关于深化农村集体产权制度改革的思路与建议

杨秋莲

产权制度改革后建立的新型农村集体经济组织作为一个新生事物，其市场主体有着与其他市场经营主体不同的特点，其发展没有现成的模式、也没有统一的路径可循。焦作市各级农业农村部门从巩固提升产权制度改革成果、探索新型农村集体经济组织发展壮大途径出发，指导新型农村集体经济组织大胆实践，初步形成了适合焦作市集体经济发展壮大的途径。本文对焦作市的探索进行总结，对下一步深化改革提出思路与建议。

一、基本情况

焦作市农村集体产权制度改革“上半程”任务于2020年6月完成。全市1854个村（街、居）经过清产核资、成员认定、资产量化、组建股份经济合作社、赋码登记等阶段工作，成立了股份经济合作社，搭建了发展壮大集体经济的平台，建立了集体经济组织的组织框架及制度框架。

为巩固提升产权制度改革成果，2020年以来，多数县（市、区）开展了以“三清理一规范”为主要内容的清产核资“回头看”行动，共清收各类集体资金16 766万元，收回长期侵占的集体土地169 hm2，清退无偿占用集体资产733余处，清理不合理合同19 009份。长期以来存在的不合理承包合同得到纠正、拖欠的集体资金得到清收、无偿占用的集体资产资源得以收回，巩固提升了产权制度改革成果，为发展壮大集体经济打下了基础。

二、改革成效初步显现

（一）农村集体经济组织发展基础有效夯实

截至目前，全市农村集体资产总额163.67亿元，比2021年度增长6.1%、比2017年清产核资时点的142.5亿元增长14.9%；全市农村集体经营性资产总额52.69亿元，比2017年度清产核资时点的49.2亿元增长7.1%；经营性资产占总资产比重为32.2%；有经营性资产的村级集体经济组织966个，占比52%，比2021年提升了7个百分点。全市1826个行政村中，1301个行政村有收益，占比达到71.25%。

（二）农村集体经济组织发展活力全面激发

焦作市经过大胆探索和成功实践，逐步形成了四种发展模式。

1.租赁经营模式。集体经济组织利用集体非农建设用地或四荒地興建标准厂房、专业市场、仓储设施等，或者盘活村集体闲置的会堂、厂房和学校等场所，面向企业、新型农业经营主体等租赁经营，增加村集体收入。孟州市段西村依托紧邻德众物流园的优势，利用闲置土地建成仓库720 m2，动员村民入股144万元建成仓库3600 m2，被多家公司争抢租用。2021年村集体经济股份合作社分红24万元。

2.规模流转模式。集体经济组织通过整村流转、规模化经营承包地，或者统一对外流转，获取经营利润或公共资源管理费，增加村集体收入。温县西留石村股份经济合作社流转全村178 hm2承包地，68 hm2自主经营，110 hm2流转给种粮大户，2021年村集体收入47万余元。

3.产业发展模式。集体经济组织自主发展多种经营，获取经营利润，吸纳村民就业，实现村集体和村民共同增收。博爱县钟庄村流转土地6.7 hm2发展蚯蚓特色养殖，提供长期就业岗位100多个，2021年村集体收入38万元。

4.村落开发模式。以历史文化村落、中心村建设为载体，通过宅基地整理、保护性开发等途径，增加村集体收入。孟州市莫沟村利用183孔土窑洞，建设高端民宿，发展乡村旅游，打造了“美丽乡村、老家莫沟”品牌，2021年村集体收入200余万元。

（三）农村集体资产管理逐步规范

焦作市通过产权制度改革和加强集体资产管理，实现了村集体和成员双受益。

1.集体家底全面摸清。全市共核实集体资产142.57亿元，其中，经营性资产49.2亿元，701个村有经营性资产。

2.股份合作制改革全面完成。全市1826个村和28个有涉农集体资产的居委会（社区）全部建立股份经济合作社。量化资产总额88.61亿元，其中，经营性资产27.36亿元；确认股东总数量274.25万，其中，成员股东274.2万人、集体股东419个。股本总额73.4亿元，其中，成员股本金额66.26亿元、集体股本金额

7.14亿元。

3.村集体收入全面增加。全市村级集体经济空壳村全部“清零”，消灭集体收入“空白村”150个；集体收入5万元以上的村增加160个，达到1579个、占比为86%。

（四）创造新型农村集体经济发展环境

焦作市人民政府办公室印发出台了《焦作市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《关于进一步发展壮大集体经济的二十条举措》《关于实行村级集体经济经营性收入增长与村干部收入增长挂钩机制的通知》等政策性文件，建立了农村集体经济组织资产年度清查、定期报告、登记、保管、使用、处置六项管理制度，为村集体经济组织发展壮大奠定了良好基础。投入财政资金1.18亿元，实施财政扶持壮大村级集体试点项目236个，支持村集体经济发展“提质聚力”。

三、存在问题

（一）基层农业经济管理体系不健全

产权制度改革工作政策性强、技术含量高、各环节工作衔接紧密，需要有一支熟练掌握政策、会计业务精通的农村经营管理队伍，后期对新型农村集体经济组织的管理更需要有一支高水平的管理队伍。这种队伍在县级以下基层严重短缺。

（二）现有的农村财务管理体系与改革工作不适应

焦作市村级财务账目由乡镇财政所管理，对于农业农村部门的工作要求乡镇财政所不能积极配合。如根据清产核资结果、国家财政投入和扶贫项目形成的资产需调账转移到村委会账户，实际工作中多数财政所不能积极配合进行账目调整。部分财政所存在随意挤占、挪用集体资金的现象。

（三）改革政策不完善、配套措施不到位

农村集体产权制度改革政策不完善、配套措施不到位，例如：集体经济组织账目与村委会账目是否分国家层面没有完全明确，导致“三清整治”清收上来的大量集体资金管理无序；乡镇政府对集体经济组织与村委会账目分设不支持；有关部门不认可股份经济合作社市场主体地位，导致集体经济组织经营活动开展受阻。

（四）相当一部分村集体经济组织没有实质性运作

相当一部分村集体经济组织仅仅成立了组织，作用没有发挥，改革成效不明显。

四、下步改革思路及建议

（一）推广各地“三清理一规范”及“三清两建”经验，推动新型集体经经济组织发展起好步

清欠资金可解决新型集体经济发展缺乏启动资金问题，清理的建设用地可解决集体经济发展项目用地难题，规范承包合同可解决集体经营性资产和资源长久且稳定收益问题，从而建立集体经济发展长效机制。

（二）从土地流转上做文章，依靠土地流转后的“量差”与流转费“价差”获取新型集体经济第一桶金

通过土地流转，解决绝大多数农村集体经济发展无门路的问题，同时消除这部分村改革无用论的错误认知。通过第一桶金的分红，增加集体经济组织成员的获得感，提高集体成员关心支持集体经济发展的自觉性。

（三）鼓励集体经济组织发展多种形式的合作增加收入

村域范围内的资源有限，合作是发展壮大集体经济的必然选择。通过集体资源入股其他市场主体，盘活沉睡的集体资产，通过发展合作的混合型所有制经济，克服集体经济组织资源短缺問题。

（四）加大新型集体经济组织投入

加大新型集体经济组织投入，一要整合政府的扶助和政策，加快推动新型集体经济的发展；二要通过多种渠道强化对新型集体经济的人才投入，特别是形成吸引年轻人投身新型集体经济的体制机制，激发和形成持续发展活力；三要加快农业农村数字化进程，打造高标准、一体化的集体资产运营与监管数字化平台，在确保集体资产安全的同时，鼓励新型集体经济打造“农业+”全产业链，壮大规模提高收益；四要尽快完善促进新型集体经济发展的各种配套机制，建包含集体资产股权、土地经营权等在内的农村产权流转交易平台，探索股权流转、抵押和跨社参股等产权实现新形式。

（五）加大政策支持力度

强化土地政策支持，优化农村生产、生活、生态空间布局，完善农村集体经营性建设用地指标制度。实施新型集体经济组织税费减免与金融扶助政策，为新型集体经济发展减负增效。建议国家将扶持新型农业经营主体的项目更多地用于集体经济组织，由新型农村集体经济组织来承担、实施。

（责任编辑   张珍）