赋予农民更加充分财产权益的实现路径

邓伯军

摘要：如何赋予农民更加充分的财产权益？关键在实现。换言之，财产权益由法定状态转化为现实状态，由相对单一转化为相对多样，由法律保护转化为经济实现。在经济实践中，财产权益的实现面临若干障碍，如地区差距问题、财力支撑问题、机制优化问题、技术进步问题。为破除障碍，必须构建一系列实现路径，即以优势互补的区域经济布局弥合地区差距，以健全农村金融服务体系巩固财力支撑，以深化农村土地制度改革实现机制优化，以强化农业科技和装备支撑推动技术进步。

关键词：农民；财产权；实现；土地

赋予农民更加充分的财产权益，是乡村振兴的重要一环。党的二十大报告指出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”[1]。针对这一问题，扬州大学莫凡教授的著作《西部边远地区农民土地财产权的实现问题研究》做了系统研究，其观点对于笔者有很大启发。基于这些启发，本文从农民土地财产权益的实现理念、实现障碍、实现路径等三个方面展开论述，从而尝试深化该问题的学理探讨。

一、关键在实现：农民的财产权益何以更加充分

（一）财产权益由法定状态转化为现实状态

农民的财产权益完成从法定状态到现实状态的转变，能保障农民获取其财产权益的实际价值。莫凡教授认为，完成这一转变，需要通过权利的自我实现或干预实现使其成为事实，即可在实际生活中实现权利真实的、完整的价值[2]2-3。农民的财产权益主要包含土地经营承包权、宅基地使用权以及集体收益分配权，而财产的所有、处置与分配问题的解决则是实现这些具体权益的关键所在。首先，从财产的所有问题来看，要进一步明晰农民财产权益范围的界定，减少因相关利益主体之间权益边界模糊而产生的权益不充分、不完全或无法得到有效保护的状况，切实解决土地确权问题，确保农民在行使权力时有所依据。如土地的集体产权、农村的集体所有制还没有一个完善的实现形式，需要从实际行为的角度出发，对产权作明确完整的界定，并拓宽农民财产权益的领域。其次，在处置问题的解决上还有一定的阻碍，存在土地经营承包权、宅基地使用权等财产权益流转不畅的现象，且农民从流转中所获收益还不完全具备合理性与正当性。因此，需要协调所有权的各个主体之间的利益，做到合理配置，同时，处理好流转过程中的供求关系，扩大农民处置自身财产权益的范围，视情况扩大流转的交易对象。最后，资源与利润的分配还需依据实际情况向农民倾斜，健全集体经营性建设用地的收益分配机制、监管机制，分配流程公开透明化，为分配的公平公正做好保障。另外，地理环境与自然环境也会影响农民财产权益实现。我国区域差异较大，各地要统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础以及历史文化传承等因素，进行分类治理，选择差异化实现方式[3]。做到因地制宜，针对性地进行农民财产权益由法定状态到现实状态的转变。

（二）财产权益由相对单一转化为相对多样

农民财产权益完成由相对单一到相对多样的转变能扩展农民的增收渠道，挖掘土地等财产的多功能价值，从而提升其价值，使得农民财产权益的实现更快速、更充分。从单一转向多样主要依靠加强内部的开发和加深外部的联系这两种方式。第一是加强内部的开发，指的是土地、宅基地以及农业产品等财产权益自身可能性的开发，其目标是打造出新产业、新业态。推动农村旅游业、创意农业的建设，把握住乡村旅游、民俗旅游的趋势，打造休闲观光园区、乡村民宿等新产业，以实现乡村的旅游经济效益。如时下较为流行的“农家乐”“采摘”“露营”等活动，很好地契合了农村的自然地理环境与产业特点，能有效地在实现绿色发展、创意发展的基础上完成农民财产权益的实现。同时，改革农业生产方式，深化供给侧结构性改革，推动传统农业向现代农业转型，使农业产品产业链数字化、智能化，提升生产效率与生产质量，提升农业产品的科技含量、创意含量，充分满足消费者需求。第二是加深外部的联系，指的是通过“互联网+”“电商平台”“直播平台”激发农村的市场潜力，拓展商机，其目标是实现农村电商与现代农业的融合发展。科技革命与产业革命促使数字经济成为提高经济收益的重要引擎，利用信息技术能快速打通销售渠道，打破地理隔阂，提升农业产品的流通，降低经营成本与经营风险，增加农民的经济效益。随着乡村振兴战略的深入实施，电子商务的发展极大便利了农业产品的销售，使农民享受到互联网经济带来的红利。直播带货的興起也为农业产品的销售提供了新路径，助农直播已经在实践中展现出其能带来利润与收益，在讲解推销的过程中也会赋予产品一定的人文价值与人文情怀，以提升其隐性价值与吸引力。

（三）财产权益由法律保护转化为经济实现

要让农民的财产权益更加充分，必须推动财产权益由法律保护转化为经济实现。事实上，不少农村地区拥有丰富的“资源财产”，只不过由于地理位置、交通、基础设施等原因，这些有利资源一时难以产生现实的收益，于是就出现了“守着金山要饭”的状况。换句话说，农村地区的资源财产是一种“沉睡的财产权”。要让这种“沉睡的财产权”化作“苏醒的财产权”，必然要依靠财产权的实现这一手段，把潜在的增收能力化作现实的经济收益[4]。就此而言，财产性收入理应成为当前农村地区农民增收的主要途径之一。从实践来看，国家对此已经进行了探索。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出了进一步改革农村土地制度的原则方法：系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系[5]。这给农村地区唤醒沉睡的资源财产提供了方法论的指导。总之，财产权的实现对于赋予农民更加充分的财产权益具有重要意义，问题的关键在于如何突破农村地区，尤其是西部边远地区财产权实现的各种难点问题，真正让财富涌流出来。

二、实现障碍：赋予农民更加充分的财产权益的难点问题

（一）地区差距问题

农民财产权益的实现首先会面临地区差距问题。莫凡教授认为，财产权的实现对于西部边远地区社会治理有着尤为突出的重要意义[2]7。根据相关数据，我国东、中、西及东北部地区农民人均收入水平呈不断上升趋势。“2020年全国农村居民人均可支配收入为17131.5元，较上年增加了1110.8元……各省市中农村居民人均可支配收入超过全国水平的地区有9个，排名前三的地区都在三万元之上，其中最高的地区是上海市，达34911.3元，较上一年增加了1716.1元。农村居民人均可支配收入排名第二的是浙江省，农村居民人均可支配收入为31930.5元，农村居民人均消费支出为21555.4元。其后的北京市的农村居民人均可支配收入为30125.7元，较上一年增加了1197.3元。”[6]总体而言，东部地区农民人均收入水平最高，西部地区农民人均收入水平最低，东北部地区农民人均收入水平高于西部地区，位于第三，中部地区农民人均收入水平高于东北部地区，位居第二[7]。

由于我国的特殊国情，改革开放以来，各项政策不可能在全国范围内一蹴而就[8]，“先富带动后富”扩大了不同地区经济发展水平差距，使得不同地区之间农民财产性收入相差甚远[9]。从全国各地区农民收入情况对比可以看出，东部地区经济较为发达，基础设施、交通便捷程度等方面都明显优于其他地区，具有较为明显的区域优势，因而该地区的农民生活有保障，受教育程度较高[10]，土地制度、土地市场也较为完善，农民的财产性收入也高于中西部地区。发达地区的经济发展推动城乡企业的发展，农民所得的股息红利远超不发达地区；城市化发展推动各地区房地产业的发展，不同地区城市化发展水平不一致，导致发达的东部地区的土地征用补偿水平远超不发达的中西部地区。此外，中西部地区的农村金融体制机制建设不完善，未能起到促进该地区农民财产性收入增加的作用，甚至具有抑制作用。同时，由于当地农民投资理念较薄弱、投资渠道狭窄，使得不发达地区农民的利息收入、股息红利、积极投资收入等远低于发达地区农民。

（二）财力支撑问题

土地财产权的实现，很大程度上要依靠土地流转来推动，而土地的流转需要有必要的财力作为支撑。当前，该领域存在着若干问题：

首先，有意愿扩大土地经营面积的农民个人财力不足。农民的个人财力取决于农民的自身收入状况，其通常可分为工资性收入、经营性收入、转移性收入等。其一，农民的工资性收入主要来源于其在农业企业工作或在工业企业打工所得，这部分收入的增长空间虽然存在，但整体上增长速度不快。原因在于，农民进入企业工作后，工资性收入必然与其劳动技能紧密联系，而目前大多数农民工的劳动技能仍然不足以让其摆脱分工链条的低端，尽管国家近年来对农民的职业培训下了很大气力，但要让大部分农民具备高收入劳动技能，这需要一段较长的时间才可能实现。其二，经营性收入对于部分拥有资金来源、经营能力的农民而言，的确是其发家致富的重要渠道，但是对于大部分农民，尤其是西部边远地区的部分农民来说，其资金有限、经营能力不强，因而也难以从自己土地的日常经营中获取更大收益。当然，近年来不断兴起的“农家乐”“民宿”等乡村旅游模式，给提升农民的经营性收入以巨大的助推力，但是对于西部边远地区的部分农民来说，其地理位置偏远，道路、通讯等旅游基础设施不足，给其利用乡村旅游提升经营性收入造成障碍。其三，转移性收入主要是政府利用财政工具，将部分资金转移至西部边远地区农村的收入方式，这一收入本质上不是为西部边远地区“供血”，而是要通过具体的致富项目提升其“造血”功能，因而必然不是农民收入的主要组成部分。总之，农民工资性收入、经营性收入、转移性收入的不足，使得其扩大土地经营面积的目标难以达成，在资金层面阻碍着土地财产权的实现。

其次，农村金融服务机制不完善。在农民自身财力不足的情况下，农村金融服务是解决土地流转资金问题的重要途径。但是，我国目前的金融服务体系在大型城市较为完善，而在中小型城市、农村及边远地区则相对落后，农村金融制度的完善程度和金融市场的发育程度不足，这影响着土地流转前的融资环节。中小型城市、农村及边远地区给个人提供的融资渠道较少，大型商业银行、政策性银行在农村仍然需要得到进一步的发展，农村证券机构、保险机构的发展更是需要加快步伐[11]。这不利于保护个人或中小企业进行土地经营投资的积极性，制约着土地流转和农民财产权的实现[12]。

再次，边远地区政府财力支撑不足。政府的收入主要依靠税收、债务、管理等方面[4]，但是在中小型城市、农村及边远地区，居民个人缴税较少，各类型的企业主体规模有限，因而政府税收收入相对紧张。除此之外，边远地区政府的投资性收入与经济发达地区也存在较大差距，由此造成土地流转的资金来源存在问题。

（三）机制优化问题

农村土地流转的机制体制问题，对农民的财产权实现也有很大影响，农民土地所有权主体模糊、农村土地财产权纠纷化解机制不足、土地征用补偿分配不合理等都阻碍着农民土地财产权的实现，阻碍农民财产性收入的提升。

首先，农民土地所有權主体模糊。依照我国《土地管理法》的规定[13]，农村土地所有权归乡（镇）集体、村集体、村民小组这三种类型的农村集体组织享有，而实际运行中，大多由村委会充当代表，农村集体所有制有时会运行为村长和村委会的少数人所有，导致集体所有制实行不当，农民土地财产权益受到侵害。

其次，农村土地财产权纠纷的化解机制需要进一步完善。其集中体现为无约、违约、监管缺失、违法经营等现象造成的财产权纠纷难以得到有效治理。从无约情况来看，财产权转让、使用过程中的“非正式”约定常常会导致条款不清、权责不明等问题，造成各种事后矛盾、冲突。从违约情况来看，在土地承包经营过程中，发包方往往占据优势地位，在承包合同中对承包方的约束较多，而对自身的约束较少，从而极易导致后期土地经营过程中的违约状况。从监管缺失来看，主要体现在监管人员的队伍建设、监管技术的创新运用、监管机构的整合发力等方面的不足之处，需要政府部门在信息透明、多层次监督、监管标准等方面予以改进与完善。从违法经营来看，少数经济主体在农村土地的经营活动中，存在着“违规设立各类园区、房地产项目、违法圈占土地、土地非法入市和有法不依、执法不严等问题，导致农村土地违法案件层出不穷、花样翻新”[14]。毫无疑问，这也会导致各类财产权纠纷的生成、激化。

最后，土地征用补偿分配不合理。无论是集体非农建设用地，还是单位或个人进行建设用地，抑或是政府征用农村集体土地，按照我国法律都必须支付补偿费用。但实际上，农民获得补偿的相关机制仍有待于进一步完善，一些难点问题亟待解决。

（四）技术进步问题

工业化和城镇化是当今经济发展的趋势，是经济技术发展的动力，是促进我国经济快速增长，提高农民生活水平，提升农民财产性收入的基本途径[15]。第一，快速发展的工业化和城镇化能够为农业现代化发展提供资金、技术等支持，从而提高农业生产效率，提升农业生产效益，增加农民财产性收入。第二，工业化和城镇化能够提高农业就业人员的生产效率，转移农村部分剩余劳动力，实现农民收入的增加。第三，工业化和城镇化的深入推进为农产品创造销售市场，拓宽销售路径，农产品推向更多的地区，更有效实现农民财产性收入的提升，同时也提升农村集体经济收益。在工业化和城镇化快速发展的背景下，农民的经营性、工资性、分红性等收入都得到提升，整体性推动农民财产性收入。

由于农村人口老龄化严重、老龄人口学习能力弱、本土人才流动性大、农村人力资源培训不完善等原因，人才和技术稀缺成为农民财产性收入提升的阻力。农村如何实现工业化，有效引进高新技术推动农村土地生产发展，如何吸引更多返乡创业人才，突破农村人才、人力资源短缺现象，促进农民财产性增收活力[16]是实现农民财产权益的重要问题。当前返乡创业人员的群体数量和返乡积极性受市场和经济水平的影响，个人收入与支出难以平衡，大多仍选择外出务工或个人创业等模式满足个人发展需求，而对农村发展的贡献较少。当地政府难以吸引高新技术企业进驻农村是农村难以突破土地种植技术的原因。政府的财力不足以支撑高新技术企业进驻，同时土地优势不明显，当地政府的宣传力度和发展方向不明确也是技术难以进步的原因。此外，农村人力资源培训主要集中于村社干部，不利于培养多元化农村经营性人才。在这些因素的束缚下，农村农业难以实现技术革新和财产性收益的增加。

三、实现路径：赋予农民更加充分的财产权益的具体措施

（一）以优势互补的区域经济布局弥合地区差距

党的十九大提出了区域协调发展战略，促进区域协调发展是“十四五”时期区域发展的主基调[17]，实现城乡协调发展离不开缩小区域差距这一核心要义。“十四五”时期，要求缩小区域差距由过去将重心置于东、中、西部地区之间经济占比、增长速度转变为以城市群内外、老少边穷地区与其他地区的差距为视角，通过人口流动实现地区差距的弥合。党的二十大报告指出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系[1]。以优势互补的区域经济布局弥合地区差距，是赋予、实现农民财产权益的重要措施，可以有效促进农民财产性收入的增长。

针对不同地区农村经济发展水平不同的现状，莫凡教授认为，以特色小镇、小城镇推动城乡融合是实现区域经济优势互补的有效途径[2]57。特色小镇依托特色产业完善基础设施，改善生产生活条件，实现人民日益增长的美好生活需要。“十四五”时期，全国各地农村在政府的引领下不断试点，积累经验，逐步发展，利用各乡镇自身特色打造旅游小镇、康养小镇、工业小镇等，吸引临近城市或农村的居民居住，改善当地农民的居住条件，以小镇的形式推动农村经济收益增长。小城镇是城镇化的重要载体，推动乡村振兴战略和城镇化发展战略离不开小城镇建设。目前，我国小城镇基础设施建设不完善，产业发展缓慢，封闭性强，开放性弱，土地未能得到高效利用，附近居民就近居住相关政策建设不健全。乡镇得到有效发展能够增加农民和政府的收入，吸引更多高新技术产业入驻，鼓励更多返乡人才建设发展，实现农民财产性收益的增加。因而，建设好特色小镇和小城镇迫在眉睫，应完善基础设施建设，改革乡镇管理体制，健全相关引进政策，切实保护当地农民的利益，维护引进人才的利益，推动农村土地建设，实现农村“现代化小城市”建设，而非传统意义的大村庄。

（二）以健全农村金融服务体系巩固财力支撑

建立健全完善的农村金融体系和拓展多样的投资增收渠道是确保农民投资性收入增加的重要渠道。农村金融市场建设不完善，交易方式、投资方式落后阻碍农民财产性收益的增长。因此，为更好地维护农民财产性权益，要深入推进农村金融服务体系的改革、推动农民的投资方式多样化建设。

当前存在农民投资理念不强、农村金融机构较少、农民理财产品较少和农村贷款程序复杂等现象，需要从几个方面进行革新。首先，培养农民的投资理念。这就离不开教育。切实办好九年义务制教育，扫除文盲，在初中阶段设立经济学基础课程，渗透经济学知识，拓宽农村学生的视野，增强农村学生的投资理念，培养农村学生的经济意识。同时，加强中高等教育建设，推动农村其他类型教育。这一阶段的教育介于所学者具备一定的知识与能力，课程设置更为开放、深入，可以提供经济学、投资学等课程帮助农村居民转变保守的储蓄式投资理念，同时避免盲目投资，保证农民投资风险性降低、收益性提升。其次，增加农村金融机构网点，金融机构自发性地丰富金融产品种类，发展专门针对农民的理财产品，扩展农民参与基金、证券、保险等投资方式的渠道，政府辅之以鼓励和引导。同时，提高金融机构办事人员的业务能力，切实提供符合农民需求的投资方式，帮助农民增加投资性收入，保障他们的权益。最后，金融机构制定相关政策，加强对农业经营主体的信贷支持，完善金融支持体系建设。例如，为解决农民抵押贷款中可能出现的问题，建立并完善土地承包经营权的抵押贷款业务，以推动农民资金流转，推动土地由保障性向资产性转化[18]。此外，还需要完善相关民间信贷制度，规范信贷流程，切实保障农民资金流向的安全性，严厉打击农村非法金融机构侵害农民的财产权益。

（三）以深化农村土地制度改革实现机制优化

深化农村土地制度改革，优化农村土地机制，可以从四个方面推进。第一，明晰农村土地所有权主体。针对农村土地权改革，学界存在三种方案，分别是有农地国有永佃、农地私有和维持集体所有、家庭承包。无论是哪一种方案，首先要做到尽快落实，才能实现土地机制优化，保障农民财产性收益。明晰土地的权利范围和归属，让农民真正成为市场主体，在宏观和微观上都明确落实农民和集体经济组织的权利。明确界定土地所有权有利于保障农民对土地占有权、使用权、合法自主交易权等权益的实现，切实保障农民的土地权益，在一定程度上提升农民财产性收益。第二，建立健全并完善土地承包经营权流转的市场运行机制。建立土地流转的市场竞价机制、完善土地流转市场中介机制等措施能够有效推动农村土地流转市场的深入发展，促进土地流转市场运行机制的补充完善。比如，为保障农民土地流转的财产收入基准线，实行公平地价制度，保障农村土地在流转市场时基准地价的科学性、合理性、协调性；建立土地流转信息采集系统和信息共享平台，推动土地流转信息网格化管理，帮助农民更快捷地收集土地流转相关信息，维护自身权益。第三，革新土地征用制度，优化利益分配机制。当前土地征用制度改革存在两种方式。一是在现有土地制度框架内，缩小土地征用范围，提高补偿标准；另一种是打破现有土地制度，建立城乡统一的新型土地市场体系。前者存在一定难度，缩小土地征用范围离不开公共利益界限的界定，现阶段工商用途的土地征用需要排除在外，难以界定。补偿标准的高低取决于政府、农民和农民集体之间的分配，当前学界对于补偿标准的划分存在争议。而后者划分了各类型用地规范，比如公益性用地由国家征收管理，补偿参考市场价格，商业性用地是由国家和农村集体经济组织共同承担并负责。这样的方式保障了农民的土地财产权益，也能紧随工业化和城镇化建设享受成果。第四，稳健推进农村宅基地制度改革。除了耕地，宅基地也是农村土地的重要组成部分。因此，宅基地制度改革也事关农民土地财产权的实现。从实践来看，宅基地在农民土地中的作用是多重性的，既有福利因素，也有财产因素，既有保障因素，也有要素因素。换句话说，宅基地既是农民生活的基本保障，也是其实现财产权、实现增收的基础。因此，应当在保障农民基本生活的前提下，让宅基地“活起来”，用于土地流转，从而让这笔“沉睡的资本”转变为“苏醒的财产”[4]。尤其值得注意的是，伴随城市化进程，当宅基地的使用者进城居住，从而使得部分宅基地闲置下来的时候，应根据人口流动的實际情况，及时流转、盘活宅基地，从而发挥土地的潜在效能。

（四）以强化农业科技和装备支撑推动技术进步

工业化和城镇化发展动力不足是阻碍农村农民财产性收入的重要原因。推动工业化和城镇化发展是促进农村经济增长、缩小城乡差距、优化农村经济结构、提高农民生活水平的基本路径。进一步深入推进工业化和城镇化主要通过合理规划产业布局、改革户籍制度、建设城乡统一的劳动力市场等措施来实现。第一，各农村地区根据当地经济发展水平和资源水平，合理规划产业布局，以产业推动农村发展。紧握“就地城镇化”发展战略，推动农村、郊区发展，鼓励并扶植农村第二产业和第三产业的发展，推动农村各类型产业发展，拓宽农民的就业渠道，减少农民对土地使用的依赖，加快农村土地流转速度，扩大农民收入来源，提升农民财产性收入。第二，改革户籍制度，完善农村地区的住房、就业、医疗、教育等基本社会公共服务，完善社会保障基础设施建设，保障农村地区的社会基础权益，实现农村、城市人口流转，拓宽农产品推广市场。基础设施建设的完善能够吸引返乡青年人才入驻，保障人才的基本权益，同时加强本土人才重点培育计划的推进，关怀返乡农民、返乡人才，为这类人才提供培训、教育和技术指导，帮助农村地区技术进步。第三，建设城乡统一的劳动力市场，提高农民劳动竞争力，引进和本土培育人力资源，发展新型农业经营主体，开展农村特色经营，形成独特的产业竞争力，推动农民就业多元化。以此同时，加强农村的教育。针对农村义务教育阶段，强化农村学生对现代农业、新农村、新型农民的认知，对自身所处的农村产生归属感与认同感，在一定程度上预防农村人才的流失。针对更多农民的学习需求，建立适用性更为广泛的“社区教育”机制，为农村不同年龄层次的人群提供流动式、常态化的劳动技术提升培训服务，更好地提升农村土地生产效率，切实提高农民的财产性收入。

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（責任编辑：彭晶晶）