新形势下基层央行内部审计应对风险挑战的作用机理与实践路径研究

陈新

2017年，国际内部审计师协会修订后的《国际内部审计专业实务框架》中指出：风险管理是内部审计发挥作用的基础。2018年，国家审计署颁布的《审计署关于内部审计工作的规定》中提到：对本单位以及所属单位内部控制、风险管理等方面开展审计。2022年召开的党的二十大会议强调：坚持稳中求进的总基调；同年审计署审计长侯凯在全国审计工作会议上明确，“推动把重大风险隐患解决在萌芽状态，这就是审计最大的稳”。

当前，经济下行压力显著增加，经济金融的不确定性持续加大。中国人民银行作为国家的中央银行，是重要的宏观调控部门，肩负着制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定等重要职责，人民银行履职效能的好坏，关系着国家经济发展和社会民生稳定。内部审计作为人民银行组织治理的重要组成部分，如何更好发挥常态化“经济体检”作用，及时对组织的政策、资金、信息、业务进行全面扫描，精准识别、快速预警和控制风险，助力组织防范风险、提质增效值得我们深入思考和探索。

近年来，受国际环境变化、新冠疫情突发等外部因素，以及中央银行职能调整、业务发展等内部因素的影响，人民银行在行使职能过程中的风险内涵和外延进一步拓展，履职风险

呈现种类多、涉及面广、复杂多变等特征。按照《中国人民银行分支机构内部控制指引》，基层央行在对外履职和内部管理中主要面临法律风险、声誉风险、资产风险、信息技术风险、效率风险、操作风险六类风险挑战，具体表现如下：

一是法律风险。从外部履职来看，人民银行作为“一委一行两会”中重要的金融监管机构，对金融机构具有行政许可、执法检查、行政处罚的职权。基层央行在对外执法检查时，若出现因执法不当、贯彻执行政策有偏差、制定细则或办法不正确、管理监督不到位，导致业务或事务违法等情况，则可能引发法律风险。从内部管理来看，近年来，基层央行购买服务数量逐年增加，购买服务合同应用越来越普遍，若出现合同的签订、履行与现行法律相悖等情况，则可能带来法律风险。

二是声誉风险。提供金融服务作为中央银行三大职能之一，涉及业务工作的方方面面，包括征信管理、经理国库、金融消费者权益保护等等，这些职能既是人民银行服务社会的重要窗口，也是社会各界、普通民众的关注焦点。基层央行对外履行金融服务职能时，业务或行为处理不当，如征信异议处理不规范、个税退税不及时、金融消费者投诉处置不到位等，出现被媒体或舆论给予负面评论的情况，则可能带来声誉风险。

三是资产风险。人民银行作为货币政策工具的传导者、推动者和落实者，具有运用和管理货币政策工具的重要职能。特别是2020年以来，人民銀行密集推出了包括两项直达、碳减排等多种结构性货币政策工具，意在支持稳企纾困和实体经济发展。若因差错、舞弊、人员素质差异、管理监督不力或突发事件等原因，导致部分资金投向背离政策导向，出现资金错配、低配的情况，则可能使采用信用方式发放的政策资金遭受损失。同时，基层央行还拥有一定的房屋及建筑物、运输工具、电子设备等固定资产，若在使用和管理过程中出现出租出借不合规、维修处置不恰当等情况，则也有可能造成资产风险。

四是信息技术风险。随着信息技术的广泛运用，信息化已渗透到人民银行的各项业务和管理中，这给基层央行的履职带来了积极影响，但与此同时，信息技术天然的复杂性、脆弱性也给其运用和管理带来了一定挑战。履职过程中，若因网络和信息系统技术运用不合理、人员技能不足、运行与管理措施不到位、失效或突发事件、不可抗力等原因，出现系统运行中断、不稳定，数据泄露、被篡改或不当使用等情况，有可能给基层央行业务正常运转带来工作被动和负面影响，从而引发信息技术风险。

五是效率风险。2020年以来，新冠肺炎疫情对我国经济社会带来了很大的挑战，预算收支矛盾加剧，党中央、国务院提出“过紧日子”要求，人民银行总行强调各级机构要精打细算，讲求绩效，全面推动预算资金提质增效，人民银行各级机构的绩效管理工作要求越来越严格。若由于人员素质差距、业务差错或突发事件、不可抗力等原因，出现财务资源浪费、资金使用效率低下、预算对重点履职保障程度不高等情况，则可能带来资金效率风险。另外，基层央行在履职过程中若未建立高效的沟通和决策机制，出现信息沟通不畅通、决策程序不科学、决策信息质量不高等情况，还将导致工作效率风险。

六是操作风险。操作风险主要指人民银行业务履职中，因操作人员的业务素质差距、过失等原因，导致业务或管理不合规的情况。操作风险具有普遍性，几乎所有的业务职能、业务流程都可能潜藏操作风险，且操作风险一旦发生，还可能会产生连锁反应，引发其他关联风险，因此同样需要引起高度关注。

内部审计作为人民银行风险管理的最后一道防线，具有全面性、客观性、专业性等特征，通过发挥监督、评价、建议职能，形成揭示风险、反映风险、应对风险的风险管理闭环，在助力组织防范化解风险中具有独特优势和重要作用。

（一）发挥监督职能，全面揭示风险。内部审计最根本的职能就是监督。根据2020年国际内部审计师协会发布的“三线模型”，内部审计作为第三道风险防线，与主要针对某一业务领域采取岗位制衡和专项监督的第一、二道防线不同，它能对组织实现目标相关的事物进行独立、客观的审计，兼顾了综合性和专业性的监督优势。内部审计既可以通过开展经济责任、内部控制等综合性审计，横向突破部门间的壁垒把各项业务综合起来穿透分析，对全行主要业务单元进行全方位监督，揭示组织整体风险；也可以通过开展预算管理、国库业务、货币发行等专项审计，纵向开展符合性测试，对业务条线的各个环节进行全流程审计，揭示某个特定业务领域的风险；还可以对组织内部或有可能存在的潜在风险隐患进行排查，关注可能带来的损失，防患于未然。通过发挥内部审计的监督职能，从面到点，从横向到纵向、从已然到未然，全面系统地揭示组织的风险状况，能更好地为组织治已病，防未病。

（二）发挥评价职能，客观反映风险。人民银行管理层获取的风险信息主要来源于业务部门和监督部门，但业务部门提供的信息或有局限性、片面性，汇报工作时可能存在对所做工作“浓墨重彩”，自身问题“轻描淡写”的情况，导致管理层掌握的本辖区风险信息不全面，可能出现风险预判不够准确、管理决策存在偏差的情况。而内部审计具有服务于组织领导层、独立于业务部门的天然特性，依托审计监督情况，能对内部风险信息进行深入分析、客观评价，还能对外部环境影响单位治理目标的不确定因素，如法律法规和政策变化、经济环境变化、信息技术变化等进行分析研判，综合评价内外部因素对本单位风险管理产生的不确定影响，并客观、完整地向管理层进行汇报和提示，帮助其全面掌握风险信息，准确研判风险程度，有效进行风险管理。

（三）发挥建议职能，积极应对风险。新形势下，人民银行内部审计除了发挥传统的监督职责之外，还能根据审计发现，由表及里、见微知著，深入分析问题产生原因，仔细研判问题背后的风险，向单位管理层或业务部门提出优化战略规划、深化制度建设、强化内部控制、完善业务流程等方面的审计建议，帮助单位有的放矢地制定风险防范措施，提高风险管理水平。比如，针对“病灶”在基层行，“病因”在上级行的机制体制问题，提出完善机制体制的审计建议，促进管理层优化顶层设计，从源头上、根本上防范履职风险，提升工作效能。

基于内部审计防范化解风险的作用机理，根据审计监督共性的工作程序和个性的审计内容，结合基层央行内部审计工作特点，可从审计计划制定、审计监督开展、审计机制建设三个方面入手，构建一套审计工作路径图，以充分发挥内部审计在助力组织防范化解风险中的作用。

（一）科学制定审计计划，精准绘制排雷扫险“作战图”。

1.结合风险评估结果，制定平面作战图。基于风险管理视角，以人民银行每年开展的风险评估工作为基础，依托风险评估结果，按照固有风险值和剩余风险值的排序，遵循风险值越大、审计项目安排越靠前的原则，制定中长期审计规划和年度审计计划。通过将风险评估结果与审计计划编制有机结合，确保审计覆盖率、审计频率与审计对象的风险分布、风险水平相符合，实现风险引导审计。

2.结合内部管理需求，制定重点作战图。将经济责任审计计划与干部监督管理需求对接，主动与纪检监察、组织人事部门沟通，提前了解领导干部在经济活动中落实党风廉政建设和遵守廉洁从政规定的情况，将其作为编制经济责任审计年度计划的重要参考，做到权力运行到哪里、职责履行到哪里，审计监督就跟进到哪里；权力运行哪里存瑕疵、有风险，审计监督就聚焦到哪里。同时，将专项审计项目计划与业务管理需求对接，将货币信贷、货币发行、国库、征信等与单位稳健运行息息相关的重要业务领域纳入审计项目计划备选库，实现审计监督对单位重要业务领域的全覆盖。

3.结合资源配置情况，制定区域作战图。编制历年内审项目分布热图，将各部门（单位）接受审计的次数、年份、项目、发现问题进行全面统计，通过重点关注审计频率偏低、审计涉及较少甚至从未涉及的领域，精准排查审计监督盲区，将其纳入审计计划范围，促进审计全覆盖；通过查看历年审计发现问题，摸清问题个数较多、频率较高的区域，确立审计重点关注对象。再结合内审部门已有的人力、财物、信息技术等审计资源，找到待审对象个数和审计资源配置两者之间的最大公约数，以此制定审计计划，在有限的审计资源下实现既不放过重点领域，也不留下监督空白。

（二）全面拓展监督维度，全力打好防范化解风险“攻坚战”。

1.做实经济责任审计，发挥权力运行“监督者”作用。基层央行顺应领导干部经济责任审计的新变化、新特点和新要求，按照“四年一个周期”全覆盖原则，对辖内领导干部开展经济责任审计。审计经济事项时，应以决策流程为主线，宏观上关注重大决策、重点项目、重要业务、大额资金等“三重一大”情况，微观上关注经济支出、审批程序、报销凭据等制度执行情况，以此评价领导干部经济责任履行情况；审计重大政策措施落实情况时，应全流程关注政策传导部署、决策执行、实施效果等，以此全面客观评价领导干部贯彻落实重大政策的真实情况。通过强化对公权力运行的审计监督，防范领导干部乱作为、假作为造成的权力运行风险以及慢作为、不作为造成的资源浪费风险。

2.做深预算管理审计，发挥资金使用效益“助燃剂”作用。一方面，注重预算管理的合规性。全面关注预算费用支出的情况，重点关注贯彻落实全面从严治党要求、中央八项规定等情况，尤其是“底线”“红线”问题，并根据审计问题表象找到问题根源所在，针对性提出审计建议，防范资金使用的合规风险。另一方面，注重预算管理的绩效性。將审计视角逐步从关注资金用的“对不对”转向资金用得“好不好”、用的效率“高不高”。如对预算编制、预算核批及分配、预算执行的全流程进行穿行测试，对全行性的办公用品、电子耗材等重要物品采购和使用情况进行全面摸排，对绩效目标的设立和完成、绩效结果及其运用进行审计评价，提出进一步优化资金使用效率的审计建议，防范资金使用的效率风险。

3.做细重点业务专项审计，发挥单位安全运行“守护者”作用。按照人民银行“三定”方案，目前省内市州中支有16-18个内设职能部门，内审部门在对全行业务职能进行全面梳理的基础上，聚焦内部管理和对外履职安全底线，针对性选择关乎人民银行安全运行的依法行政、征信管理、发行基金等重要业务职能开展审计监督，发挥多种类型审计的协同作用，防范化解业务运行风险。

4.做好重大政策贯彻落实情况审计，发挥政策落地“推动者”作用。重大政策贯彻落实审计是人民银行审计工作的政治任务和首要职责。人民银行内审部门根据党中央重要决策部署精神，可与业务部门协同合作，采取职责融合、过程合力、作用互补、成果互通的方式，走出行门，外延至政府部门、商业银行、企事业等外单位进行调查研究，反向印证并深入分析审计发现问题，提出宏观政策、机制体制等层面的意见建议，充分发挥内部审计在促进人民银行履行金融风险防控、深化经济金融改革职责方面的作用。

（三）强化三项机制建设，合力走好防范化解风险“最后一公里”。

1.构建立体化风险预警机制。一是建立风险磋商机制。审中与被审计对象磋商，推动快节奏整改。在认真区分问题性质和审慎研判风险的基础上，现场与被审计对象充分沟通、交换意见、提出建议，督促其主动整改。审后与业务部门磋商，推动高效能整改。根据审计项目开展情况，召开与业务部门的面对面风险提示会，提请条线管理层重视和督促问题整改落实；制发《内审提示函》，抄送相关业务条线，建议其将审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题作为日常业务检查重点，避免同类型问题再次发生，及时、有效地消除风险隐患。二是建立问题分析机制。按年度梳理全辖审计发现问题，树立研究型思维，总结辖区风险分布苗头性、普遍性、趋势性特征，对问题进行横向结构分析、纵向趋势分析，形成综合分析报告，向组织党委汇报，并適时进行公开通报和风险提示，发挥悬剑效应，促进举一反三。

2.构建多维度整改评估机制。审计整改评估是巩固和扩大审计成果的重要方式，对于防范化解风险具有重要意义。人民银行内审部门按照“谁主审、谁评估”的原则，对审计项目发现问题的整改情况进行全面评估，督促整改工作落实到位。在评估形式上，依托审计发现问题销号清单，采取突击排查、专项排查、以项目带排查等形式，对上一年所有的审计项目进行审计整改评估。在评估方法上，通过查看相关制度及会议记录，核实问题整改资料，分析问题产生原因，分清问题整改责任等，对整改措施的有效性、整改结果的真实性进行评价，撰写整改评估报告，向上级内审部门和被审计对象双线发送，对于评估发现的应付整改、虚假整改甚至未整改的，适时实名通报并提出追责建议，硬性督促整改工作落到实处、见到实效。

3.构建全方位整改长效机制。积极探索构建审计整改长效机制，以制度形式明确审计整改责任，规范整改内部协作机制，推动各部门形成问题整改合力。如：出台《审计发现问题约见谈话制度》，针对审计项目中发现的严重问题以及屡审屡犯问题，对机关部门、辖内支行主要负责人进行询问、提醒、警示和诫勉谈话，从严压实整改责任；出台《检查发现问题整改监督办法》，明晰整改监督的职责、流程、标准、措施和成果运用等内容，实行整改目标与岗位职责、年度考核、干部任用三挂钩，加大对审计整改不力的责任追究，刚性督促整改落实；出台《“大监督”工作实施细则》，构建内审与纪检监察、组织人事等部门的工作协同机制，综合运用纪检监察部门的执纪问责职能和组织人事的干部任免、绩效考核职责，在单位营造狠抓问题整改的“严紧硬实”氛围。通过完善制度，建立问题整改长效机制，进一步固化问题整改成果，提高问题整改质效。

近年来，基层央行在发挥内部审计防范化解风险方面进行了系列探索和实践，取得了一定的经验和成果。随着基层央行内外部履职形势的不断变化，以及内部审计内涵和外延的不断拓展，内部审计助力组织防范化解风险的路径选择愈发丰富多样，建议基层央行进一步转变工作思路，积极运用大数据平台和信息化方式，推动基层央行从现场审计向“现场+非现场”的审计模式转变，实现线上、线下同向发力；积极推进审计人才队伍培养，加强学习培训，加大审计实践，全方位锻造审计人员的宏观思辨、研究分析和沟通表达能力，以更好发挥内部审计在促进组织防范风险及提质增效中的作用。