找回技术治理中的制度维度

徐国冲 陈宇环

摘 要：

关于技术治理的研究，目前学术界大多是从技术治理的工具维度展开与讨论，相对缺乏制度维度的探索，仅有的制度维度的研究更多是从静态角度阐述制度建设，忽视了技术与制度之间动态互动的过程。基于此，本文主张找回技术治理中的制度维度，挖掘技术治理中技术与制度的互动机理，并剖析当下技术治理面临的困境与挑战；旨在通过技术发展和制度完善之间的动态平衡推动技术治理走出困境。本文强调制度对于技术治理的重要作用，但不是倡导制度至上或者制度万能主义，因为制度还受到体系、结构等宏大因素的制约，并主张开展基于不同制度的技术治理比较。

关键词：

技术治理；公共治理；制度

中图分类号：C935

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2023）02-0023-10

21世纪以来，无论是发达国家还是发展中国家，技术治理都已经成为公共治理领域的一种普遍现象，逐步呈现出当代社会的技治趋势[1-2]。技术治理之所以越来越受到关注，原因在于现代科学技术开始能够在复杂的社会治理中发挥出重要的作用[3]。同时，随着第三次工业革命的不断深入，大数据、区块链和人工智能等信息技术愈加深刻地改变了人类社会的生产、生活和思维方式，对公共管理的革新提供了新的分析思路与研究方法[4]，也因此，技术治理逐渐成为公共管理学界热议的议题[5]。实际上，技术治理研究在中国兴起也不过十年有余，这种短期研究的狂热与快速发展可能并不利于促进理论的长久发展。为了保证研究的审慎性，进一步挖掘潜藏在技术治理理论之中具有实质性价值的研究问题，笔者以“技术治理”为主题词，对中国知网数据库的检索文献进行可视化分析，结果发现：去除掉包含像“社会治理”“公共治理”“国家治理”等带有中性词汇的文献外，余下的文献皆是包含像“技制主义”“人工智能”“智能技术”等具有明显工具维度的倾向性术语的研究。可见，学界目前忽视了从制度维度着手展开的技术治理研究。回顾历史，洋务运动时期过于注重对西方先进技术的学习，缺乏了制度上的顶层设计，最终酿成了惨重的历史教训[6]。实际上，技术工具的应用与落地是深刻嵌入在组织结构、群体力量和社会规范当中的[7]，必须要通过制度维度的设计对技术治理在公共管理中的应用加以干预、协调与对抗[8]。因此，本文从反思我国的技术治理研究忽略了制度维度的重要作用这一客观事实出发，深入阐述技术属性与制度属性在技术治理中的定位以及二者之间的互动机理，尝试将工具维度的技术与制度维度的价值相互链接，构建技术治理的完整图景，进而实现技术和制度二者之间的动态平衡。

一、技术治理研究中制度维度的缺失：基于文献的评述

为了回答“为什么要找回技术治理中的制度维度”这一重要问题，本文将从技术治理的内涵研究、技术治理的现状研究以及制度经济学的视角等多个维度展开分析，进而明确制度维度的寻找方向。

1.完整理解技术治理的内涵

虽然学术界对技术治理进行了大量研究，但是关于技术治理的内涵并未形成共识。目前，技术治理的内涵界定主要可以分为三类：第一类是基于工具维度展開，即作为治理手段的技术治理，强调技术治理中工具维度的硬技术属性，旨在将治理手段与科学技术要素进行深度融合。这也是目前应用较为广泛的定义，是指政府为了实现既定的社会治理目标，通过应用各种当前最为先进的自然科学技术手段，提升政府管理公共事务的效率和治理效能[9-10]。第二类是对技术治理工具维度定义的进一步延伸，主张技术维度下政府将工商管理领域先进、成熟的方法引入到公共管理领域中来，即运用社会科学的管理手段来参与公共治理，比如，科学管理和专家治理等，强调技术治理中工具维度的软技术属性，旨在实现与资源和目标相匹配的价值，以提升政府管理绩效和社会治理效能[11]。第三类是近几年初步延伸出的基于技术治理制度维度下的内涵，其强调技术治理中价值维度的制度属性，强调通过对国家制度的设计与完善，建立起科学的政府管理体系，通过制度对技术手段实施有效管理，链接宏观层面的软技术与微观层面的硬技术，实现技术与制度在公共治理目标上的搭配组合[12]。

梳理发现，学术界对技术治理的内涵界定略有侧重，更加关注的是技术治理工具维度的定义。从时间维度来看，学术界最早关注的是技术治理工具维度的研究，从“硬工具”自然科学技术到“软技术”社会科学技术，展开了相当广泛的研究。关于技术治理工具维度的内涵也已经形成了高度的共识和理论界一致的认同。然而，学界普遍忽视了对制度维度的研究，或者说，关注程度较低，研究时间较短，研究内容和研究范围相对有限；而且，学者们各说各话，对技术治理制度维度的内涵界定尚未形成统一的意见，概念模糊化现象严重存在[13]。这一不足尚还需要后续的学者继续深化研究，才能呈现对技术治理的完整图景。

2.增补现有研究文献的不足

从技术治理的研究现状入手，在比较中捕捉技术治理研究的重点与不足。通过在中国知网检索以“技术治理”为研究主题的文献分析发现，基于研究内容与研究热度，学术界关于技术治理的研究主要可以分为五类：第一类主要是研究技术治理的相关概念，着眼于对技术治理的基本内涵进行深度挖掘和广度延伸。深度挖掘是对技术治理的基本内涵结合时代背景不断扩充与完善[14]，广度延伸主要表现为对技术治理在现实实践场景中的应用展开填补式研究[15-16]。第二类主要是对技术治理带来的机遇和面临的挑战进行反思性研究，侧重于探讨互联网时代背景下技术在社会治理中的应用可能会招致的一系列隐患和后果，比如信息风险、安全风险等显性风险和以道德风险、治理风险为主的隐性风险[17-18]。第三类主要是基于公共管理视域下的技术治理研究，分析数字化、信息化、智能化等技术如何发挥作用，促进政府治理模式的转变，解放传统政府所受到的各种束缚，激发政府的活力与创造力，提升政府管理效率和社会治理效能[19-20]。第四类主要是研究技术治理如何助力乡村振兴，展开多种类型的技术赋能案例研究，旨在以现代科学技术推进乡村贫困化治理[21-22]。第五类主要是研究技术治理如何推进国家治理能力现代化的宏大目标，基于技术嵌入和技术赋能的研究视角，探讨技术应用于科学管理、科学行政、科学绩效评估以及城市综合治理等多个方面，旨在以技术推动国家治理能力的不断提升[23-24]。

梳理文献发现，学术界侧重于研究技术治理对于治理目标的实现，包括技术治理在各个重要领域中的应用，注重对技术治理工具性维度的挖掘与探索。总体而言，现有研究相对忽视了制度维度在技术治理应用过程中对于促进治理目标的顺利实现所发挥的重要作用：一方面，技术带来的后果需要通过制度的设计予以弥补；另一方面，技术治理目标的顺利实现需要在合理的制度框架内加以修正，现有研究尚不足以科学回答并系统解决以上问题。

3.“制度是重要的”经验回响

公共治理中的制度思想最早来源于制度主义。制度经济学是把制度作为研究对象的一门经济学分支，强调制度对经济增长的重要性[25]。制度经济学认为，制度之所以如此重要，主要是因为制度具有影响范围较广、影响周期较长的特点[26]。在考虑市场行为者的利润最大化行为时，区别于主流经济学将制度作为外生变量，制度经济学将制度作为内生变量，注重研究制度的基本功能与制度变迁的影响因素，以及制度对经济增长的重要影响[27]。在经济增长模型中，制度经济学使得经济理论与政治理论的结合成为可能，把政治要素尤其是制度看作是经济运行研究中不可缺少的关键因素[28]。

同理，传统的技术治理研究认为技术是内生变量，而制度是外生变量，试图仅仅依靠技术进步来推进政府治理效能的不断提升，忽视了政府治理模型中制度作为内生变量所能够发挥出的重要作用。已有研究发现，通过辅以制度建设，能够更好地发挥出技术对于提升政府社会治理效能的作用，有效抑制工具溢出加剧的社会风险和政治风险等多重作用[29]。一方面，通过构建多中心的制度安排，能够增强政府、市场和社会等多元主体之间的互动与交流，促进多元主体在公共管理中的协作与融合，也为政府治理结构的不断优化与调整组合创造更加丰富和具有韧性的选择[30]。另一方面，通过建立多种制度的组合性约束框架，可以有效平衡技术一边倒所招致的一系列隐患，比如，极其容易形成公民狂热追求技术更新而忽视社会责任的道德风险[31]，以及随着技术对人工的不断替代对官僚和等级制度的作用挤出[32]。此外，制度吸纳不仅有利于促进横向维度上技术工具应用的组合与衔接，而且能够推动纵向维度中技术作为工具本身在社会治理应用中的不断深入[33]。类似的结论可以在现有的研究中得到碎片化的捕捉。

综上，目前就技术治理中的制度维度展开的研究较为有限，且集中于制度对技术的优劣互补尝试，挖掘技术治理中的制度概念以及探索技术治理在公共管理各个领域中的制度建设等三个主要方面。具体来说，主张制度与技术互补的学者主要着眼于分析技术治理中工具理性可能会引发的一系列后果应该如何通过制度的安排予以矫正，侧重从防范技术治理的内外风险或者技术治理风险暴露后从事后治理的角度出发来展开补偿性研究[34]；研究技术治理中制度概念的学者则侧重于从理论上挖掘技术治理中制度维度的基本内涵，并对制度属性的一般性概念进行抽象化概括[35]；研究技术治理在具体领域中制度建设的学者旨在对社会治理各个领域中的制度建设进行基于理论与实践互动的完善补充，主张通过政府的管理实践来检验技术治理的有效方式[36-37]。由此可见，现有从制度维度来探讨技术治理的理论研究，主要集中于从相对静态的角度出发，讨论技术治理中的制度属性，包括但不仅限于对技术理性背后风险的防范和事后治理，技术治理中制度维度概念的一般性延伸以及搭配制度设计的技术治理在现实中的具体应用等。但实际上，技术治理是一个动态的运转过程，技术和制度作为技术治理中的两个主要维度，在被应用到公共治理实践中时，呈现出如天平两端在互相对冲中寻找平衡的不确定状态。遗憾的是，目前学术界鲜有从理论角度来对制度与技术二者之间的关系以及在面对一系列随时可能会出现的不可控因素时，如何能够维持彼此之间的动态平衡进而实现整体守恒展开深入分析的文献。这一不足将是本研究力图突破的重点。

二、技术治理中技术与制度的互动机理

本节尝试综合运用均衡理論和技术生命周期理论，从时间和空间、宏观和微观、正面和对立面、理论和实践等多个维度着手，对技术治理中技术和制度二者之间的关系展开详细阐述，并结合系统论和过程论等多个视角，深入挖掘技术治理中技术和制度两个维度之间的互动机理，探索技术与制度二者在技术治理中如何实现优劣互补以及他们之间的动态传导过程。

1.基于时间维度的分析

在技术治理的过程中，制度既不是技术治理的初衷，也不是技术治理的目标，而是寻找从实施技术治理到实现治理目标这一路径有效实现的指南针。可见，制度与技术之间是动态关系的双向传导过程。首先，从宏观的维度来看，技术治理中的制度与技术双向互动，助推政府管理绩效的提升。一方面，政府通过引进先进的自然科学生产技术和社会科学管理技术，提高社会治理的智能化水平和效率水平。在提升政府科学管理水平和管理能力的同时，促进政府管理体制的制度化调整与渐进性变革，实现对社会治理效能的传递、影响和提升。另一方面，新技术从理论到应用的全部过程都需要与包括民主制度、文化制度等在内的管理制度体系的有效嵌合。关键在于将先进的技术和与之相匹配的制度结合的这一过程，通过实现技术与制度的积极正向互动，最终发挥技术嵌入制度转化的治理效能。从技术与制度相互之间影响过程的发展来看，随着技术治理在政府管理中嵌入程度的愈加广泛，为了适应技术变革带给政府管理的新变化，政府机构很快会做出与技术应用相匹配的结构性调整，发生与技术发展相适应的管理制度变革。芳汀（Jane E.Fourtain）的研究指出，信息技术能够有效促进政府治理效率的提升，减少官僚机构的繁文缛节，提升信息的透明度和信息的流动速度，同时，政府机构也会进行相应的结构性调整，特别是进行制度层面的适应性调整[38]。并且，随着技术的更新促进制度层面的不断完善，制度建设也能够带动更加有利于技术研发和技术孵化的环境，减少技术创新与技术成果转化的外部阻碍，加快技术从甄别到应用再到发展这一生产过程。

宏观来看，技术与制度之间已经初步呈现出相互促进的正向循环过程。然而，仅论证到此尚不足以得出基于技术和制度两个维度的系统性分析，因为，要保证技术治理良性循环，机器的各个齿轮都能够实现稳定有序的衔接与运转，必须要从更为微观的角度展开具体的分析。遵循这一思路，接下来从技术与治理之间发生的阶段性影响着手，分析制度支持在技术治理中的重要作用，以及技术嵌入和制度吸纳对于技术治理现实应用中消除内部阻碍的重要作用。

一般来说，先进技术被引入公共治理后也会经历如经济周期一般的发展、成熟和衰退等三个主要阶段。技术发展的三个子阶段以及不同阶段之间技术过渡中也蕴含着不同类别与不同程度的风险。具体来说，技术应用在发展阶段的特征主要表现为新技术的初始引入在短期内能够促进政府管理和社会治理效率水平的快速增长。此时，相比于技术的发展，制度建设则略显滞后，具体表现为，新型治理技术的应用常常会缺乏一定的制度规范与法制指导，容易出现过分强调唯技术论导致技术滥用的情境出现。因此，要求推进技术治理中制度层面的建设，从而引导技术应用在社会治理中实现稳定有序的发展，确保相应矛盾和问题得到有效化解，推动新技术的应用从起步发展逐渐走向成熟。在成熟阶段，技术应用的特征主要表现为政府已经在社会治理中广泛地嵌入了新技术，技术监管的制度建设也已经系统化，技术被社会的接纳和在治理中效能的发挥已经逐渐趋于稳定。然而，随着技术被社会接纳程度的不断加深，新的社会问题进一步显现出来，并带有较强的抗技术性和抗制度性。在维持现有技术的基础上，制度层面需要对层出不穷的问题做出实时的补充和动态调整，以确保技术治理目标的持续输出。这时，制度本身体现出的价值理性在社会意志中不断上升并得到强化，驱动国家、市场和社会对治理目标要求的不断提升，致使原有的技术逐渐难以满足价值目标的发展。在这个过程中，新旧技术开始不断交接，技术治理涉及政府管理的范围逐渐扩大、程度不断加深。总之，在一个技术生命周期中，政府面临技术升级和制度完善之间的渐进性变革，而从一个技术生命周期走向下一个技术生命周期中，政府更多的则是面对技术替代和制度完善之间的革命性变革。

2.基于空间维度的分析

从空间维度来看，公共治理中所运用的治理技术，包括自然科学生产技术和社会科学管理技术，大部分都并不是一种结合领域特性量身定做的原创性设计，更多从其他的学科、领域引入到公共治理领域中来。新公共管理运动以来，诸多从工商管理领域，特别是企业管理中移植过来的管理技术方兴未艾。这种技术迁移的空间性涉及一个重要的问题，就是技术从原空间移植到被应用空间时，需要考虑场域适应性和匹配性问题。这包括新技术与旧制度之间的适应关系以及新旧技术和新旧制度之间的转换关系等。比如，私人企业的培训是与激励措施相配套的一项制度，但政府部门的培训与晋升往往是相互分离的，如何实现政府培训计划的最初目标，而不是形成为了培训而培训的部门意识？诸如此类的问题不胜枚举。为了避免工商管理领域的新技术引入到政府管理时，由于技术与制度的难以适配而造成资源浪费，要求政府结合治理领域的特殊性进行前期合理的规划，通过设计出与技术相匹配的管理制度，以制度助推技术治理中新旧技术、新旧制度平稳有序更迭，实现以新制度对旧有制度和技术的双重约束，促进技术治理中新的技术与新的制度能够有效匹配与契合。

3.基于辩证发展的分析

从辩证的角度来看，技术治理应该持续存在着对反技术治理的正式制度建设和非正式制度建设。反技术治理并不意味着对技术在治理中的应用持完全否定态度，而是对不合时宜的治理技术要保持反对，或者说时刻保持理性思考与持续审视那些社会反对声音较大的技术。反技术治理的正式制度设计，能够提高社会治理中的技术选择与应用门槛，从技术源头对技术风险防范与规避，更多地选择应用获得大多数治理主体一致认同的技术。一直以来，社会中反技术治理的呼声不断，拥护者众多，但不可否认的是，相当一部分技术的使用在政府管理中的治理效果得到了時间的检验，也确实存在诸如技术治理失效的困境，“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的现象层出不穷。反技术治理的非正式制度建设，要求多元治理主体尊重并允许技术应用存在与传统不一致的声音出现，时刻警示着避免坠入技术工具理性的深渊。反技术治理的制度建设犹如中间的弹簧来平衡两端的拉绳。在这个互相推拉的平衡过程中，帮助多元主体保持技术理性与反技术理性的动态平衡，以及技术治理中制度与技术的动态平衡。在这个过程中，反技术治理的制度建设发挥着让技术理性走慢走稳的重要作用。

4.基于实践风险的分析

从技术治理的实践应用维度以及技术自身发展特性来看，技术治理始终存在着与科学技术紧密相关的社会风险。不同的技术手段背后所蕴含的社会风险类型不尽相同。以人工智能技术在政府管理中的应用为例，如果人工智能的发展得不到适当有效的控制，任其无序扩张可能会导致人工智能从智能治理演变为技术利维坦式的治理操控，使得治理专家的决策权力范围漫无边际的无限延伸[39]。为了避免这种情况出现及可能导致的一系列后果，必须通过制度设计明确划清技术治理的界限，拓宽民主参与的途径、提高民主决策的能力、培养民主监督的意识，通过民主来约束集权，明确限定并约束技术治理中专家决策的有效边界。因此，需要加强制度层面的设计实现对技术治理的再治理。技术治理的再治理不再考虑对技术治理本身风险的应对，而是思考如何通过制度层面的设计对技术治理背后蕴含的专家权力过大、公民权利过小而可能对民主制度的根本产生冲击与破坏这一风险进行有效的防范。这不仅包括健全以责任分配为主的制度设计，破除政府作为社会治理中唯一主体的传统思维模式，拓宽与完善政府、市场与社会等多元主体共同参与社会治理的路径，提高多元主体参与社会治理的基本能力；同时，以制度对技术在政府治理的合理范围进行明确界定，通过制度对技术应用中不合理的范围予以明确的取缔和纠正，并时刻警惕技术应用的越界可能埋下的巨大风险隐患。

三、技术治理的外部性及制度规避

上文探讨了技术治理中技术与制度之间的正向互动机理，紧接着讨论了技术治理在实践场域面临的诸多风险，从技术治理的创造性破坏、技术理性以及技术治理的多重风险性等三个方面来展开讨论，指明技术治理在现实情境中面临的负面效应，为技术治理的制度规避风险指明路径。

1.技术治理的创造性破坏

创造性破坏概念出自著名经济学家熊彼特（Joseph A.Schumpeter）的著作“《经济发展理论》（The Theory of Economic Development）”，原意指创新的竞争会导致对经济结构的破坏与重塑[40]，后在多个非经济领域发现并得以应用。技术治理领域也存在创造性破坏现象，表现为技术治理会对原有的政府管理和社会治理模式，以及公民生活方式、观念和社会伦理等均产生不同程度的冲击[41]。具体来说，技术治理的创造性破坏表现为以下两个主要方面：一是破坏并颠覆政府传统的治理模式，比如，信息化时代下政府需要探索利用新媒体等渠道来不定时地发布政务信息，尽可能地消除政府主体、市场主体和社会主体之间的信息不对称，这种变化对政府传统管理方式带来了巨大挑战；二是破坏政府管理原有的组织结构，促使政府在传统的治理结构上建设扁平化的数字政府。

技术治理的创造性破坏既是对旧有政府的挑战，也是对新型政府的潜在机遇。因此，如何通过制度层面的设计，以积极的制度匹配不断释放技术在政府管理过程中的红利，就显得尤为重要。一方面，通过完善技术治理的正式制度建设，实现从技术治理风险源头和风险流动过程以及风险事后处置等全过程全链条的监管，避免技术治理非但不能降低行政负担，反而加剧了社会治理的负荷。另一方面，以非正式制度来制约技术治理中造成破坏的范围和程度。双管齐下，促进技术治理实现良性有效的正向发展。

2.技術治理的价值理性缺失

技术治理短时间内的蓬勃发展，造成人们对技术的狂热迷恋。缺乏理性的过度追求，导致以技术理性为主的技术治理“大跃进”现象层出不穷。如果缺乏价值理性的正确引导，就会致使技术治理的应用边界被不断逾越，从而给公共管理埋下巨大的技术隐患，并引发各种各样的问题[42]。具体来说，一方面容易形成“为了技术应用而应用技术”的导向，扭曲了技术治理是为了公共服务的价值起点，导致部分技术在从生产到应用以及应用后续的过程中，出现资源浪费的无底洞，严重损害社会福利；另一方面，缺乏严格的制度规范来对技术治理进行全程的管制与测评，一系列“别有所图”的技术蜂拥而入政府的管理大门。现实中的例子不胜枚举，例如，部分政府官员急功近利，为了追求政绩工程而技术跟风，忽略了技术背后潜在的巨大风险隐患，产生极大的道德风险。非但不能实现技术帮助政府减负的目标，反而加重了政府的负担，产生一系列意料之外的恶果，包括，技术不平等、技术歧视、技术鸿沟、技术暴力、技术剥削、技术犯罪、技术毁灭等，加剧了社会价值的缺失。而现状正是因为以技术理性为主的价值导向出现了问题，因此，为了避免工具理性带来的一系列难以挽回的后果，必须通过制度干预来对技术治理的应用设定一系列有形和无形的门槛，加强技术引入过程中的规范性体系建设，促进社会公众的政治监督和学术界的决策谏言，以大多数治理主体的一致性意见来严守技术治理的应用门槛，从源头紧紧地把牢技术治理的安全关，使得技术治理中技术与制度二者的天平恢复平衡。

3.技术治理的风险复杂性

风险社会下许多风险具有隐匿性，仅从技术引入的源头进行管制，尚不足以筛选出所有具有风险隐患的技术工具。比如，通过制度设计对技术治理在政府管理的引入端进行监管，能够筛选出技术治理前期显著提升政府监管效率的技术工具。实际上，上述情境仅仅是从技术治理在政府治理引入时或者说短期着眼进行的制度设计，尚未对技术治理中期和后期进行制度跟踪，从全过程的角度切入对技术治理包括短期、中期和长期等进行多个阶段的全面监测，实现整合性的综合评价，最终构建基于完整链条的技术治理全程监管。在技术治理应用进入技术乏力期，或者说技术生命周期的下半段，新的治理矛盾和问题不断出现。现有的技术工具已经不足以支撑治理效能的持续推进，面临着技术的替代与更新。而如何有效地识别技术治理在不同阶段可能出现的技术乏力现象，避免技术治理陷入漫长的拖尾期，就需要对技术治理制定一种长期实时的动态绩效评估体系，定期对技术治理的效能进行综合分析，从多个时空维度对技术治理的绩效进行有效评估。一方面，通过短期绩效评估可以多频次、分时段地记录技术治理对政府管理效率的阶段性表现，以便于能够及时捕捉突发的风险点，避免技术停滞和拖尾造成更大的社会福利损失。另一方面，建立长期的绩效评估体系，整合较长时间内技术治理的表现数据，得出对技术治理绩效评估相对客观的分析结果。通过短期和长期两个维度的绩效评估制度来获取技术治理的数据反馈，不仅能够从纵向的时间维度进行分析，也可以从横向不同技术的差异比较中总结出技术治理的优劣，对技术治理在生命周期的各个阶段的风险点和复杂性进行全面把控，合力保障技术治理的良性发展。

四、制度维度下技术治理的再治理

当前，技术治理如火如荼，却是风险与机遇并存。当务之急，对于如何在技术治理中引入制度变量，技术治理未来发展的不确定性等问题需要进行冷思考。

1.将制度引入技术治理的全链条

技术治理效率的高低，主要取决于技术治理中的制度环境优良与否，即制度环境的好坏客观决定了技术治理效率的高低。究其原因，制度建设引入技术治理全链条的核心功能就是为技术治理活动提供持久与稳定的刺激与激励，旨在通过制度来实现技术治理在阶段性技术动能的最大化与整体性技术治理效能最优化的有机统一。在这个过程中，制度环境起到了决定性的作用，好的制度环境能够对技术治理效能的提升起到促进作用。反之，制度环境的不足也会抑制技术治理效能的充分发挥，并最终阻碍技术治理目标的顺利实现。这就必须要求将制度引入技术治理的完整链条，将制度结构贯穿到技术治理的框架中，以丰满技术治理的“骨骼”与“血肉”，促进技术治理链条的稳定与高效运转。

从技术引入的全链条完善技术治理的制度建设，包括技术引入前和技术引入后。首先，加强源头对技术引进的管控。严格提高技术准入的质量和标准，通过以制度的形式对技术准入的要求予以明确的规范化和标准化，加强技术应用的理性程度。另外，对技术在政府管理中的应用以分析报告的形式展开预先的研究，同时对技术引入政府管理后的运行情况进行理论化的方案构想和模拟，在此基础上对引入后的技术如何管理展开一系列相关的研讨，以形成对技术治理较为完善的管理预设，做好前期的预案，以预防性管理来提供前瞻性保障。其次，以完善的绩效评估制度对处于短期和长期的技术治理进行分析，对技术治理的效能有一个相对较长时间的参考和估量，实现短周期多频次的动态监测与长周期静态监测相互结合。这样，既有利于全程对技术进行细分化和差异化管理，构建完善的技术晋升机制（涉及技术淘汰、技术更新和技术深化），实现全程监控；同时，也能提供更多技术治理的绩效数据，便于对技术之间的横向比较和技术本身的优劣得出更加清晰的认知，并最终全面与综合地反映出技术治理的效率水平。

2.增强技术与制度间的正向互动

技术与制度不可或缺，即有效的技术治理要求技术与制度二者并存。事实上，没有技术就没有与技术对应的制度，但同时，技术要在具体的治理情境中生存下来，也离不开相应制度土壤的培育。技术难以脱离制度而独立存在，一系列历史失败与经验教训已经有力地证明了这一结论。简言之，技术与制度二者在技术治理中不可分割并相互依存。并且，治理效能的发挥取决于技术与制度之间能否实现双向互动，激发出技术治理内在的正能量。技术与制度二者之间，既要形成以制度来约束技术的监管模式，又要通过制度来不断释放技术在政府治理中的效能。技术与制度存在既相互制约又相互依存的矛盾关系。值得说明的是，技术与制度之间的这种辩证关系并非是在实验室中产生的结论，而是在具体的治理情境下摸索归纳得出，也是客观规律的必然结果。

因此，必须促进技术治理中技术与制度之间的正向互动，加强技术与制度之间的契合，以制度完善促进技术嵌入，以技术发展来完善和检验制度，在技术和制度的良性互动中实现技术治理的效能提升。一方面，以制度建设来完善技术管理体系，强化对新兴技术领域的专业研发，培育健康的技术创新环境与技术应用体系。另一方面，通过制度来对技术应用进行全程有效的监管，平衡和协调技术在政府管理中可能出现的各种问题，促进技术治理与政府管理体制的相互适应以及有效嵌合。在此过程中，边干边学边总结，为技术治理的深化运用积累基于制度维度的实践经验。未来还有很长的路要走，还需要更多的理论者与实践者积极合作并付诸行动。

3.强化技术治理的应急制度建设

当前社会，技术灾害在数量和规模上都呈现出不断扩大的趋势，政府治理已经与技術风险相伴而生。为了最大限度降低技术对公共管理的危害程度和广度，减轻技术治理导致的管理瘫痪，建立健全完善的技术应急制度就显得十分重要。一方面，可以加强技术应急的预案准备，与在技术引入政府管理时的规划设计进行紧密结合，以有效的事先准备来及时预测未来可能发生的一系列技术突发危害事件，做好应急处置方案。另一方面，健全技术事故应急处理体系，比如，在政府体制内成立专门的技术突发事件应急管理部门，开展定期与不定期技术突发事件的模拟演练，加强技术维护和技术安全检查，提升技术应急能力，实现技术突发事件的有效预防和应急处置。

五、结语：慎防踏入制度理性的泥潭

目前学术界更为重视对技术治理工具维度的研究，而相对忽视了技术治理的制度维度，所以，本文尝试寻找技术治理中的制度维度，引入制度变量到技术治理模型中来。主张通过制度建设植入价值理性，以对技术治理中固有的工具理性进行合理的抑制，实现对技术治理中工具理性与价值理性的对冲与调和，寻找技术与制度的动态平衡，使得技术治理朝着更加契合社会人文理性的方向发展，并最终实现对技术理性与制度理性和工具理性与价值理性的有机整合。

但同时，为了避免走向另一极端——过度鼓吹技术治理中的制度主义，从而使得技术治理走出工具理性的误区又转身踏入制度理性的泥潭，我们需要辩证客观地看待技术治理中技术属性与制度属性各自的优劣，有效应对技术治理自身弥留的旧问题以及发展过程中可能会出现的新问题，实现技术治理的推陈出新与扬长避短相结合。需要提醒的是，本文强调了制度对于技术治理的重要作用，但并不等同于倡导制度至上或者制度万能主义，而是认为技术和制度都是构成技术治理的重要组成部分，二者密不可分且相互作用，技术的功用离不开有效制度的土壤培育，否则如无源之水、无根之木。当然，我们还需要清醒认识到制度的背后还会受到诸如体系和结构等更加宏大因素的制约，技术治理的政策和各种制度安排必须要同时考虑不同发展阶段的结构性特征。未来的研究可以从广度上进行拓展，探索技术治理中技术、制度与结构之间的互动关系；也可以在深度上继续延伸，开展基于不同制度的技术治理比较，即技术治理的制度比较。

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（责任编辑：杨 洋 杨 波）杨 洋 杨 波，张 娅，王勤美，蒲应秋

Retrieve Systematic Dimension in Technological Governance

XU Guochong，CHEN Yuhuan

（School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen，Fujian，China，361005）

Abstract：

Most of the researches of technology governance，currently in the academic circles，concerning the tool of technology governance，relatively lack the study from the perspective of system，and the only research on the institutional dimension is to elaborate the system construction from a static perspective，ignoring the dynamic interaction between technology and system. Based on this，this paper advocates to turn to the aspect of system in technology governance，further study the interaction mechanism between technology and system within，and analyze the difficulties and challenges faced by current technology governance，aiming to promote technological governance out of difficulties through the dynamic balance between technological development and systematic improvement. This paper emphasizes the importance of system in technological governance，but does not advocate the supremacy or omnipotence of system，because system is also restricted by such grand factors institution and structure，and proposes the comparison of technology governance based on different systems.

Key words：

technological governance; public governance; system

收稿日期：2023-01-23

基金項目：

2020年国家社会科学基金重大项目“绩效管理导向下的中国政府成本体系研究”（20&ZD115）。

作者简介：

徐国冲，男，广东茂名人，博士，厦门大学公共事务学院教授、博士生导师。

陈宇环，男，河南信阳人，厦门大学公共事务学院行政管理专业博士研究生。