法律判决难解“苏独”政治分歧

黄洋

2022年11月23日，英国最高法院驳回苏格兰独立公投申请当日，民众手持苏格兰旗站在英国最高法院外。

2022年11月23日，英国最高法院正式做出判决，苏格兰政府无权自行举办第二次苏格兰独立公决。英国首相苏纳克对此判决结果表示欢迎，而苏格兰民族党领导人、同时也是现任苏格兰首席部长的斯特金虽然也宣称“尊重并接受”这一判决，但明确表示失望，并宣称要将下一次大选视作“事实上的全民公决”。显然，与“苏独”有关的政治分歧远远没有结束，甚至有进一步激化的可能。

此次闹上英国最高法院的核心问题在于苏格兰政府是否有权自行举办第二次独立公决。根据奠定现行苏格兰自治基础的《1998年苏格兰法》，独立这种涉及宪法体制的问题属于英国议会的“保留事务”，不在苏格兰地方议会的自治权限范围内。2014年9月，苏格兰举行了第一次独立公决，而那次公决最终得以顺利举行的根本原因是当时英国中央政府与主张“苏独”的苏格兰民族党所掌控下的苏格兰地方政府达成了协议，在法律允许的范围内利用“枢密院令”的特殊形式，临时授予苏格兰地方议会举行独立公决的权力。公决结果显示，有约45%的投票者支持苏格兰独立，而55%的投票者支持苏格兰留在英国。

2014年公决的结果并未能如英国政府所期望的那样彻底解决苏格兰独立问题的争议。苏格兰民族党虽然未能成功争取大多数苏格兰民众在公决中投赞成票，却收获了极高的民望。在随后的2015年英国大选中，苏格兰民族党赢下了全苏格兰59个议席中的56个；在2016年苏格兰地方议会选举中该党也保住了第一大党的地位，得以继续在苏格兰执政。然而，将苏格兰独立问题再度推上前台的直接导火索还是2016年举行的英国脱欧公决——在此次公决中，全英国范围内有约52%的投票者支持英国退出欧盟，而在苏格兰却恰恰相反，有高达62%的苏格兰选民反对退出欧盟，支持脱欧的仅占38%。结果揭晓后，苏格兰舆论哗然——须知在2014年苏格兰独立公决的宣传活动中，“留英”阵营的一个重要论据便是苏格兰只有留在英国才能继续留在欧盟，进而享受作为欧盟一部分的各种权益。此次苏格兰民族党再度喊出苏格兰独立的必要性，宣称苏格兰人民遭遇了背叛，苏格兰是在违背自身意愿的情况下被强行拖出欧盟的。

然而，苏格兰民族党的这一主张显然无法得到英国政府的认可。尽管该党一再向英国政府喊话，呼吁其再度赋予苏格兰举行独立公决的权力，但自特雷莎·梅至里希·苏纳克的历任首相均表态不会这么做，而是强调苏格兰人民已经在2014年做出了明确选择。在英国政府授权无望的情况下，苏格兰民族党领导人、现任苏格兰首席部长斯特金自行宣布将举行第二次苏格兰独立公决，甚至将时间明确定于2023年10月19日。她给出的理由是，独立公决本身只是“咨询性”的，并不具备直接改变英国宪政秩序的法律效力。即便独立公决获得通过，最终独立成功与否还要通过苏格兰地方政府与英国政府谈判来完成。为此苏格兰政府上诉至英国最高法院，希望能够澄清这一问题。然而，英国最高法院并不支持这一观点，而是判定独立公决本身为“具有重要政治后果的政治事件”，仍属于“保留事务”范畴，不在苏格兰地方议会和政府的权限范围之内。

此次英国最高法院的判决意味着苏格兰民族党在短期内再度举行独立公决的尝试彻底以失败告终——除非英国政府同意再次授权。更加重要的是，此次判决也彻底打消了威尔士和北爱尔兰两地的民族主义者绕过英国政府自行举行独立公决的想法。从这个角度看，此次判决在法律上重申了英国政府在独立公决举办问题上的权威，为维护英国国家统一提供了有力的法律保障。

必须指出的是，此次争议通过法律方式得以解决并不代表着政治上的分歧也随之化解，相反“苏独”势力与英国政府之间的矛盾恐怕还会进一步激化。尽管以斯特金为首的苏格兰民族党表示尊重并接受这一判决结果，但同时也不出意料地对英国议会和政府进行了激烈批评，并称苏格兰民族党不会放弃追求独立的主张。

正如斯特金所言，苏格兰民族党不断追求苏格兰独立的底气便是来自于其对苏格兰民主的阐释——若该党凭借追求独立的主张获得苏格兰民众的支持，那么就表明苏格兰民众也是支持独立的，至少也应当被给予选择是否独立的机会。这也确是苏格兰民族党在崛起过程中所采取的策略。2007年苏格兰民族党在苏格兰议会选举中异军突起，首次成为第一大党，但所获席位未能过半数。2011年的胜利更加彻底，所获席位一举超过半数，是苏格兰议会成立以来惟一做到这一点的政党。选举上的胜利显然大大增强了该党声音的分量，也使压力转移到英国政府一方。当时的卡梅伦政府最终同意授权举行2014年的独立公决，在某种程度上也是对这一局面的回应。而独立公决虽未通过，但苏格兰民族党的声势并未明显衰退，不仅在苏格兰议会选举，更在英国大选中也成为苏格兰的绝對主导政治势力，并创下了在苏格兰连续执政15年的纪录。而作为坚定的亲欧政党，苏格兰民族党从2016年脱欧公决的结果中又获取了大量政治“资源”，继而试图将苏格兰民众的“留欧”情绪引导至苏格兰独立的目标上。

不过，对于苏格兰民族党的质疑声也同时存在。一个典型的问题即，虽然苏格兰民族党已经多次在苏格兰的选举中获胜，但如何证明民众在选举中支持该党，就等同于支持苏格兰独立？毕竟选举涉及政治、社会、经济、教育、健康等多方面议题，独立与否也只是其中之一。并且苏格兰民族党在15年的执政历程中也确实花费了大量心思，推行了一系列提高社会福利的措施，例如取消大学学费、取消医疗处方费等，这些都有可能是选民投票给该党的原因，因而在多大程度上下一次英国大选可以被视作“事实上的独立公决”是存疑的。虽然斯特金尚未提及该党将如何具体操作来使“事实上的独立公决”变得可行，只是宣布将在2023年召开特别的全党会议来讨论此事，但外界认为，最有可能的方案是该党届时的竞选纲领将不会涉及除独立之外的任何议题，所有竞选活动也都将围绕独立问题展开。倘若真的如此，那么届时苏格兰必然又会再度成为英国、欧洲乃至全世界的焦点，也进一步表明仅仅依靠法律手段显然不足以从根源上消除围绕“苏独”的政治分歧。

由于苏格兰与英格兰历史上的“爱恨情仇”广为人知，很多人往往将当代苏格兰独立运动的兴起归结于苏格兰独特的民族身份认同。然而苏格兰民众对于独立的态度却似乎并不能仅用认同来解释。毕竟苏格兰身份认同数百年来一直存在，“苏独”诉求却只是最近数十年的事，而苏格兰民族党在1999年苏格兰自治开始前也只是苏格兰政治舞台上边缘性的小党。或许有人会说，正是苏格兰自治强化了蘇格兰人的民族认同，然而事实却与这一论断恰恰相反——根据长期以来追踪苏格兰民意的“苏格兰在想什么”网站的调查数据，自1999年苏格兰自治开始以来，苏格兰人的民族认同一直在降低——在只能选择一种身份认同的情况下，认为自己是“苏格兰人”的比例从1999年的77%下降至2020年的64%，认为自己是“英国人”的比例反而从1999年的17%上升至2020年的23%。类似地，在给予多种身份认同选择时，认为自己是“苏格兰人，非英国人”的比例由1999年的32%降至2020年的29%，认为自己是“苏格兰人多于英国人”的比例由1999年的35%降至2020年的26%。根据这些事实，或许可以得出结论，苏格兰民众之所以支持“苏独”，与其说是民族自豪感的迸发，更不如说是对英国主流政治的失望。苏格兰民众一再感到自己的意见长期得不到重视，自身对发展道路的选择与英国其他部分格格不入。

对此，英国另一个少数民族地区——威尔士或许能够作为一个有价值的参考案例。从表面上看，威尔士似乎比苏格兰更有寻求独立的动力。首先，历史上威尔士是被英格兰武力征服的，而苏格兰与英格兰的合并尽管存在各种争议，但毕竟是通过和平、自愿的方式；其次，威尔士人在某些方面的民族特性甚至要比苏格兰人保持得更好，例如现在仍有一定比例的威尔士人口在日常生活中使用威尔士语，相比之下苏格兰的民族语言苏格兰盖尔语已经处于濒危的境地；第三，威尔士经济发展较为落后，人均国内生产总值（GDP）在英国四大地区中垫底，甚至不如曾饱受冲突的北爱尔兰。然而，威尔士主流民意对独立却并不热衷，威尔士民族主义政党也迟迟无法取得压倒性的支持。一个重要的原因便是威尔士在各方面与英格兰融合程度极高：财政上，威尔士尚无法自给自足，长期以来依赖英国中央政府的补贴；经济上，威尔士与英格兰关系十分密切；在社会层面，威尔士也拥有大量来自英格兰的移民。而这些因素也在一定程度上促使威尔士在发展方向上向英格兰看齐，例如在2016年的脱欧公决中，威尔士是除英格兰以外惟一支持脱欧的地区。可见，经济、社会等层面上的深层次交流与高度融合，才可能是“苏独”问题的真正解药。