张文明
生态保护补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。碳汇价值实现的过程是将蕴藏在森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等生态系统中的碳汇以政府购买、企业和社会各界参与、市场化运作等形式转化成现实的经济价值。体现碳汇价值的生态补偿是指以政府购买、转移支付、市场交易等方式向碳汇供给方提供经济补偿,可分为纵向生态补偿和横向生态补偿等类型。
一、建立健全体现碳汇价值的生态保护补偿机制具有十分重要的必要性
从重要意义上看,生态保护补偿制度作为生态文明制度的重要组成部分,是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段。建立健全体现碳汇价值的生态保护补偿机制对碳达峰碳中和目标实现发挥着无可替代的重要作用,既是践行绿水青山就是金山银山理念的生动实践,又是落实碳达峰碳中和国家战略的重要抓手。
从现实问题上看,当前生态保护补偿还存在一些亟待解决的问题。其中,纵向生态补偿主要是保障重要生态系统和国家生态功能重要区域生态安全。一是对重点生态功能区转移支付列一般性转移支付,用于提高重点生态县域等地区基本公共服务保障能力,引导地方政府加强生态环境保护。二是对保护森林、草原、湿地、耕地等碳汇载体的主体提供补偿,以增加碳汇供给,进而保护重点领域和生态功能重要区域。纵向生态补偿以中央政府财政投入为主,资金来源较稳定,对提高生态系统质量和稳定性、维护国家生态安全发挥了重要作用。
二、建立健全体现碳汇价值的生态保护补偿机制的建议
一是探索建立碳汇产权制度。碳汇产权属于自然资源资产产权的重要权能。要加快清晰界定碳汇产权主体,划清所有权和使用权边界。丰富碳汇使用权类型,合理界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属,有序推进碳汇确权登记,明确碳汇权责归属。
二是规范形成科学的碳汇核算方法。要建立反映生态系统保护和开发成本的碳汇价值核算方法,率先完善林业碳汇价值核算方法,再通過市场交易、经济补偿等手段,探索不同类型碳汇价值核算,逐步修正完善核算办法。推广遥感等新技术手段应用,研制更加简单可行的动态核算方法,为碳汇监管提供支撑。条件成熟时,将碳汇价值核算纳入自然资源资产负债表。
三是加快完善碳汇交易机制。加快完善碳汇项目开发交易流程和管理制度,研究制定碳汇项目参与全国碳排放权交易相关规则。以森林、草原等为重点,系统协同开展国土空间生态保护修复,提升各类国土空间的碳汇能力。在林业碳汇交易方面,要加快破除阻碍林业碳汇发展的政策和技术障碍,完善交易机制,共建良性林业碳汇市场。
四是建立健全纵横结合的补偿机制。研究以碳汇增量变化作为参考指标,加大中财政转移支付规模的机制,在转移支付测算中通过提高转移支付系数、加计生态环保支出等方式加大支持力度,加大省级政府对国家公园、国有林场等重要碳汇来源区域的生态保护补偿资金投入,推动其基本公共服务保障能力居于同等财力水平地区前列。探索建立补偿资金与增汇相关产业关联机制,对有利于增加碳汇水平的相关产业,适当增加补偿资金规模。
五是完善推进机制。建立试点机制,深入开展体现碳汇价值的生态保护补偿机制试点,并及时总结成功经验,加强宣传推广。加强研究,深入开展碳元素在地球的岩石圈、生物圈、水圈及大气圈中的循环及其平衡关系研究,提升对碳汇价值的理论认识。加强国际交流,适时开展体现碳汇价值的生态保护补偿国际合作。
(作者单位:国家发展改革委体管所)