充分发挥灵活就业稳就业“蓄水池”作用

周莉雅 耿瑛 薛玮 林群

当前，受经济增长下行压力较大、国际地缘政治复杂多变等多重因素叠加影响，整体就业形势承压。灵活就业作为农业转移人口和青年人就业的重要“蓄水池”，成为不同行业间的“转换器”、缓解就业结构性矛盾的“调节器”、新就业群体的“加油站”，对当前稳定就业、增加中低收入家庭收入、化解社会矛盾发挥了重要作用。截至2021年底，我国灵活就业人员已超2亿人，占我国城镇就业人数的近一半。目前，江苏灵活就业人员超过1100万，约占全省就业人口总量的20%，未来灵活就业规模预计进一步加大。为此，要充分认识灵活就业的重要性，加大有利于灵活就业的政策设计、服务供给和制度创新，确保全省就业大局更加稳定。

时代之变催生就业之变

就业形态是时代发展变迁的产物，受产业结构、城镇化动力机制、技术进步和消费升级等诸多因素影响。进入新时期，尤其是新冠肺炎疫情暴发以来，就业群体面对的外部环境和内部需求都发生了重大变化。

就业结构之变。灵活就业人口的快速增加与劳动力产业结构转型有很大关系。我国正处于经济转型升级的关键时期，在这一时期，劳动力从工业和制造业向服务业转移的速度明显加快。有研究表明，美国在上世纪五六十年代，日本在上世纪八九十年代，这种变迁速度都大幅提升。根据国家统计局公布的《农民工监测调查报告》，农民工从事第二产业的比例，从2013年的56.8％下降到2021年的48.6％，而从事第三产业的比例，从2013年的42.6％增长到2021年的50.9％。新冠疫情暴发以来，劳动力的转移进一步加快。以物流配送行业为例，2021年中国快递业务从业人数已突破1000万人，外卖员总数也已突破770万人，其中有大量从业人员来自制造业和建筑业工人。

就业观念之变。随着市场环境的变化，社会各界对灵活就业的接受度在不断提高。从需求方看，根据《中国灵活用工发展报告（2022）》调查结果，2021年我国超六成（61.14%）的企业使用灵活用工，比2020年上升了5.46个百分点。在2021年已使用灵活用工的企业中，超过一半（51.99%）的企业表示“稳定并维持目前规模”，三成左右的企业表示正“扩大使用规模”，表明企业更倾向于扩大而非缩减灵活用工规模。从供给方看，根据美团研究院最新调查结果，56.8％的生活服务业灵活就业人员看重灵活就业收入方式灵活、工作时间灵活等特性，仍打算继续从事灵活就业（包括做从业者和自主创业两种情况）。其中，20.0％的从业者因从事灵活就业增长了见识，提升了能力，打算走上自主创业之路。随着就业观念的转变，职业的“高流动性”和“终身式”学习将成为就业的常态。

就业诉求之变。随着新型城镇化的推进，农业转移人口由“农一代”转变为“农二代”，即由上个世纪的一人外出打工，演变为举家进城，生活成本随之上升，对就业岗位的薪资水平提出了更高要求，很多人选择在灵活就业和传统就业领域间不断切换。由于更倾向于选择“拿到手”的钱多一些，很多灵活就业者缴纳职工养老保险的意愿不高。以常州市外卖骑手为例，头部骑手收入水平最高，这部分人群年龄普遍在30岁左右，大多有房贷压力和子女教育负担，对他们目前阶段来说，每月实际到手的收入比未来保障更重要。因此，最近几年相关部门一直在推进灵活就业人员“应保尽保”，但部分灵活就业者的参保意愿始终不高。

灵活就业领域面临“三难”

在当前经济下行持续承压，传统产业“机器换人”加速推进，就业形态不断蝶变等多重作用下，未来灵活就业规模预计进一步加大，但目前灵活就业领域仍存在诸多难点，主要体现在三个方面：

规模不断提高，但实现高质量就业难。灵活就业领域中的大部分就业群体很难实现高质量就业。从就业稳定性来看，灵活就业领域以生活性服务业为主，部分行业受疫情影响较大，很多中小微企业发展受困，直接传导到就业领域，如疫情期间家政、旅游、餐饮等从业者收入骤减，部分人员甚至暂时失业。从收入来看，以劳动派遣员工为例，具备一定专业技术能力、短期的中高层次人才派遣，个人收入与同类岗位的市场平均水平基本一致；普通劳动力输出岗位，因其缺乏技术含量，收入水平与当地最低工资收入标准相当，这部分人增加收入主要依靠高强度劳动。

形态日益多元，但劳动关系界定难。随着灵活就业的兴起，“去雇主化”“多雇主化”“标准劳动关系下劳动方式的新型化”等多种形式的就业形态出现，劳动关系呈现非正规、动态和不稳定等特点，出现了许多“有劳动没关系”的现象，适用于传统劳动力市场背景下的劳动合同制度、工资支付制度、劳动争议处理制度、社会保险制度等难以适用于共享经济等新经济基础上的灵活用工模式。如外卖配送人员中有56%的骑手有第二职业，兼职类别以小微创业者和技术工人为主；部分年轻人由于暂时没有找到合适的工作或迫于家庭压力进入灵活就业领域，通常三五个月即离职，流动性非常大，这些情况都给传统的劳动关系带来新的挑战。

就业群体权益保障日益得到重视，但社会保障落地难。近年来，江苏不断健全灵活就业人员社保制度，但传统就业劳动关系和社会保障制度在灵活就业领域仍无法完全适配。截至2022年3月，全省企业职工养老保险参保人数2344.25万人，其中灵活就业人数338.04万人，仅占14.4%。以收入相对较高的快递行業为例，职工参保率最高的基本养老保险也只有53.5%，工伤保险的参保率不足50%，而用以补充工伤保险不足的意外伤害保险也只有35.8%。参保率不高的主要原因有两个：一方面是企业对加强劳动用工权益保障的意识不强，另一方面是灵活就业人员自身参保意愿不高。同时，部分灵活就业人员没有纳入保障范围，存在“漏保”“脱保”“断保”的情况，导致一系列社会保障难以落地。

发挥灵活就业“蓄水池”作用的相关建议

发挥灵活就业“蓄水池”作用，重点要进一步拓宽灵活就业渠道，多措并举支持劳动者灵活就业，促进灵活就业人员高质量就业，强化灵活就业人员权益保障。

培育扶持市场主体，拓宽灵活就业渠道。积极培育和扶持市场主体发展，为灵活就业“蓄水池”提供源头活水。一是大力发展生活性服务业。加大政府购买社区服务力度，促进社区服务业提质扩容，重点发展养老、托幼、居民服务、餐饮住宿等社区服务业。支持后备厢经济、夜市经济，跳蚤市场、农村大集创新发展，在经营场所和营业执照方面提供最大化便利。二是积极培育新产业新业态。推动网络零售、移动出行、线上教育培训、互联网医疗、在线娱乐等行业发展，为劳动者居家就业、远程办公、兼职就业创造条件。鼓励工业互联网平台商、服务商提供低成本、模块化在线协同服务，实现资源共享、灵活协同。培育新型消费业态，推进新型消费场景建设，进一步拉动消费需求，创造更多灵活就业岗位。三是支持和规范平台经济健康发展。坚持包容审慎监管原则，促进平台经济健康发展。引导互联网平台企业、中介服务机构等降低服务费、加盟管理费等费用，创造更多灵活就业岗位。督促平台企业建立与工作任务、劳动强度相匹配的收入分配机制，协商确定服务时间、报酬、劳动保护等基本权益。

加强灵活就业服务，支持劳动者灵活就业。做好线上和线下就业对接服务，努力做到灵活就业无缝转接，引导更多有意愿的就业群体进入灵活就业领域。一是完善就业服务平台。强化数字平台功能，构建岗位“发布—推送—匹配—反馈”供需对接闭环机制。鼓励更多地市搭建“共享用工”信息收集发布平台，帮助有需求的企业精准、高效匹配人力资源。建立覆盖市县乡三级、资源共享的线下零工服务体系，在更大范围内实现用工调剂，努力保证灵活就业人员工作不间断，收入不断档。二是开通行业准入绿色通道。进一步简化灵活就业审批手续，对办理行业准入许可的，实现多部门联合办公、一站式审批，让灵活就业服务“触手可及”。三是强化舆论引导。加强职业指导，引导更多高校毕业生转变就业观念，通过灵活就业岗位让“慢就业”“不就业”人群进入就业领域，实现就业孵化。

强化就业能力提升，促进灵活就业群体高质量就业。持续提高灵活就业群体就业能力，打通职业上升通道，让灵活就业成为高质量就业的“加油站”。一是提高培训质效。鼓励各类院校、培训机构、互联网平台企业参与开发灵活就业培训课程，针对灵活就业人员工种特性，大力开展紧缺急需工种和新职业项目培训，建立线上线下结合、时间方式灵活的新就业形态技能培训体系，将符合条件的灵活就业人员纳入技能培训补贴范围。二是强化创业扶持。落实灵活就业领域重点人群创业担保贷款、税费优惠等扶持政策，并适当延长扶持年限。鼓励劳动者通过开办农家乐、小餐馆等个体经营形式实现灵活就业，符合条件的按规定落实有关创业补贴扶持政策。鼓励各类创业孵化载体向灵活就业群体提供经营场地，按规定给予租金减免等优惠，将更多的灵活就业人员培养成各类市场主体。三是打通灵活就业职业上升通道。通过政府、行业、院校和互联网平台联合办学并认证等方式，为灵活就业群体提供学习认证。进一步畅通灵活就业专业技术人才职称申报评审渠道，鼓励引导灵活就业人员申报专业技术职称，让更多的灵活就业群体具有稳定的就业技能和清晰的职业规划。

构建新就业形态权益保障体系，让灵活就业更有保障。创立专门针对灵活就业人群的社会保障体系，以更加适合灵活就业人员需求，让灵活就业更有保障。一是探索适合灵活就业的劳动关系认定标准。在传统的标准劳动关系、非标准劳动关系“二分法”的基础上，探索“三分法”，即将灵活就业这一新型用工关系归属于非标准劳动关系，并加以补充和完善，优化灵活用工劳动关系判定标准，将灵活就业者纳入新的劳动保护制度，更好地推动灵活用工行业合规发展。二是健全灵活就业人员社会保险制度。降低灵活就业社保缴费工资基数，适当调整缴费比率，让更多人愿意缴、缴得起。以个人身份参加企业职工基本养老保险确有困难的，可自愿暂缓缴费，缴费年限累计计算。灵活就业群体中困难人员参加居民医保的个人缴费部分，实行财政全额补助，实现困难人员应保尽保。深入开展全省职业伤害保障试点工作，从出行、外卖、即时配送、同城货运等行业切入，创新完善职业伤害保障覆盖群体、参保缴费、保障情形、待遇支付等政策。鼓励灵活就业人员自愿参加失业保险，鼓励新业态平台对其平台从业人员缴纳失业保险费予以补助。对互联网平台为灵活就业群体提供商业保险予以财政补贴和税收优惠。三是完善社会帮扶体系。对符合社会救助条件的灵活就业人员及时按规定納入社会救助保障范围，有针对性地为面临贫困风险的灵活就业者提供基本生活保障。将符合条件的灵活就业人员纳入住房租赁保障范围。鼓励有条件的地区组织重点灵活就业群体建会入会，推动工会开展行业集体协商、促进劳动报酬合理增长、赠送商业保险等活动。打造多种形式“零工驿站”，进一步提高灵活就业人员获得感、幸福感和安全感。

（周莉雅、耿瑛：江苏省战略与发展研究中心社会发展研究所；薛玮、林群：江苏省发改委就业收入分配和消费处）

责任编辑：张蔚菊