历史城市减灾能力建设与遗产保护

刘一勍 曹磊 韩轶群

关键词：历史城市；遗产保护；韧性策略；可持续发展；京都

21世纪以来急剧变化的环境问题导致城市致灾因子极端化，城市高速发展导致孕灾环境复杂化，灾后的损失由此也愈加严重。城市是集生产、生活、基础设施、生态系统于一体的有机综合体，高度集中性使灾害脆弱性尤为突出。当承灾客体是历史城市时，损失则会波及城市遗产。除直接损失外，间接损失在历史城市中更为严重，如灾害冲击导致的历史遗迹受损将导致持续性的旅游业冲击与经济低迷[1]。抗灾减灾和有效应灾始终是城市发展中的重点，而历史城市在面对冲击时更具脆弱性。我国历史悠久，文化遗产众多，城市发展进程迅速，城市防灾与遗产保护问题的探讨在城市发展中不可避免。

日本作为灾害频繁、城市遗产较多的国家，积极采取一系列措施来平衡历史城市减灾与遗产保护之间的关系。面对日益增长的潜在压力和灾害变化的不确定性，“韧性”作为新的减灾理念转变了抗灾经验中的部分传统观点（即强化结构性措施），更加关注群体和社区的价值，鼓励自下而上的运营和参与模式，为历史城市所面临的遗产保护与活化利用问题提供了新的规划思路。

京都是日本历史城市韧性保护的典型案例。它位于本州岛的中部，属近畿地方①，既有历史建筑物、古代园林、传统街区环境等丰厚的历史文化遗产，也蕴含着独特的非物质文化遗产和居民的地域认同感。因此，京都格外重视防灾和遗产保护的适应性策略，如何在自然灾害和城市发展的双重压力下保护和利用文化遗产是京都地方政府的重要职责。在东亚地区历史文化与遗产保护研究中，京都亦极具研究的代表性。

本文以京都地区的遗产保护与韧性策略为例，讨论在灾害压力的影响下，历史城市该如何增大抵抗灾害的阈值，减轻灾害对文化遗产所带来的影响和损失。通过分析文化遗产保护相关的现行法律与政策的变化，以韧性理念作为切入点，探索如何在动态变化的城市发展中转危机为机会，合理保护并活化利用文化遗产。借鉴京都的韧性策略经验，以期为我国的历史城市韧性减灾策略提供借鉴。

一、 文化遗产从“制法保护”到“韧性发展”的转变

自然灾害的频繁发生让日本政府意识到文化遗产保护特别是灾害情景下保护措施与法律制定的重要性。因此《文化财保护法》《古寺社保存法》《史迹名胜天然纪念物保存法》《国宝保存法》《关于位于古都的历史风土保存的特别措施法》《景观绿三法》《关于地域历史风致维护和改善的法律》等法律相应而生[2-6]。以图1中四项重要法规为例，可以看出：日本文化遗产方面的立法契机由防灾保护需求逐渐转变为城市发展需求；保护内容逐渐完善丰富；其核心内容也体现了对于城市发展规划的进一步综合。

历史城市的重点遗产保护区域本身空间布局和形态为维持其文化遗产特征，常直接暴露于现代城市环境中，不可避免地直接承受冲击，因而表现出脆弱性高、抗灾阈值低的特征。城市开发、紧张的土地利用需求也与遗产构筑物的原有保护措施相冲突，不恰当的利用方式会对遗产建筑本身带来不同程度损坏。此外，城市居民生活与社交方式的转变可能会迫使他们迁移或放弃地域的建筑遗产，在此过程中，传统民俗、文化、活动等非物质文化遗产的传承也会因硬性冲击和潜在危机逐渐消亡。

历史城市中文化遗产整体已有较为全面的结构性保护措施。但城市发展通常伴随着经济扩张与资源消耗，历史城市由于其特殊性无法保障稳定发展，需要通过提高抵抗冲击的能力来提升对不确定性变化的适应性，因而保护思路急需向“韧性发展”转变。针对历史城市本身在面对城市的人口变化、气候变化和社会经济等变化时高脆弱性所提出的韧性发展策略，一方面可以满足城市發展的适应性需求，同时也可以应对非物质文化遗产、遗产景观、遗产构筑物等保护需求。

二、多重压力下的文化再生机遇

京都的城市韧性策略定义：“韧性”既是一种应对灾前准备和灾后修复的抗灾能力，也是一种实现传统物质与非物质文化遗产的保护与传承适应性能力。京都所面临的挑战大体可分为自然、环境、遗产以及社会四方面（图2），既包含城市发展的普遍困境，也存在遗产保护的特殊问题。四方面挑战相互关联，彼此影响：遗产既因环境问题而受到损害，又因社会人口问题而限制发展；环境承受了自然灾害所带来的损害，同时也与遗产保护问题紧密相关。自然和社会的韧性需求也存在相互增益的关系，人口稳定需求可以提升城市应对自然灾害所需的自主、自助能力；进而辅助提升城市的可持续发展与遗产保护需求，最终形成良性循环。

（一）自然层面：城市灾害与脆弱的应灾能力

高度发达的城市系统让大规模自然灾害在历史城市中极具破坏力。在京都所在的关西地区，以震源所在的直接地震和海槽地震灾害、与泥沙有关的地质灾害，以及由暴雨而引发的风暴和洪水灾害已经成为威胁当地发展的主要灾害。仅在2018年，关西地区就经历了烈度超过5级的地震、夏季暴雨，以及台风登陆（图3）。台风飞燕对大阪地区共33处历史文化遗产造成强烈的冲击，包括多处古树倒塌、建筑与古迹损毁、景区关闭等（图4）。极速增长的备灾需求与历史城市脆弱的应灾能力间的矛盾日益成为城市发展的主要问题。

（二）社会层面：人口活力流失增加社会负担

城市的活力依赖城市人口与劳动力的活力。京都在长期发展中也无法避免地出现了人口老龄化、少子化和人口负增长等问题。自2005年以来，人口持续呈下降趋势，待就业的年轻劳动力向更大城市或周边城市迁移。以人口减少和老龄化为主要特征的人口与劳动力活力下降，正在影响历史城市社会发展的诸多方面：（1）致使劳动力减少、经济增长乏力、支撑社会保障体系的劳动一代负担加重。（2）既影响社区居民协会和居委会的能力，也影响到地区组织防灾、维护和美化历史街区、预防犯罪、脆弱性人群看护等活动。（3）城市经济和产业结构的稳定性受到冲击，人口的不稳定使产业结构逐渐单一化，因而无法依赖多元化发展分散风险。虽然京都作为历史文化遗产集中地吸引着大量游客，可通过旅游业发展实现城市经济效应的提升，但随之而来的居民生活与历史城市环境之间的冲击又演变为新的社会问题。

（三）文化遗产：活化利用的困境

如何进行文化遗产的活化、利用与传承是全球历史城市发展普遍面临的问题。城市居民生活方式随着社会现代化的发展而变化，当地社区的生活文化因价值观多样化而逐渐弱化，很多具有传统文化意义的生活方式逐渐削弱，不再延续。作为千年古都，京都留存着大量的古代园林、宫殿、古镇、寺庙、神社，形成了优秀的历史景观，历史景观的管理和保护始终是京都城市发展中不可或缺的一部分，然而如今也面临着传统生活方式的弱化，以及传统文化的传承问题。例如，京町家②作为古城风貌与传统生活方式的代表，既是京都传统住宅模式也是蕴含当地建筑空间文化和城市社区文化的重要承载体，具有极强的保护和传承价值。2016年的调查显示，7年间京町家约6000间木造家屋损失，每年平均流失约1.7%。人口老龄化、年轻人迁移以及生活方式的转变让城市街区中的历史建筑逐年锐减已经成为不争的事实。在社会环境发生巨大变化的背景下，历史城市必须通过合理的活化和利用文化遗产实现保护与传承，并实现以文化遗产为中心的历史城区可持续发展。

（四）环境层面：遗产与生态的双重压力

历史城市的环境面临遗产保护压力与生态问题的双重考验。（1）受文化遗产的保护与传承压力，让防灾、景观环境维护和社区活力提升受到严格限制。例如京町家由于人口外迁所导致的空置房屋增加（7年间空置房屋增加1000间），不仅增加了私人土地维护难度，也降低了土地利用率，对防灾、景观环境维护和社区活力均会产生不利影响。（2）生态环境方面，全球变暖的适应性减缓策略是城市发展的重要问题，而生物多样性支撑着京都独特的文化传承。当地传统植物数量和种类的减少将间接影响当地文化习俗的传承。“京都三大祭”中下鸭神社的“葵祭”所采用的装饰植物是双叶葵（又称双叶细辛），同时也是下鸭神社的标志（图5），体现出地方传统植物对于京都文化的渗透。此外，人类对森林资源的荒废导致了三山景观的破坏，还降低了防洪和水土流失的控制机能，使得自然灾害更容易发生，对城市的防灾造成不利的影响。

三、 历史城市的韧性策略

京都所提出的韧性发展策略以分解“韧性”所包含的能力为基础，在理论上依旧延续“韧性”作为一种能力的观点，以城市抗灾作为时间线过程分解韧性在不同阶段所具备的能力，即构成京都韧性理论中三大能力：预防力、应急力与再生力。韧性理论与韧性实践手段之间的关系如图6所示：

（一）韧性发展策略：理论与实现手段

1.韌性理论：预防力、应急力与再生力

韧性目标所对应的主要需求，一是需要提升城市承灾的容量，能应对突发性冲击，二是需要应对城市所面临的多方面慢性压力。京都韧性城市能力以预防强化力、危机应对力以及创造再生力构成：日常中预防与减轻危机，达到加强和改善更安全更良好的状态；当危机发生时，将负面影响和损失降低到最低，称之为应对危机力（应急力）；危机状态后实现迅速的重建和再生，并不仅恢复到原有状态，而是发展创新再生力。其实现的手段一是通过城市相关政策的检查和强化，另一方面是“地域力量”和市民能力的更新和强化。

2.实现手段：“TOP+BOTTOM”自上而下与自下而上

实现城市多维度、多方面韧性的构建既需要与韧性理念相适应的政策引导，又需要组成城市基底的市民参与。具体的韧性实现手段可以分为政策强化与“地域力”增强两个部分：

（1）自上而下引导——从韧性的视角重新审视并强化政策。纵向分裂的政策无法协同处理城市面临的各类相互关联的危机。关于城市规划、人口发展、文化艺术产业、景观街区、环境、防灾等各个领域的政策，需要以“韧性”这一视角进行横向的串联，发展跨领域政策整合与适应性调整，以便面临危机时可以共同应对。“自助、互助、公助”的韧性观点作为主要政策导向，进一步推进“地域力”以及“市民力”的发展。为达到上述目的，京都韧性策略所提出的强化方式包括：推进市民、社区、企业、大学、非营利组织等的积极合作，培养主人公意识，建立相互协作的关系；在社会状况不断发展和变化中转变政策思路，以创新思维克服“难以预测的危机”；转危为机，利用逆境现状引领未来发展。

（2）自下而上配合——进一步强化京都的“地区力量”和“市民力量”。在居民参与层面，老龄化的趋势和社区活力低下是京都发展源于城市历史文化积累的“地域力”与“市民力”的主要阻碍。为落实韧性发展，京都采取了以下手段强化地区与市民力量：在市民生活中渗透韧性理念；强化地域内的羁绊，加强区域之间联系，增强居民的认同与归属感；在韧性理念下的新一代领导者的培养与实践。

（二）京都韧性策略：行动与目标

作为东亚地区具代表性的历史城市，京都在制定韧性框架和调整“转危为机”思路方面极具参考意义。其韧性策略分为六个维度，分别对应人口增长、生活富裕、互帮互助、舒适安全、环境友好以及抗灾能力六个城市发展目标（图7），行动计划与核心内容 [7]详见表1。

生活富裕、互帮互助、舒适安全三个目标共同组成了京都韧性独特核心，体现了当地韧性发展的基本关联：当地社区需要支持文化艺术产业的发展以及自然和街区景观的维护；而对延续的历史文化与景观的自豪感又是当地社区培养认同感和归属感的基础；此外，得到合理保护的丰富环境将在不断变动的危机和自然灾害中得以流传。

互帮互助方面，地方社区自1869年开始就构建以“町组”为单位的社区居民组织，举办传统町内祭典等小型活动③，这种地域性独有活动形式蕴含着强烈的历史文化特色，是京都赖以维护社区良好关系的重要手段之一。文化艺术产业是“生活富裕”的基础，当地传统艺术文化与市民生活息息相关，体现社区的生活方式。京都的“三山四季”、神社和老街区都是城市所继承的重要文化财产，因此“舒适安全”目标主要针对街道景观与历史街区的保护。

“抗灾能力”与“环境友好”是京都韧性发展的初始目标与基础，自然灾害与全球变暖趋势暂时无法避免，因此在城市韧性中应考虑最小化其影响的适应性措施。人口问题不仅削弱京都的发展，也影响其他五个领域的发展，因此，在改善人口增长率的同时，创建以少子化为前提的城市活力将是形成良性循环的基础。

四、结论与启示

（一） 历史城市的遗产保护、韧性策略与可持续发展

通过对日本文化遗产保护法规政策变化的梳理可以看出，京都此方面的立法已相對完善，在明确了有形文化遗产与无形文化遗产的划分标准、保护范围与严格的建设控制的基础上，保护、维护等措施具有详细的财政预算，遗产也有明确的等级划分；在保护形式上，也形成了政府、民间社团以及私人保护三种途径，在一定程度上体现了文化遗产保护的社会性与专业性。

而韧性策略作为跨领域协调各专项政策的有效手段，为历史城市提供了应对不确定性发展和活态保护文化遗产的新途径。京都韧性策略中的城市遗产保护方式可总结为三个方面：

1. 对于有形文化遗产的整体性保护，包括保护建筑遗产及其空间所营造的历史景观，保护地域性景观的特征，通过活化利用文化遗产连接传统文化与城市空间，创造多样性的传统文化发展。

2. 对于无形文化遗产的保护与利用，重视其文化、经济和社会价值，通过对传统艺术未来继承人的培养、传统技艺的经济开发等方式，结合地域的旅游业及经济产业发展，在传承和利用传统文化技艺的同时活化当地经济。

3. 针对气候变化以及环境的不确定性变化，通过合理利用城市中的历史建筑以缓解城市过度开发的负面影响，同时侧重于主张个人与社区的作用，以个人行动、未来一代教育，以及社区组织来组成响应团队，以应对环境变化可能产生的不利影响。

历史城市的文化遗产既具有遗产保护价值，也具有韧性发展价值。以韧性理念为视角，古都历史景观整体关系网络被视作可利用文化资源，因此其韧性保护策略偏向于遗产活化、利用并促进经济发展。社会韧性也依赖于城市文化遗产而发展，社区居民的文化意识形态与历史文化空间相互依存，历史建筑的保护并非单纯保护建筑本身的形态，更是保护地域内居民的自我同一性[8][9]。

对于历史城市来说，文化遗产是居民日常生活不可分割的一部分，历史建筑与风景名胜组成了独特的城市空间，城市空间保留着传统文化、习俗等活态文化遗产，因此保护文化遗产价值、追求城市可持续发展，以及在城市冲击中寻求适应性发展的三项目标彼此相互关联。在韧性策略中“社会的可持续”与可持续发展目标部分重合，但韧性更倾向于提供一种针对城市不确定性的思维方式和行为模式来实现历史城市特有的可持续发展目标。

以京都城市发展策略体系为例，“京都创新综合战略”作为现行的重要城市发展策略之一，侧重于从整体上阻止人口下降；韧性策略则侧重于在人口持续下降的过程中尽量减少负面影响，旨在从危机的局势中寻求机遇，重建和发展更有活力的社会。可以看出，韧性策略是以新的视角介入创新综合策略，追求不同政策间的协同效应。上述关系图谱如图8所示。

（二）对中国的启示

京都的城市韧性策略制定了一个层级清晰的韧性行动框架，通过六个维度的韧性目标制定一系列韧性行动计划，以期在未来城市发展中可以积极面对突发或潜在危机，在未来40年实现城市的可持续与繁荣发展。京都基于自身特性制定韧性策略，其韧性行动对我国城市遗产的可持续保护与韧性发展有如下几点启示：

（1）政策法规的适应性调整。近年来，我国在文化遗产保护方面做了大量工作，针对文化遗产的保护措施与理论方法研究都取得了显著成效。但不可否认的是，对遗产保护的关注在一定程度上会阻碍城市发展适应性措施的实施。因此，在城市可持续发展的诉求下，京都引入韧性理念横向贯通多领域政策法规，达到适应性调整的目的，值得同类型城市发展借鉴。

（2）共同参与。我国的城市管理体系中一直以“自上而下”的模式居多。但在社会韧性的构建与地区遗产保护方面，借助“自下而上”的民众力量也必不可少。京都所鼓励的社区内参与、多渠道沟通、增强社区活力以应对城市问题等行动可以有效地提升城市居民的参与度；配合“自上而下”的政策引导，鼓励居民参与到文化遗产保护的行动中。这种做法不但有利于城市遗产的可持续保护，对于非物质文化遗产的传承和利用也具有重大的意义；共同参与可以增强地方的身份认同感，从而构建社会韧性，形成良性循环。

（3）历史名镇保护规划。我国数量众多的历史文化名镇名村是文化遗产的重要组成部分。对于历史文化名镇的合理开发与利用一方面能够培育地方特色的文化产业，推动地方经济的发展，又可以在开发中保护和活化非物质文化遗产资源。历史名镇保护规划可以引入“韧性”这一理念，在保护利用规划的基础上探索城市可持续发展的可能性，同时培养应对不确定性变化的能力。