以规范发展、阳光运行的PPP助力乡村振兴战略

孟祥明

党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，党的二十大报告强调“全面推进乡村振兴”。全面推进乡村振兴必须发挥财政资金的引导作用，激发社会资本的活力和动力，健全多元投入保障机制，运用PPP模式发挥财政资金杠杆作用，加快补齐农业农村基础设施短板，助力乡村振兴战略实施。

（一）中央高度重视引入社会资本支持乡村振兴

2016—2022年，中央一号文件连续7年提出鼓励社会资本参与乡村基础设施建设。通过设立各类农业农村发展投资基金，充分发挥财政资金的引导作用，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴。2020—2022年，农业农村部等部门连续3年印发《关于社会资本投资农业农村指引的通知》，不断调动强化社会资本投资农业农村的积极性、主动性，切实发挥好社会资本投资农业农村、服务乡村振兴战略实施的作用。2022年7月，农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司、国家开发银行办公室、中国农业发展银行办公室联合印发《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》，部署做好农业农村基础设施建设融资保障和金融服务。

（二）PPP对实施乡村振兴战略具有重要推动作用

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，当前我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。实施乡村振兴战略是党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往，对“三农”工作作出的重大决策部署。2022年4月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议强调，要加强农业农村基础设施建设，完善农田水利设施，加强高标准农田建设，稳步推进建设“四好农村路”，完善农村交通运输体系，加快城乡冷链物流设施建设，实施规模化供水工程，加强农村污水和垃圾收集处理设施建设，以基础设施现代化促进农业农村现代化。

实施乡村振兴战略需要创新乡村公共服务供给机制，补齐农业、农村基础设施短板，提高城乡基本公共服务均等化水平。PPP可以有效发挥社会资本的市场化、专业化优势，破解传统乡村公共服务供给模式单一、基础设施重建设轻管理，运营效率低、维护成本高、质量不稳定等问题，更好满足乡村振兴多样化需求，助力农产品稳产保供和农民收入持续稳定增长，有效提升公共服务質量和效率，为有效巩固拓展脱贫攻坚成果、助力全面推进乡村振兴重点任务提供有效支撑。同时，充分利用财政资金杠杆作用，吸引社会资本投资，带动金融机构贷款，搭建多元化融资体系，解决农业农村发展面临的资金困境，降低公共财政投入压力。

（一）乡村振兴领域PPP项目现状

截至2022年7月末，全国乡村振兴领域PPP项目共计2991个，累计投资额达3.9万亿元。其中，已签约落地项目2336个，投资额3.07万亿元；开工项目1694个，投资额2.3万亿元。从地域分布看，乡村振兴领域PPP项目投资额排名前五的省份为云南、河南、广西、贵州、浙江。从回报机制看，政府付费项目和可行性缺口项目占比较大，分别为73.4%和20.2%。从行业分布看，乡村振兴领域PPP项目主要集中在交通运输（高速公路、一级公路、二级公路、市政道路等）、市政工程（污水处理、垃圾处理、供水、管网等）、生态和环境保护建设（综合治理、生态环境保护、湿地保护等）、水利建设（水库、饮水、灌溉、水利枢纽、防洪等）、林业、旅游等行业，这些行业的投资额占所有乡村振兴领域PPP项目的80.8%。

（二）PPP助力乡村振兴面临的瓶颈

1.乡村营商环境相对较弱，社会资本下乡顾虑重重。一是民企难以享受到土地支持政策，用地指标、土地规划、土地性质存在不确定性。受制于各种考虑，在办理土地等手续时，地方政府或国土资源部门倾向于优先划拨央企、国企，对民企划拨土地时存在顾虑。二是政策颁布和细节落地存在时间差，农业农村部和国家乡村振兴局连续三年出台《社会资本投资农业农村指引》，梳理提出了农业农村现代化建设的重点产业和领域，但社会资本投入农业领域的税收补贴等优惠待遇、支持政策尚未完全明晰，减缓了社会资本参与的速度。

2.农业农村领域不是社会资本投资偏好的首要选择。一是农业农村项目中的多数项目依靠政府付费，使用者付费来源不足。受制于市、县财政收入增速下滑和收支压力趋紧，政府短期内难以突破财政预算和财政收支平衡规则的束缚，地方综合财力和履约能力影响社会资本引资迟疑“下乡”。二是农业农村项目具有弱质性和不稳定性，相较于其他有经营性现金流的项目，投资回报周期较长、风险较大、效益较低，对社会资本投资吸引力相对不足，抵质押标物难以满足金融机构放款要求。三是农产品、农业领域保险等金融产品保障水平仍存在“面窄、品少、标低”的情况。近几年，在农业保险领域开展了一系列新的探索和试点，但仍存在农业经济物保险未覆盖、保险品种类型较少、保障水平较低等现象，未能有效降低社会资本投资农业项目风险敞口。

下一步，应主动对标实施乡村振兴战略必须完成的硬任务，坚持严规范、强监管、防风险、抓绩效、高质量推动PPP工作，更好服务于乡村振兴战略的实施。

（一）推动PPP规范发展，撬动社会资本参与乡村振兴建设

寻求可挖掘、有收益、可持续的乡村振兴领域PPP项目，明晰产业发展模式和路径，提高社会资本投资乡村振兴项目的回报率。利用社会资本营销渠道和品牌溢出效应，延伸农产品产业链，开发绿色、有机农产品能够提高农产品的经济价值。按照PPP项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个阶段实施流程，做实前期工作，严防“四个不得”，抓实绩效考核工作。

（二）加强重点领域合作，加大中央涉农资金、金融资金和农业保险等支持力度

重点围绕高标准农田建设、智慧农业、仓储保鲜冷链物流、农村人居环境整治四个领域，推动农业产业机械化，开发和经营高标准农田项目，推广节水和旱作农业大面积应用、发展智慧农业和农业育种科技等项目，提高农业生产效率。增加中央对地方政府的转移支付，加速财政转移支付资金向乡村振兴项目倾斜，引导国开行、农发行等对乡村振兴PPP项目提供惠农贷款支持，创新金融工具，举办项目融资对接、农产品营销等。与农业保险公司探索开展乡村振兴PPP项目产值保险、价格保险、收入保险试点，降低乡村振兴项目投资风险，形成以财政优先保障、金融重点倾斜、农业保险保驾护航、社会积极参与的多元投入格局。

（三）用好PPP综合信息平台，加大舆论宣传

做好乡村振兴领域PPP项目的信息公开，加强信息采集和披露，提高市场透明度，强化数据分析应用。推广农业农村PPP的良好案例，分类总结梳理乡村振兴领域PPP项目经验，开展乡村振兴领域PPP专题培训，吸引更多的社会资本进入，推动乡村振兴项目进入良性循环发展。

（作者单位：财政部政府和社会资本合作中心）

责任编辑：宗宇翔