财政云预算管理一体化系统建设研究

张大林

摘要：按照财政部预算管理一体化建设的目标和要求，某省勇于创新，从2018年开始筹备，2019年完成系统建设，2020年正式在全省上线使用，率先推出了财政云预算管理一体化系统，预算管理一体化工作全面推开。自财政云上线以来，该系统坚持高起点、高标准、省级统建统管，借鉴先进的财务共享理念，充分利用现代信息技术，对预算管理、预算执行及会计核算等进行了全面整合，解决了系统分散造成的各类问题，财政预算信息化、一体化建设取得新进展。同时，我们看到，财政云系统在运行中也存在着一些有待完善的地方，本文主要通过实际使用中的一些体会，对财政云建设的成绩和不足进行分析，达到提升财政云系统功能的目的。

关键词：财政云；预算管理一体化；挑战；对策

一、引言

财政部制定发布《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》，为某省财政云系统建设提供了政策依据和理论指导。目前该省财政云系统已按规范和标准建立完善了基础信息、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整调剂、银行账户管理、人员台账管理、预算执行、单位核算及预算绩效十个模块，初步实现了财政核心业务的统一和规范，实现了预算项目的全生命周期管理，实现了预算编制、预算执行及单位核算的一体化，实现了资金支付电子化，实现了政府的所有收入和支出都纳入预算管理，实现了财政监控的透明精准，预算管理一体化取得巨大进展和突出成效。

二、基于财政云的预算管理一体化建设取得的成效

（一）财政核心业务的标准化

基于云化架构，某省所有预算单位采用统一的预算管理规则，统一的预算执行流程，设置统一的预算管理要素，统一的电子化支付手段，统一的会计核算方法，做到了业务上环环相扣，数据上标准统一，横向可比，纵向贯通，解决了以前财政管理标准不一、业务割裂，条块分割，上下断层等问题，实现各模块的融合与共享，实现了财政部门上下级之间、内部各单位及财政与预算单位之间信息的有效联通，节约了财政管理成本，财政管理的科学化、精细化得到了有效保证。

（二）建立了预算项目的全生命周期管理机制

完善了以项目库为基础的预算管理形式，所有预算支出均要以预算项目的方式纳入项目库管理，预算编制采用先编项目后编预算原则，项目预算必从项目库中择优抽取，预算项目细化、调整、调剂必须在财政云项目库模块中进行操作、变更，以前哪种预算指标无来源，预算项目随意调整等不规范行为得到有效控制。补充完善了项目预算按年度安排的机制，对多年实施的项目先测算支出总额，再测算每年的投资额，细化每年的预算资金需求。经常性项目、延续性项目以及当年进入预算储备但未安排资金的项目，自动转入下一个预算年度，促进预算编制准确、高效。对所有项目动态展现和实时记录项目全生命周期的各类信息，预算管理、会计核算、各类预决算报表均以预算项目为基础进行管理与记录。

（三）预算编制、预算执行、单位核算及报表生成的一体化

财政云系统通过业务流程再造，纵向打通了财政从预算到执行再到核算，最后生成报表的全流程。在预算编制环节，通过从单位基础信息、人员台账信息、资产信息中自动提取有用数据做基础，按预定标准自动生成预算相关数据，单位仅需少量调整即可完成基本支出预算编制，大大减少了预算编制工作量。预算经人大批复后，自动生成可用指标额度。预算单位按期申报用款计划后，可用指标额度直接转化成可支付额度。预算单位办理业务支付后，支付单据直接转入会计核算模块。通过预置的会计核算模板，机制凭证直接调用支付单据数据，预算单位仅需少量调整便可生成会计记账凭证，大大简化会计核算工作量。会计核算完成后，会计账簿、财务会计报表和预算会计报表自动生成，这又为后期编制政府财务报告和财务决算打下了基础。

（四）资金支付电子化

在财政云预算管理一体化推出之前，单位办理支付业务要区分直接支付，授权支付，从填报纸质分月用款计划，财政分级审核用款计划，办理国库集中支付，手工签字，盖章到最终将支付票据送交银行，程序复杂、手续繁琐，用时很长，效率极低。财政云推出后，国库集中支付已基本实现财政国库管理“控制、运营、报告”的三大功能，以国库单一账户支付体系已基本建成，全面整合了政府采购、资金支付、工资发放、公务卡支付、政府债券管理、收入管理、财务处理等流程。在资金支付环节，利用信息网络技术，取消了纸质凭证和单据流转，打通了财政、预算单位及银行的支付环节，各预算单位通过财政云系统足不出户便可办理资金支付业务，实现了UK电子化签章和无纸化支付，支付凭证在网络中及时传递，大大减少了财务人员的工作量，提高了工作效率，提高支付管理安全性。

（五）政府的全部收入和支出均纳入预算管理

财政云系统推出之前，单位实有资金收入及支出，在形式上编入部门预算，但编制得不够准确、执行中也缺少约束，并没有严格按《预算法》执行，单位在做预算时尽可能多的申请财政拨款资金，少用单位自有资金，造成一方面财政预算困难，另一方面单位实有资金账户又大量沉淀资金。预算在实际执行时，由于单位资金支付绕过财政监管，还存在资金支付违规等问题。单位资金全部列入部门预算，财政部门可以根据单位资金收入情况统筹安排财政拨款预算，保证公共资源利用效益最大化，确保了部门预算的完整性。同时，因云系统资金支付的透明化，可杜绝单位资金违规支付，提高资金使用效益。

（六）财政监控的透明化

财政云从预算到报告整个资金流动过程均在财政内网一个系统上运行，使得所有数据均可查询，可追溯，大大提高资金使用的透明度，每一笔支出都有依据可查，有标准可依，实时记录和动态监控资金的分配、拨付、使用，实现资金从源头到末端全过程的监控。同时监控预警机制的建立，直接将财政事后监控变成了实时监控，在资金支付环节，通过设置监控预警规则，对单位向个人账户转账、对单位大额资金转账、对未使用公务卡的转账及向自己实存资金账户转账等均设置了拦截，能及时发现和纠正违纪违规问题。最后，通过对主管部门、财税监督部门、审计监督部门及人大等单位的適当授权，各级对预算单位的监督均可在家方便实现，对预算单位的威慑力极大，强化了事前、事中和事后的监控，使财政资金的使用公开、透明、高效、将权力运行关进了笼子，提高了监控效率，维护了财经纪律。

（七）运维管理的常态化

财政云系统在运行之初，就考虑到了各预算单位的实际情况，所以财政部门组织了多次业务培训，并印发了各类业务具体的操作流程、操作手册，财政及预算单位的操作人员均已熟悉财政云系统的具体操作。系统的运行维护由省级财政部门统一组织，减少了基层单位的运维负担。运维公司在各级财政部门常驻系统运维专业人员，适时解决各预算单位在使用财政云系统过程中出现的问题，保证了系统的流畅、高效运行。

三、基于财政云的预算管理一体化建设面临的困难和挑战

（一）人员台账模块还不完善

财政云系统的人员台账模块已建立，但基础信息仍采用手工录入。人员变动、工资变动仍依据人社、组织部门审批的纸质资料为基础录入，单位以打印的纸质资料上报，财政对上报的纸质资料逐项核对、审核，并最终计算人员经费，大大增加了的工作量，加大了出错风险，降低了工作效率。

（二）转移支付模块仍有待加强

财政转移支付未纳入年初预算，导致年终决算与年初预算失去可比性。预算单位在预算执行过程中不断追加转移支付项目预算，导致预算频繁调整。上下级通过财政云系统进行转移支付预算指标下达和接收还不完善，转移支付预算控制规则和动态追踪机制还不完善。

（三）非税收入还未纳入财政云系统

财政云系统与非税收入收缴系统还未实现连接，或者说财政云系统还未建立非税收入管理模块。单位非税收入实际收缴情况无法在财政云系统反映，财政安排的非税收入返还与非税收入的收缴不能有效对比，非税收入的考核还不能在财政云系统清晰反映。

（四）会计报表与财务报告还未实现一体化

财政云系统虽然实现了会计核算、报表生成的方便快捷，但会计报表与财务决算和政府财务报告仍未实现一体化，不能通过会计报表直接生成财务决算和政府财务报告，编制财务决算和政府财务报告仍需手工操作，增加了编制工作量。

（五）债务管理系统还未纳入财政云

预算管理与地方政府债务管理系统还未实现联通，目前财政云系统仅能实现一般债券和专项债券的指标管理、支付管理及账务处理，还不能全面反映预算单位的债务情况，财政云还不能与债务系统交换数据，两者还未达到有效衔接，不利于用预算约束地方政府举债融资，不利地方政府举债融资的风险防控。

（六）银行账户管理模块仍需加强

各单位银行账户信息虽然已维护进银行账户管理模块，但财政云系统仍不能查询各单位零余额账户及实有资金账户收支等流水信息，财政与代理银行办理业务的实时信息仍不能在财政云系统及时反馈，财政云银行账户管理模块功能还不完善。

（七）预算绩效模块功能还不完善

财政云虽已建立预算绩效模块，但该模块的功能还不完善，预算单位在系统中还不能完成基本支出和项目支出的绩效评价，还不能对预算执行情况进行绩效评价。

四、完善财政云预算管理一体化建设的对策建议

（一）建立跨部门的基础数据连接机制

财政部门应积极与组织、人社部门联系，在财政云系统建立接收数据入口，将组织、人社部门从人事工资系统传出的不可修改加密数据直接导入人员台账模块，从而确保相关数据的真实可靠，减少人工录入数据、审核及审批的工作量。每遇人员变动、工资变动，财政云系统直接接收组织、人社部门相关数据，高效高质量完成人员基础信息录入审核工作，为准确安排人员经费打下基础。

（二）进一步完善项目全生命周期管理

上级部门应在下级单位预算编制前及时下达下年转移支付计划，且计划需通过财政云系统层层下达，与基层单位在项目库申报的项目完全挂钩。基层单位在编制下年预算时，依据上级下达的转移支付计划和本级安排的项目计划一起编制项目预算。项目预算管理应建成一个从项目申报、项目审批、项目入库、项目挑选、项目预算、项目下达、项目接收、项目执行及项目绩效评价的闭环管理系统，形成上级与下级相互衔接支撑的制度体系，实现对转移支付资金的穿透式管理。

（三）将非税收入纳入财政云系统进行管理

非税收入是财政收入的一个重要的部分，目前非税收入征缴已建立了一个完整的系统，虽然预算管理一体化并未要求将非税收入纳入一体化管理，但将非税收的征缴与非税收入安排的支出纳入财政云系统可全面地反映预算单位的整体财务状况，更好的考核单位资金的管理效率，提高非税收入管理水平。

（四）会计报表与财务决算、政府财务报告实现一体化

财务决算和政府财务报告是预算单位年终最重要的两份报告，报告编制时限短、要求高，编报工作量很大。财政云系统在完成会计核算后可自动生成财务会计报告和预算会计报告。财务会计报告是编制政府财务报告的基础，预算会计报告是编制财务决算的基础。财政云系统应在这个方面进一步扩展功能，达到会计报表数据可直接导入相关软件，自动生成财务决算和政府财务报告基础数据的功能，进一步减少财务人员报告编制的工作量，提高报告编制的准确性。

（五）在财政云系统新建债务管理模块

财政部门已建立了债务监测平台、穿透式专项债券管理平台，对地方政府及各级预算单位的债务进行管理，但这些平台仍未与财政云系统联通。将债务管理纳入财政云系统是预算管理一体化的要求，也是进一步防范地方政府举债风险的有效措施。将地方债务项目申报、债务审批、债券发行、债券项目管理、债券资金使用、债券资金核算以及债券项目的收益、还本付息纳入财政云，嵌入预算管理一体化全流程，将更全面反映地方政府债务管理水平，防范地方政府违规举债风险。

（六）丰富银行账户管理模块功能，延伸资金支付链条

进一步与代理银行联系，将单位通过零余额账户办理的业务能实时在银行账户管理模块反映，及时了解资金流动状况，随时查询单位资金支付信息。对国库集中支付退汇资金及时查明原因，并延伸退汇资金国库支付环节，保证资金安全、高效流动。同时将单位实有资金的管理纳入财政云银行账户管理模块，杜绝单位资金体外循环，脱离财政监管。

（七）将绩效管理融入财政云系统

预算绩效管理模块虽已上线运行，但将绩效管理全面嵌入预算管理一体化还有许多难点，在预算管理中绩效目标的申报与审核，预算执行中对绩效目标的监督控制，在项目完成后的绩效评价，都需与预算管理一体化进行深度融合，只有对预算项目进行科学合理的绩效管理才能提升预算资金管理水平，保证财政资金的经济性、效率性、效益性和公平性。

五、结束语

财政云在助推预算管理一体化方面做出了大胆的尝试，取得了较好的成绩，但我们也要看到，要全面实现预算管理一体化十项机制、全面实施预算绩效管理、推进预决算公开、完善项目资金转移支付、加强地方政府债务管理、深化政府采购制度改革等方面我们还有许多工作要做。要坚持预算法定，增强法治意识，强化预算的约束力，加强对预算执行的约束和监督，提升预算管理规范化、科学化、标准化水平。对未完善的预算管理一体化目标，还要抓紧调查研究，及时出台相关配套政策，打通所有堵塞环节，争取预算管理工作更上一个新的台阶。

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