、审计监察等。实际情况中项目部、财务部、审计部、经管部沟通协调不够，对项目实施和资金使用情况缺乏全过程监管和专业指导。项目管理部门以了解项目情况为主，财务部对项目实施情况缺乏深入认识，经管部门多侧重于绩效管理，审计作为专项资金使用管理的有效监督方式，多以事后审计为主，审计范畴主要覆盖大型项目，可能会出现注重账簿、凭证审计、附件审查的情况等，没有形成合力，导致监督管理缺乏应有的力度。

二、提升地勘单位财政专项资金使用效益的对策

为了更好地规范资金使用和监管，融合现代化信息技术与先进的管理技术手段，自然资源部建设开发了自然资源资金监测监管系统和全国地质灾害项目管理系统等专项资金管理信息化平台，用于细化下达的资金，监督绩效目标的实现，系统的填报需要项目负责人和财务人员协作完成，内容要相辅相成保持一致，每一笔资金的支付要上传相应的支付凭证，以实现项目资金的实时监控管理，切实提升专项资金的使用效益。

（一）规范项目预算管理，确保预算编制及执行的科学合理

专项资金项目预算是预算执行和绩效评价的基础。1.业财融合齐抓共管。地勘单位领导、财务人员、项目人员要高度重视，统一协调项目预算管理，建立以预算管理为核算中心的财务管理体系，在预算编制和执行环节做到财务人员与项目人员共同参与，确保预算编制的科学合理；2.实行全面预算管理。根据项目实际情况充分测算费用类别和支付额度，预算应涵盖项目各项费用支出，细化各项支出的主要用途和测算依据，预算支出与施工进度一致，保证预算执行率；3.严控预算重点科目。科学编制施工进度确保按期完工，做好资金支付计划，如人员费、委托业务费、设备折旧和购置费、会议费等重点费用项目要严加把控。通过合理编制预算为项目顺利实施提供保障，提高资金使用效益，实行项目负责人负责制，严加把控各项预算支出，确保预算编制及执行的科学合理。

（二）健全财务管理制度，规范项目合同管理办法

健全和完善的专项资金财务管理制度是项目整体安全规范的前提和保障。1.制定办法细化操作指南。经管部、项目部、财务部等制定全方位的财政项目管理办法，优化资金拨付审核体系，规范专项资金使用范围、审批流程、资金支付方式，项目施工进度、质量与资金支付进度相匹配，强化各个部门在专项资金使用与管理中的职责，严格制度化管理，形成一套完整的操作手册，出台统一的操作指南，统一报账附件要求，统一会计科目核算，统一合同方式等，并根据专家们的意见要求实时更新；2.职能部门要深入项目，与项目相关人员充分沟通，详细了解项目情况，掌握项目流程，实施进度，及时沟通、协调解决项目实施中存在的与资金支付相关的问题，在发票及附件等原始资料收集上提供可行的意见，如专家咨询费所需资料、青苗补偿款支付手续、劳务费聘请民工付款凭据等。对于大额资金及重大项目支出要严格按照三重一大要求完善手续，采取对公转账的支付方式；3.规范合同管理，项目部门要完善合同台账，财务部门要做好项目支出的规范化审核，从根源上减少专项资金使用问题的发生；制定统一的劳务费、交通费、委托业务费等各类合同范本，细化设备租赁、劳务合同的内容条款，经管部门要对合同的规范性进行审核，避免出现漏洞；细节决定成败，合同管理不规范的问题是可以在日常管理中发现和规避的，这就要求项目相关人员要做到加强沟通，事无巨细，事事具细。

（三）严格资金支付审核，提升项目相关人员专业素养

地勘单位的财务人员及项目人员要深入了解财政专项的业务特点与工作流程，加强有针对性的专业学习，确保项目核算的准确性和资金使用支付的规范性。1.熟悉政策。通过关注财政厅和自然资源厅的门户网站，实时掌握专项资金管理相关的政策文件，尤其是加强对地质勘查、地质灾害防治、生态环境保护和修复等相关政策文件的了解和学习；2.参加培训。聘请经济专家对项目相关人员进行项目管理及资金支付使用的专业化培训，不仅是财务方面，还有预算编制、项目合同及实施管理等，明确哪些支付情况是明令禁止的，规范部门经济科目的核算、发票附件的具体要求等，严格费用报销原始票据审核，票据内容与项目不符的不予报销，确保财政资金专款专用、合法合规；3.加强交流。发挥传帮带作用，打造和谐专业的项目队伍。财务人员与项目人员加强沟通，切实提高资金管理意识，优化资金支出管理。

（四）积极开展绩效自评，落实专项资金全面绩效管理

绩效评价工作可以对专项资金的使用效益进行综合性检验和科学评估，确保绩效评价工作的有效性，构建常态化的评价体系。1.提升预算绩效管理理念。在年初项目申报立项、申请资金必须同步申报绩效目标，原则上绩效目标随资金预算一并下达。项目负责人要对绩效目标进行科学有效分析，执行过程中精细化监控绩效目标的实现程度，资金使用进度与项目实施进度相匹配，进一步提升预算绩效管理理念；2.开展深入的调研工作。绩效目标作为项目立项、资金安排的重要依据，必须确保其可行性、合理性。资金使用状况、项目实施安排、全过程发展规划等要进行全面调查研究，积极听取专家、评审部门的意见，促进绩效评价效果的全面提升；3.完善考核指标机制，制定具备针对性与有效性的考核评价指标，展现不同项目的共性绩效因素，尤其是对于关键性绩效指标要明示凸显其重要性特点，构建科学合理的绩效评价体系；4.积极开展项目绩效自评，主动配合财政厅和自然资源厅的现场绩效评价检查，要结合绩效评价结果总结分析优秀经验和方法，对绩效评价结果进行公开，让公众对专项资金的使用情况进行全面了解；5.加强对绩效评价结果的有效使用，加强社会监督，建立奖惩分明的激励机制，对绩效评价差的专项资金调减或取消预算安排，对于绩效评价一般的专项资金督促部门加强管理并提高绩效，将资金管理的相关事项与绩效挂钩，提升绩效评价工作质量。

（五）加大财务监督力度，确保项目整体可控运行

结合专项资金和项目整体要求，加大对财政专项资金监督检查力度，及时发现问题和解决问题，确保财政专项资金的安全运行。1.开展自查压实责任。项目部门、财务部门、审计部门、经管部门等形成合力一同保障项目的规范管理，从规划、立项、实施、管理等方面入手，加大专项资金监督管理力度，积极开展项目自查自纠，转变以往注重项目结束后的审计检查，重视项目实施过程中的监督，建立项目全生命周期的监督机制，硬化责任约束、注重结果导向，提高财政专项资金使用水平；2.加强内控体系建设。要充分发挥单位内控制度和内部审计纪检部门的监督作用，防范资金使用风险，进一步提高财务管理水平；3.积极配合专项审计。主动接受财政厅、自然资源厅对项目资金使用的专项审计与监督，尤其是现在财政厅会聘請经济咨询公司、会计师事务所等外部监督机构对专项资金进行审计。这些机构会更严谨、严格，项目相关人员要高度重视，审计监督部门要对各个项目进行审计引导，对其成果进行客观的考核评价，保证专项资金整体效益。

综上所述，在社会经济发展的背景下，我国财政专项资金使用管理工作取得了较大进展，但仍然存在着一些问题需要进一步完善。为此，地勘单位要客观分析与总结项目管理和资金使用管理中存在的问题，严肃重视专项资金的管理，并通过规范项目预算管理，确保预算编制的科学合理；健全财务管理制度，规范项目合同管理办法；严格资金支付审核，提升项目相关人员专业素养；积极开展绩效自评，落实专项资金全面绩效管理；加大财务监督力度，确保项目整体可控运行等一系列措施来进一步强化管理，着力提升专项资金的使用效益，确保促进我国地勘单位各项工作的有序开展。

（作者单位：湖南省核地质调查所）