理财与理政：传统文教模式下清代官员财政能力的养成

摘要：财政事务是清代官员的重要政务之一，其财政能力的养成来源于作为士子学习时的培养及其为官后的再教育，遵循传统的文教方式与文化价值，以科举考试为选拔方式，多以经验主义为导向，针对实际问题，未形成专门学科。官员上任后，主要依靠参考成案、官箴，或引入僚属协助处理财政事务，仍遵循经验主义的治理方式，但弊端逐渐显现，影响清朝统治的稳定。

关键词：清代官员；财政治理能力；传统文教

基金项目：国家社会科学基金重大项目“清代财政转型与国家财政治理能力研究” （项目编号：15ZDB037）

中图分类号：K249；K252 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2023）04-0100-09

在清朝的财政治理体系中，官员是制度与政策的具体执行者。对各级官员尤其是州县“父母官”而言，刑名钱谷一直是最重要的政务，所谓的“刑名”亦即法律之学，所谓的“钱谷”亦即财政之学，故“刑名钱谷”属于专门之学。士子经过科举后，有相当一部分从州县踏入仕途，面对的行政事务最主要的就是刑名钱谷。关于清代财政史研究，学界更多着眼于制度、政策及其成效的研究。然而官员财政治理能力的养成则直接关系到清朝财政事务的治理成效，此专门之道如何养成值得探讨。本文主要论述传统文教模式下有志为官的士子养成财政能力的方式方法，官员在财政能力上的发展，从中探寻清代财政治理的思维。（1）

一、入学与财政：士子的财政理论储备

在中国传统的治理模式中，财政政策的制定和实施以维护皇权为旨归，参考不同地域社会经济发展的实际情况，通过行政体系和官僚制度逐级传达并执行，在此过程中出现变异和折扣。陈锋认为，中国传统治理模式下的财政政策远非规范，它既包括典型政策意义上的典章、条例，也包括帝王的御令、懿旨，甚至后者更能代表财政政策的走向与更张，充分体现皇权与官僚政治的特征。（2）清代的财政模式亦遵循这一特点，即依靠皇帝的命令，以及根据过往制度和治理实践形成的典章管理财政。此乃财政能力培养研究的线索之一，即有志走向仕途的官学生或士子会从帝王谕令、典章制度和具体实践中学习财政管理方面的知识和经验，做到在熟悉典章制度的条件下尽可能不发生变异，使皇权意志通过官僚系统尽可能准确地传达四方。

康熙年间颁布的《上谕十六条》对包括士子在内的全体臣民做出行为规范，基于此发展而来的《圣谕广训》要求由专人在朔望向百姓讲解；士子则须从童试开始，在科举考试中默写《圣谕广训》。（3） 《上谕十六条》要求全社会“重农桑以足衣食，尚节俭以惜财用，完钱粮以省催科”。（4）朝廷和官府向学校授予相关图书的行为表明朝廷对士子学习典章制度的重视，顺治十一年开始向州县颁发《赋役全书》两本，一存有司，一存学宫，供士人学子参阅，（5）或以此为赋税依据，或使士子学习清代财政赋役制度。省、府等各級书院皆印发多种御制图书，以经史为主，其中包含《三通》《大清会典》等详细列举典章制度的政书，要求诸生一并诵读。（6） 在国子监，从雍正年间即被授予《钦定清字大清律集解》《上谕内阁》（康熙六十一年至雍正七年）《大清会典》（雍正九年）《大清律例》等有关典章制度和法律法规的图书。（7）

雍正年间，世宗认为《大清律例》是处理财政问题的重要法律法规，乃“为政之要”，而刑名钱谷则被皇帝当作地方官吏最重要的工作，故要求有志为官的士子在就学时必须“熟习淹贯”，也要求学官“详为讲解”，尤其是户律（户役、课程、仓库、田宅、市廛）和工律（河工、营造）等与财政联系紧密的事务，以期作为预知政治之要。为保障学习《大清律例》这一政策的落实，皇帝要求实施严格的奖惩和考核措施，雍正十三年议准：

讲习律例，定为考核之法。饬令各学教官于详报月课、季考文内，将所讲律例何条，其听受者何人，逐一声明，以凭学臣核查。如有怠忽不肯尽心听受者，亦列名开报，该学政分别次数，严加惩儆。务令各生细心体认，通晓熟习。倘该教官不实力讲解，仍前视为具文者，该学政查实，即行题参议处。（8）

这体现了皇权明确对学习《大清律例》等法律与制度来发展财政治理能力的重视，更将此作为“莅政临民”的重要指标。通过学习典章制度培养财政能力的方式一直延续到清末新政，这一时期设立的大学堂、法政学堂等新式学校仍设置课程讲授《大清律例》《大清会典》等法律和典章。（9）

清朝沿袭先代，将经史作为士人学习的重要内容。四书五经等传统经典表面上与财政无关，但作为中国传统文化的重要载体，经史是中国传统教育模式和科举制度培养下的官员治理财政的重要原则。《清朝文献通考》卷1《田赋考》的按语即有“周礼、六官皆以体国经野著于卷端，而九赋之制，首载于天官冢宰，诚以民为邦本，食为民天，度地为居，彻田而定赋。”在“九赋之制”“民为邦本”等传统思想的指导下，清朝仍维持以田赋为主的财政收入格局。顺治三年明确指出“国计民生，首重财赋”，认为明朝的灭亡源于横征暴敛，清朝应以此为训，实行休养生息政策，避免胥吏中饱之弊，不增加百姓的负担，命人以此为原则修订《赋役全书》，作为征收田赋的标准。（10） 《周易》《大学》等传统经典的思想为清朝提供理论指导，对此经济思想史的研究有所论述。（11）光绪二十四年，策试题目也谈及“《周礼》一书，半论理财”。（12）《周礼》一书对财政制度有较为精细的构想，为历代王朝财政治理的理论依据（13），也体现传统思想下的财政事关国计民生与皇朝安危，故应尽可能实行轻徭薄赋和与民休息的政策。以明末横征暴敛导致国破家亡的历史教训教育官员应对贪污等行为严格追究，同时彰显清朝的统治合法性，即主观上的道统遵循与客观上的减轻税赋。有学者认为，儒家关于亲政爱民、轻徭薄赋等思想，以及协调社会各方利益均衡的基本思想一直影响中国传统经济政策包括财政政策的制定，而儒家思想外的其他思想流派也有作用，与儒家思想一道融合发展。（14）所以，传统思想作为传统教育的主干，必然会成为清代官员制定财政政策的最高行为准则和基本路径。

中国传统史籍中也有与财政相关的内容，主要是历代的财政制度和政策。吴承明认为历代《食货志》主要记载管理经济的典章制度，对于其运行和绩效叙述较少。（15）《中国教育通史》也认为历史教学是中国传统学校教学的重要内容，受到统治者重视。（16）这表明清代士子通过学习历史上的财政制度与具体案例，因循历史经验获取治理能力。在国子监等各级学校中，经史等传统典籍一直都是主要颁发的书籍和教学内容，顺治九年将四书五经、《性理大全》《资治通鉴纲目》《大学衍义》《历代名臣奏议》等书责成提调、教宫，课令儒生诵习讲解。（17）康熙五十二年，《御纂朱子全书》成书，颁发两京及直省。康熙五十四年颁发《御纂周易折中》。雍正八年，颁发《御纂性理精义》等五部图书，每省每书各发两部。乾隆二年，准许圣祖御纂《日讲四书解义》颁行各省。乾隆三年上谕鼓励官民以官藏书版印刷图书并售卖，内含大量经史类图书。（18） 乾隆四十四年，奏准热河按各省学校之例，颁发图书92部，包括先帝文集、《朱批谕旨》《钦定大清会典》《钦定大清会典事例》、四书五经及其注解、二十四史、通典、通志、文献通考等图书，要求士子研经稽古。（19） 国子监及各省学校统一以这些经史类图书教育士子，学习财政治理的基本原则。其中，《历代名臣奏议》中的12卷直接关系到理财，涉及钱法、赋税，尤其是矿务、盐政等较为具体的内容，朝代从周至宋，这些奏议中，既有传统思想对财政事务的指导，诸如敬天爱民、敬畏苍生、取材有度等价值观，也有处理实际问题的经验，例如三司理财、簿记、量入为出或量出为入等方法。此外，荒政、水利、赋役、屯田和漕运也是与财政息息相关的重要内容。

从官员的具体实践上看，清代官员，尤其是深受经世派影响的官员在提出和执行相关政策时，会从儒家传统思想的价值出发，如陶澍在处理私盐问题时认为私盐泛滥的根源在于盐价因纲总垄断、官吏浮收，而非有人敢于以身试法。（20）陶澍对盐政的改革，其主要方式有二：一是实行盐票制度，打破纲商垄断，降低成本；二是保护商人的利益，避免官府交易腐败。除盐政外，陶澍关于钱法和海运问题的论述也基于传统儒家敬天爱民的价值观。

又如以善于治理钱法著称的王茂荫，其政策的构想与制定同样建立在所学历史经验和儒家传统思想上，其著名的《条议钞法折》中体现了以传统思想为指导的特征。王茂荫首先列出汉朝铸大钱、唐代飞钱、宋代交子、元代钞法、大明宝钞等历史，认为鼓铸大钱、发行纸钞等通货膨胀的方式是不得已而为之的经国之计，也指出行钞法的弊端在于难以根除伪造，而其利“十倍于大钱”。结合历朝行钞法的历史，王茂荫认为钞票的弊端在于制造标准与工艺较低，币值不稳定且贬值风险较高，无法取信于市场，最终造成通货膨胀，影响百姓生活。（21） 又如其《论铸大钱折》历数自汉及明历朝货币政策，认为铸大钱能在短期内一定程度上解决危机，但造成的通货膨胀必然导致物价上涨，侵害百姓利益，不可常用，亦是站在儒家敬天爱民，维护君主统治的角度来论述。（22） 从陶澍、王茂荫等人的奏疏看，他们的财政能力即以皇权为核心，以传统文化为处理财政事务的原则，又以历史经验和典章制度为处理财政事务的依据和参照。

教学上，从国子监和各级地方学校都遵循传统的教学方式。但乾隆二年，国子监祭酒孙嘉淦仿宋儒胡瑗经义、治事二斋之法，设明经、治事二斋，其中治事者，如历代典礼、赋役、律令、边防、水利、天官、河渠、算法之类，或专治一事，或兼治数事，务躬其源流，考其利弊，必以湛深经术，通达时宜，稔稽古爱民之道，为期三年，设月课与季考，通达者由祭酒等官保荐。（23） 孙嘉淦分斋教学的做法表明在国子监层面上已重视赋役等与财政有关事务的教育，将其作为单独的科目学习，这与以往将财政事务寓于传统经典、历史及典章等中一并学习的方式存在明显区别，但仍在传统思想的指导下，以安民为目标，以古代经验为导向。只是两斋并未设立专门教学，仅依靠自学，助教负责答疑。（24） 从落实上看，分斋的政策更多停留在设想层面。传统官学等学堂的教育并未有效培养官员的财政能力，财政事务主要由胥吏、宾幕等僚属实际处理，弊端极大。颜元批评道：“士子平居诵诗书，工揣摩，闭户傝首，如妇人女子。一旦出仕，兵刑钱谷渺不知为何物，曾俗吏之不如，尚望其长民辅世耶？” （25） 地方官学，其课程着重于经史、政治和法律，以科举为导向，无论是教材还是教学方式，皆与国子监类似。可见，清朝教育制度仍以科举为导向，其关于财政的教育仍是为科举而准备。但也在一定程度上培养了士绅子弟等学子对财政问题的看法，嘉庆十年，江西监生况元礼所呈时务策，其第二部分就具体分析了对赈灾、盐务、关税等财政问题的看法。开篇即抒发他对财政问题的看法，從中可以看出传统官学教育对他的深刻影响：

窃惟天下之财，上则取之有制，下则输之有度。上不在朝，下不在野。只饱于官吏胥商之手而已。其有可收为正项年额报解者，五六百万两。有可一藉而济时需者，其数则难以预定。（26）

关于盐务，况元礼认为食盐运销机关存在人员冗杂，收费名目繁多等问题，造成食盐成本攀升转嫁民众等问题。此外，在天晴旺收之年，商人限于盐引而不得尽全力生产导致不能尽配天生地产之物，最终导致盐枭产生。他认为解决这一问题的最好方式是悉弛商禁，既能靠需求调控生产和供给，同时也能避免官员借机渔利浮收。关于关税的问题，况元礼根据其多年往来通行的经历，指出多数榷关于正税与火耗外，又存在使费、饭食等浮收名目。他认为其中的根本原因在于胥吏、长随等僚属形成了牢不可破的利益集团，借官员之名敛财加征，在京城外各关尤其严重，认为应该加强检查，限制僚属的不法行为，并对浮收行为严重者进行打击。从况元礼的时务策可以看出，其应深入学习过《大清会典》《六部则例》等政书，熟悉相关典章制度。

在清代经世学说发展的背景下，与财政相关知识的培养与传播也打上了经世思想的烙印，更多学者开始关注钱谷、兵饷、漕运等与财政管理相关的具体事务，相关的学说也由此向外传播，逐渐发展。颜元认为“人才为政事之本，而学校尤为人才之本”。（27） 在如何开展教育的问题上，颜元主张可以分科教授经世之学，成为擅长一事的专才：“人于六艺，但能究心一二端，深之以讨论，重之以体验，使可见之施行，则如禹终身司空，弃终身教稼，皋终身专刑，契终身专教，而已皆成圣矣。如仲之专治赋，冉之专足民，公西之专礼乐，而已各成其贤矣。” （28） 清代官员张伯行认为“凡用世之道，学者宜深究”，主张学习范仲淹以天下为己任的弘毅志向。在对待经世之学的态度上，张伯行要求诸生应“留心世务，淹贯博通”，做到“有裨实用，可以坐言起行”。（29） 这些思想家或学者皆在经世思想发展的背景下，将钱谷、水利、漕运等与财政事务相关的知识和技能作为士子应该学习的重要内容，与传统经史一样不可偏废，甚至将钱谷、漕运等内容作为科目向书院学生教授，有向专门学科发展的势头。但也应该注意到，以科举为导向的传统教育模式仍主导清代的文教模式，传统经史仍是主要学习内容，经世思想的教学实践只在局部有所发展，没有突破传统书院的教学方法，也未向全国普及。纵观部分清代官员的受教育经历，不难发现这些拥有经世思想和财政治理能力的官员早年也接受传统经史教育，财政治理能力主要在就学与为官过程中养成。（30）

二、科举与财政：试题对财政事务的考察

在科举层面，财政问题始终是重要议题，明清尤甚。康熙四年，礼部侍郎黄机上疏主张用策论使士子通达古今之事变，以察其才（31） 。国子监治事斋的月考季课也会以策论考查学生财政方面的问题。策论通常会直接考察与财政事务具体相关的问题，第二场考试虽为论、判、表等涉及行政综合能力的问题，但不可避免地联系到财政治理。

笔者通过梳理顺、康、雍、乾等朝的殿试“制策”，发现财政问题始终是考察的重点，特别是在财政困难时期，藉殿试询问理财之策，更成为一种惯常。顺治六年的殿试中，以“招民安民”为中心询问“天下贡士”，并告知他们“直陈无隐，务期要言可行，不用四六旧套，朕将亲览”。（32） 在殿试中，财政问题就是考察重点之一。顺治六年殿试问曰：“民为邦本，食为民天，自兵兴以来，地荒民逃，赋税不充。今欲休养生息，使之复业力农，民足国裕，何道而来？”（33）

儒家教育对财政问题的看法与处理方式也体现在科举考试中士子的应答里，尤其是进士或状元，更能巧妙地将其所学融汇于科举考试对财政事务的应答中，如顺治六年状元刘子壮答曰：

至于地之多荒者，逃亡多也，民之好流者，赋税烦也。国家未尝不宽恩，而上之所放，下复收之，则民不感也。国家未尝不定额，而令之所减，吏故益之，则民不知也。古者理财以爱民为先，籍民以垦为实，今欲充赋税，必先减之，何则？今田之开者，不及十之五，而赋不可免，则终不能应。不能应，则必有中饱于里甲，零侵于差票，而民亦亡、田亦荒，故不如查其荒者议蠲焉。是上宽必不可得之赋，以活民之生，实收散可渐归之民以厚国脉也。夫若民之不能耕者，官给牛种，春以助之，秋以收之焉。又设常平之仓，荒岁以备救，丰岁以备贷，仿社仓之法，发之以月报积谷，司之以廉正乡绅，又访求西北之水利，或堰或防，以时筑泄；东南之围田，如圩如沙，因地修举，务在不扰民而利民。则民知田之可种，自能归业。民知赋之可供，自能垦田。民益归而农大起，农大起而税自足矣。（34）

殿试解答大體遵循此类格式，即以引用所学传统经典、回顾相关历史事件和抒发个人对相关事务见解的方式解答。可见在中国传统社会中，无论是官员还是应试考生，其对财政问题的见解或处理方式主要还是从儒家传统观念，诸如敬天爱民、休养生息、轻徭薄赋、劝课农桑等价值出发，以爱护民力为理由实行自己的政策，其根本导向仍在于维护统治。

顺治与康熙年间的清朝面临战争的严峻考验，军费必然成为财政支出的重要组成部分。 据陈锋研究，顺治年间的常额军费大致为1300万两左右，顺治十一年后，军费支出上升。（35） 这不可避免地消耗社会财力，造成“地荒民逃，赋税不充”的后果。所以，如何处理军费与财政之间的关系，以及如何整顿战后凋敝的经济财政状况，一直是顺治、康熙两朝策试的重点内容。顺治四年策问：“明季弊习，迄今犹存，必如何而后可痛欤？今当混一之初，尚在用兵之际，兵必需饷，饷出于民。将欲减赋以惠民，又虑军兴莫继。将欲取盈以足饷，又恐民困难甦。必如何而后能两善欤？” （36） 康熙六年，问应试考生在财政紧张的背景下如何兼顾“度支恒足”和“草野免追乎之苦”。（37） 在社会逐渐趋于和平稳定的背景下，统治者开始要求士子更多地关注如何在稳定时期扩大财源的问题。

雍正二年和雍正五年与财政问题相关的策试以农业为中心，以“民为邦本，食为民天”“竭民力以尽地利”为导向，（38） 就承平时期的人地矛盾、劝课农业等问题考察贡士。目的在于“使野无不垦之土，国无游手之民，不事末利而专务恒产”，从而“使仓廪足而妇子宁”。（39） 这一时期策试有关财政问题考察的重点也开始转向如何通过建设使财用充足，国泰民安的问题。

乾隆至光绪年间，清朝开始更多地追求统治的安全。从财政上看，更希望财源在稳定的基础上有所扩大，减少影响财政收入的不利因素，以巩固清朝统治的权威和日常运转。在此基础上，有关财政问题的策试，主要关注以下问题：

一是仓储、籴粜与民生的关系。乾隆十三年、二十五年、二十八年、三十六年、三十七年、四十五年、四十九年、五十二年的策试，嘉庆十四年、道光十二年、十八年、二十五年、二十七年，至咸丰二年和六年的策试涉及粮食存储、敛散的问题。乾隆十三年的殿试（40） 、乾隆四十九年（41） 和乾隆五十二年（42） 的殿试均围绕仓储，问应试贡士解决之策。除殿试外，乡试亦考察仓储等问题。光绪十一年，山西省乡试考题第三场第四道策考察仓储的问题，亦是回顾与评估历朝相关政策实行的成效（43） 。另乾隆十年，张廷玉考察御史，题目一为“策”，一为“论”，其策为：“问买谷以实仓储，如何经理方有益而无扰？” （44） 其论为：“廉于取名而锐于求志”。该策问直接考察仓储的经营效益；论题虽直接针对人伦道德的考察，但在回答中必然联系前问，涉及具体财政事务中如何避免浮亏、克扣、摊派等实际问题的解决。此后试题内容类似，皆为在回顾相关历史沿革的基础上，探求如何解决胥吏中饱等积弊。关于仓储常平之策的考察主要集中于对相关历史的回顾、评述，以及如何解决官吏克扣贪污、强买强卖、富户囤积居奇等存在于仓储常平过程中的实际问题，中心点就是使该制度能够发挥其稳定粮食价格与供应、保障民生的基本职能。

二是河工水利与漕运稳定的问题。早在康熙、雍正年间，殿试就注重对漕运与河工水利问题的考察。乾隆二十二年，嘉庆十年、十六年、二十五年、道光三年、十五年、三十年，光绪九年的策试都提出过与河工水利修葺相关的问题。乾隆二十二年的策试中考察了河工水利问题（45），嘉庆二十五年（46） 和道光十五年（47） 的策试都是在回顾历史政策与经验的基础上，将治河利运的问题上升到“经国之远猷，立政之要图”的高度，问士子如何在河工水利做到最佳的财政安排。光绪九年和光绪十五年的策试皆问及海运与漕运的关系。（48） 除殿试外，河工水利也是地方科举考试时常涉及的财政话题，雍正十年，陕西乡试的策试考察本省水利修筑，在回顾自汉朝以来历史上秦域官员治理水利政策的基础上问应试考生如何解决河渠淤塞等历史遗留问题，（49） 考官吴文焕、李天宠因此试题 “务虚文而无实际”而被惩儆。（50） 乾隆五十年，有题目考察浙江修建海塘之事（51），这个题目虽与海塘修建相关，涉及到海塘修筑的重要性，但在修建海塘的过程中，经费管理必然是其中的重要环节，从中可以体会到考察经费筹措、支出以及相关财政能力的意旨。地方科举有关财政问题的考察和殿试都会结合相关历史针对河工水利、仓储常平等具体问题展开评述与论证，尤其是如何使政策尽可能地兴利除弊，最大限度地惠及百姓，最终维护朝廷的长治久安。有些问题虽未与财政治理直接相关，但都是地方财政事务面临的具体问题，在实际办理过程中都不可避免地涉及到财政制度沿革和经费的筹集、使用与管理。策试主要关注漕运河工的成本管理与绩效，尤其是工程能否便通漕运，防灾安民。除此之外还有对河工水利修建过程中如何尽可能祛除由吏治腐败导致的问题，诸如工程不合格与增加浮费鱼肉百姓等。河工水利关系到清代的赋税征收和转运，事关朝廷命脉。因此，无论是朝廷还是地方，科举考试关注河工水利问题的本质是希望应试考生通过关注治理漕运河工水利以求粮足仓满、转运便捷、统治稳定、天下太平。

三是钱法等与货币发行相关问题。此类问题在道光朝及以后较为常见，道光二十年殿试在回顾秦、汉、唐三朝后的货币制度后，提出以下四问：“以银为币，始于何时？厥后银日贵，钱日贱，民间但以银论价市易，能详其源流变迁欤？子母相权，岂一品欤？论钱法者，若贾谊，若孔觊，若陆贽，能梗述其概否？”（52） 咸丰三年亦问及钱法，问题与道光二十年大致相同，但问及咸丰年间鼓铸大钱的实际效用或危害，以求“国用饶而民用赡”。（53） 货币问题的考察集中在道光咸丰年间，主要是此时银钱比价大幅波动，导致一系列社会问题。杨端六认为这一时期银贵钱贱使物价升高，农民、小生产者因此受到盘剥，引发财源紧张、阶层分化、胥隶克扣盘剥等一系列危急统治的社会问题。（54） 此类问题旨在解决货币价值剧烈波动的问题。

四是蠲免等与灾后救济相关的问题。乾隆五十五年、六十年，嘉庆七年三次考察与蠲免钱粮等与救助灾荒相关的问题。乾隆五十五年策试问道：“自乾隆五十年以前，蠲贷已二千万万，积岁有加焉？本年以大庆普蠲天下钱粮，三年而遍冀，裕盈宁而广和乐，民力其有纾欤？奉行尽善欤？”（55） 蠲免赈济的问题多具时政性，即策试前一段时间内出现过蠲免等情况，如乾隆五十五年为高宗七十大寿，故专门问及本年恩蠲的绩效。此外，乾隆五十一年至五十三年因巡幸而蠲免五台、木兰围场沿线地方，巡幸天津视察河工途经之地十分之三的应缴钱粮；乾隆五十三年漳州、泉州因办理台湾军务而蠲免，蠲免所辖各县十分之二至十分之三不等。（56） 纵观《清朝文献通考》和《清朝续文献通考》等，乾隆、嘉庆两朝几乎每年都有蠲免，理由涉及军务、巡幸、灾荒等。考察蠲免，问题类型有二：一是历史上蠲免救灾政策的成效；二是蠲免是否能切实减轻民众负担。其核心就是讨论如何使蠲免这一传统的赈济方式能惠及百姓，塑造皇帝敬天爱民的形象，彰显其道统。

五是与屯田戍边相关的问题。乾隆二十五年、三十六年、三十七年，道光二十四年，光绪二年考察了这一问题，皆问及新疆屯田经营的问题。乾隆二十五年策试问：“古者屯田之法，筹饷兼以防边，此非论于今日幅员无外者也。……方今平定西陲，扩地二万余里，辟展以西，耕屯相望，兹叶尔羌诸城，甘澍应时，农功大起，天贶既渥，将使地无遗利，人无遗力，古法或有宜于今者，可兼采欤？”（57） 之后关于屯田的策试基本上遵循在结合相关历史的基础上要求应试士子献屯田之策这一路径出题，主要针对西北地区。乾隆二十年至二十三年，清朝先后平定准噶尔、大小和卓等长期盘踞天山南北的反叛势力，驻守与开发新疆成为稳定西北地区的重要任务。（58） 清朝由此逐步扩大在新疆驻扎屯垦的规模，演化出兵屯、民屯、遣屯等多种格局。（59） 历史上主要朝代都有治理西北地区的可行经验，故此类策试希望应试士子结合屯田戍边的历史经验，充分发挥其学识智慧，探讨清朝如何有效开发治理西北地区，令其财赋充裕，减轻财政负担，使之不再威胁清朝统治。咸丰十年以来至左宗棠平定新疆，西北地区先后面临沙俄蚕食、陕甘回民起义和阿古柏入侵伊犁等挑战，左宗棠率部进军新疆，出现了财政紧张的局面。稳定西北地区危局再次成为统治者迫切需要解决的问题，故出现在光绪二年的策试中。

科举考试中有关财政问题的考察与回答有以下四大导向：一是回望历史以资借鉴，二是兴利除弊惠民安国，三是集思广益永固皇权，四是变局之中寻求良策。对财政问题的考察，也符合清代皇帝对科举制度的要求，雍正十年谕：“科举以四书文取士，所以觇士子实学，且和其声”。（60） 由此可见皇帝将财政问题作为经世之实学考察士人。但也应该看到，科举考试的考察只是对财政事务的理解与看法，与实践仍有较大差距。

三、入仕与财政：具文、成案与经验积累

为官后，官员可通过多种渠道，结合具体实践提升自己的财政治理能力。其中，官箴书是官员参考的官场经验之一，受到官员的重视。官箴书顾名思义，即为官场箴言，主要内容为官场上的人情世故、处理具体政务时的经验教训和如何管理僚属等事。作者上为皇帝，下为官员或幕僚，自秦代滥觞，经历各朝代发展，至宋、明、清三代而兴盛。官箴等文献的发展，本质上是传统官僚社会发展下的产物，目的在于满足从科举走向仕途的新任官员学习处理政务和管理僚属的具体经验的需求，官箴书也因此普及，被大量刊印发售。（61） 在历朝的官箴书中，有关财政事务的处理长期是书中的重要内容之一，在篇幅上有一定规模。

作为官箴书的典型代表，雍正十年三月初八日颁定的《钦定训斥州县规条》就是对初登仕籍的州县官员处理各种事务的具体指导，其中就有对具体财政工作的指导。其《圣谕条列州县事宜》的第一章 “到任”要求新任州县主官对地丁钱粮“应查其全书额编实，征银数按前官到任离任月日任内征收过若干，解支过各若干，应存库银若干，未完民欠若干”。（62） 每项都有具体稽查的办法，作者特别强调在此过程中需要注意前任官员串通胥吏舞弊中饱的问题。对于仓储米谷，应按“米谷之多寡，定限期之迟速，自当彻底盘量”，尤其是要求新任官员据实揭报前任官员或胥吏私粜等舞弊问题，而非“违例接收”。（63） 在《圣谕律条》中，“催科”与“借粜仓谷”与财政问题具体相关。“催科”一章涉及到赋税，尤其是田赋的征收，该书将催科作为“有司之专责”，要求有司者“不可任性滥刑，徒事敲扑；亦不可沽名邀誉，一味怠延”。具体方法上应做到“劝输有术，宽严合宜”，实现“粮无逋欠，民无扰累”的“催科之道”。其后列举了用差役分里坐催、用里书甲总历年不换、用花户为催头责令听比等征收之法，分析这三种方式的弊端并最终加重百姓负担这一事实，故劝导新任州县官员推行滚单之法。（64）  “借粜仓谷”一章涉及积储，“积贮者，足国足民之计”，可见其重要性。其基本活动就是“出陈易新”，有司需要擔负“慎借粜而严还籴”的责任，需要注意粜谷时富商势豪囤积、借谷时绅衿牙蠹，捏民冒领，还籴不严时籴谷时牙侩、斗级、书役短价多量需索掯勒等各种问题，要求官员多巡查辨别，消除仓储常平过程中侵害百姓利益的隐患。（65） 由此可见该书从与百姓利益相关性最高的两项与财政相关的事务出发，指导官员的行为规范，整肃基层吏治，使百姓利益尽可能不受侵害，做到对官员在财政事务上的再教育。

官箴书对财政事务的叙述有三种类型，一是和《钦定训斥州县规条》类似，结合上谕、典章制度和过往官员的经验，对仓储、赋税征收等财政事务的处理提出明确建议和具体方法，如汪天锡的《官箴集要》即是如此。（66）二是直接引用或摘录皇帝的谕令或大臣的奏议，如清代官箴书《政学录》的主要内容即如此，目的在于使官员知晓皇权的旨意和大臣处理财政问题的方略和手段，本质上是对典章谕令等的重复和强调。三是与成案结合，通过具体事例总结处理财政事务的经验，如《官箴集要》的《赋役篇·定限征输》： “徽之歙县，催科素难，嘉定中有为宰者，措置夏税秋苗，以一都为一簿，與诸都保长相约，每日引三四都，某都以甚日当限，自近而远。其簿居常置宅堂中，闲暇辄一翻阅至某日某都当限，则携是簿以出，令保长当厅抛箱，知县据案令乡司当厅批销，即与押字，而保长者即出。无羁绊之苦，无引展之费，安得不如期以来？又虑诸厅期限之不同，则保长又须伺候，于是关会诸厅，限日悉同保长以一日在县了诸厅之限。下乡催科，每半月一到县，为力不烦，得以从容为官办事。”（67） 清代官箴书《司牧宝鉴》有一专门章节，谓《牧政往迹》，其中收录了一些官员处理政务的成功案例，包括处理财政事务。如王永命做知县时禁革火耗，使民众照部颁法，以马平戥自行投柜纳粮，要求民众举报官役舞弊的行为。（68）

关于财政治理，官箴书主要围绕两大问题，一是钱粮如何以更高效率征解，重在征收的方式和转运，尤其是如何避免耗羡的产生；二是在财政事务中如何约束胥吏、差役等人员的行为，尤其是禁止胥吏、差役等的违规舞弊，使钱粮征收能在最大限度内缓解民众负担。

成案也是供官员参考的重要范本，其主要功能是以案例讲解律例如何具体实施，其中有关财政问题的成案也会为地方官员借鉴。清代的《定例成案合鐫》等成案书籍被大量刊印，其中有关户部的章节就有与财政事务相关的案例，包括仓储、钱粮征收、管理银钱比价、漕粮征收、盐税征收等内容，较为丰富。参考成案更突出地方官员对以往经验的重视和学习，甚至皇帝会要求各级官员在处理财政问题时参照成案，乾隆十四年处理云南解铜官吴兴远等人亏缺铜觔一案时，即要求此案亏短铜觔应照山西、河南等省分赔侵亏钱粮成案，由涉案官员分股赔偿。（69） 乾隆二十三年在处理江苏灾地卫军、贫生和兵属随其所在州县一体加赈一事时，指出江苏办灾案内对此已有成案，照此办理即可，无需上奏。（70） 甚至黄登贤主张分拨岳州漕船至荆沔四卫一事时，被批评没有详考成案而贸然上奏。（71） 可见皇帝对地方官员处理财政事务时，明确要求官员参照成案办理。但成案有时会受到具体地域和时代环境的影响而出现偏差，官员在处理时也会不参照成案处理财政事务，甚至出现皇帝要求不按成案办理的命令，乾隆二十三年改定赋额时，广东省册中前朝议允事项及积年成案被要求删除，原因是与本年奏销无涉。（72） 乾隆三十二年要求“当因时制宜，不可拘泥成案”。（73） 对财政事务处理而言，官员对成案的态度日趋灵活，并非一成不变，依据与否主要取决于具体环境和自身利益，但依照皇权要求的原则从未改变。应该看到的是，虽然从客观上看，例案治国的财政治理模式使清朝维持了数百年的统治，但也给清代财政治理带来严重弊端，最终危及清朝财政状况和统治安全。（74）

宾幕，又称师爷，是州县官员治理财政的重要辅助。据陈宝良研究，明清两代宾幕一共有五大职掌，其中一项为佐理钱谷之事，谓之钱谷师爷，在清代幕府职能分化的背景下，钱谷一席又分为“案总”“钱粮总”“征比”等执掌具体事务的人员，其来源主要有二：一是科举无望的士子，二为能打会算的商人。（75） 理论上看，宾幕体系对地方官员来说更多是意见的补充和帮助，主宾关系靠情谊来维持。《幕友论》一文将幕友和胥吏作为施政的两个隐患，从距离上看，他们和黎民百姓更近，需要能力与道德并重。（76） 幕友、胥吏经手钱粮会引起诸多弊端，此问题多次出现于科举考试，可见此类问题已引起重视。汪辉祖主张幕友不宜经手银钱，原因在于“盖既经手银钱，势不得不计较节啬，其后必为怨府”，认为应由官员直接管理（77） 。宾幕、胥吏等僚属处理具体财政事务的根本原因在于官员所受教育未能使他们养成实际处理财政事务的能力，只能依靠僚属的实际经验来处理这些问题，这也就导致了挪用、侵占、贪污等弊端的发生。这种模式也引起了清代官员和学者的批评，为官多年的张伯行对此深有感触：“今之学者，时艺之外，茫然无知，侥幸一第，出宰民社，凡兵刑、钱谷、农商、水利、民生、日用之务，可修举者，毫无定见，不得不听命于奸胥、滑吏，在我不能操其柄，则居官仅以守府耳。”（78）

即使能在科举中对财政问题有独到深入的见解，受到主考官甚至皇帝的青睐而登科入仕，新晋官员到任后，依然会面临实际经验的短缺，尤其在面临钱粮征收、解款、挪借、胥吏浮收复杂、棘手、牵涉各方利益的财政问题时感到乏力，而财政问题直接关系一方民生和自身考成与仕途，不得不引起重视。在此情况下，官员一般会参照官箴书、具文、成案，从他人过往和具体财政实践中获得经验，其中在成案内还能探知朝廷在某些具体问题上的处理原则与导向。此外，宾幕的辅助也是官员在处理财政问题时不可或缺的重要方式之一，宾幕往往更能了解地方实际情况，对具体问题能给出较为合理的解决方案。传统的财政治理方式也是以经验为导向，目标是通过对经验的重复实现低成本治理。但这也导致了诸如宾幕、胥吏等僚属依靠官员权势侵害百姓利益的问题，而经验导向逐渐发展成机械地重复与参照，极大削弱了官员的主观能动性，造成官员在处理实际问题时更多顾及皇权、上级和经验的作风，同时也造成了因循保守、贪赃枉法、不思进取的不良风气，最终动摇清朝统治。

四、结语

清代传统文教模式下财政能力的养成是一个漫长且复杂的过程。以忠君、为朝聚财和维护皇权的信念为最高要求，以四书五经等传统经典作为处理财政事务的指导思想和原则，以《周礼》等书作为财政制度设置的具体参照，以乡试、会试、殿试三级科举考试作为学习财政的显要目标与考察手段，在各级传统教育机构学习典章制度、律法规条和历史经验，入仕为官后还有相应再教育手段作为行为规范，并大量参照过往经验，使为官之人实现治国平天下的人生理想，做到个人价值与朝政长治久安的有机结合。但也应该看到，这一培养财政治理能力的模式更多地寓于对传统经典、规章制度、历史经验和为政习惯的学习。（79） 能力养成主要针对田赋征收、仓储常平、河工水利修建、屯田、钱法等具体财政事务的解决，属于传统思想文化背景下基于经验主义的培养方式，并未形成专门的、系统的财政学科，虽有孙嘉淦在分斋教学中设立理财学科的尝试，但未能具体落实。所以，传统的财政能力培养模式仍未跳出传统文教模式的窠臼，传统教育对经史的绝对重视使官员们在受教育时未能普遍养成财政治理能力，其财政治理能力或靠为官经验，或靠僚属襄助。梁启超指出，生计学与财政学乃国家至重至切之学，却无人推崇学习，士大夫耻于言利、财政无秩序规则、专注取财于农民而无他途、币制混乱、无现代国家概念、交通不便利未形成统一国内市场这六大原因导致了清朝在财政学上的落后。（80）

从以上观点看，清代官员的财政能力更多地着眼于历史经验教训，虽能做到一定程度上的低成本治理，但经验主义导向的养成方式导致因清代官员普遍因循传统经验，这使清代的财政事务处理弊窦丛生，尤其是浮收、克扣、贪污等问题日益显著，效率也日渐低下，应对变局也日渐力不从心。最终，至道光咸丰年间，在时局巨变的环境下，传统模式在内部变乱、外来入侵和西方财政金融知识体系引入的情况下逐渐发生变革。

注释：

（1） 相关研究可参见张登德：《晚清〈富国策〉的译刊与传播》，《广西社会科学》2003年第3期；李丹：《西学东渐与晚清高等学堂经济学课程的设置》，《历史教学》2011年第22期；《晚清西方经济学财富学说在华传播研究——以在华西人著述活动为中心的考察》，《中国经济史研究》2015年第3期；任志勇：《清末各省财政监理官人员考》，《中国社会经济史研究》2018年第3期；陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社2008年版；倪玉平：《清朝咸同时期的政府借债》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）2022年第2期；和文凯：《财政制度、国家权力正当性与国家能力：清代国家能力的再考察》，《中国经济史研究》2021年第1期；李怀印：《全球视野下清朝国家的形成及性质问题：以地缘战略和财政构造为中心》，《历史研究》2019年第3期。

（2） 陈锋：《中国财政通史·清代卷》（上），湖南人民出版社2013年版，第2页。

（3）（16）（24） 马镛：《中国教育通史·清代卷》（中），北京师范大学出版社2013年版，第6—7、41、27页。

（4） 光绪《大清会典事例》卷397《风教·讲约》。

（5） 乾隆《大清会典》卷37《户部·田赋四》。

（6）（18） 《钦定学政全书》卷6《颁发图书》。

（7） 《钦定国子监志》 卷65 《经籍志一·赐书》。

（8） 《钦定学政全书》卷28《季考月课》。

（9） 浙江法政学堂设立《大清律例》课程（《浙江奏定法政学堂章程》，《北洋官报》第1443号，1907年，第12—13页）；陕西法政学堂行政、司法二门设置《大清律例》、《大清会典》课程（《陕西法政学堂章程》，《学部官报》第43号，1907年，第492—502页）；贵州法政学堂亦开设与之相关的课程（《黔抚咨送贵州法政学堂试办章程》，《学部官报》第26号，1907年，第187—194页）。

（10） 《清朝文献通考》卷1《田赋考》。

（11）（13） 胡寄窗、谈敏：《中国财政思想史》，中国财政经济出版社2016年版，第42—46、81页。

（12） 《清德宗实录》卷418光绪二十四年四月癸卯。

（14） 陈锋：《中国财政经济史论》，武汉大学出版社2013年版，第19页。

（15） 吴承明：《经济史：世界观与方法论》，人民出版社2013年版，第7页。

（17）（19） 光绪《大清会典事例》卷388《礼部·学校·颁行图书》。

（20） 陶澍：《筹议盐务大概情形折》，《陶澍全集》（二），岳麓书局2010年版，第258页。

（21）（22） 张新旭等点校：《王侍郎奏议》，安徽古籍出版社1991年版，第1—7、91—94页。

（23） 《清朝文献通考》卷67《学校五·太学三》，乾隆朝及以后的《大清会典》《清史稿·选举志》等皆有记载。

（25） 颜元：《存治编·序》，清康熙刻本。

（26） 《嘉庆十年江西监生况元礼敬呈时务策》，军机处录副，档案号：03-1600-008。

（27）（28） 颜元：《颜元集》，中华书局1987年版，第768、670页。

（29）（78） 张伯行：《正谊堂文集》（二），商务印书馆1936年版，第81、81页。

（30） 包世臣自七岁始随父读书，从《孟子》开始，先后学习四书五经、八比、六韵、《尔雅》等传统内容，十五岁应科试。十八岁时因父疾回乡租地种果蔬鬻于市，由此开始研究农家利病。二十三岁时（嘉庆二年）因遇旱灾与白莲教起义开始留心于军费、屯田、赋税、盐政等内容，参见胡朴安：《包慎伯先生年谱》，《包世臣全集》（第1卷），黃山书社1991年版，第207—212页。由此可以看出个人经历对经世之学的倾向有较大影响。被誉为经世之臣的陶澍通过传统书院教育和科举考试，于二十五岁时中二甲第十五名而出仕为官，此后的经验积累使他擅长财政治理，并有实际绩效为历史记录。参见《陶澍全集》（八），岳麓书社2010年版。

（31） 《清代文献通考》卷48《选举考二·举士》。

（32）（59） 陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社2013年版，第19、331—334页。

（33） 《清世祖实录》卷43顺治六年四月庚子。

（34） 邓洪波、龚抗云编著：《中国状元殿试卷大全》，上海教育出版社2006年版，第1338—1339页。

（35） 陈锋：《清代军费研究》，武汉大学出版社2013年版，第237页。

（36） 《清世祖实录》卷25顺治四年三月丙辰。

（37） 《清圣祖实录》卷21康熙六年三月甲午。

（38） 《清世宗实录》卷25雍正二年十月壬寅。

（39） 《清世宗实录》卷56雍正五年四月戊子。

（40） 《清高宗实录》卷313乾隆十三年四月乙卯。

（41） 《清高宗实录》卷1205乾隆四十九年四月庚戌。

（42） 《清高宗实录》卷1279乾隆五十二年四月戊午。

（43） 参见《光绪十一年乙酉科山西省乡试题目第三场》，中国历史博物馆藏。

（44） 张廷玉：《为遵拟考试御史策论题目封进请择事》（乾隆十年六月二十日），中国第一历史档案馆藏档，档案号：04-01-38-0065-007。

（45） 《清高宗实录》卷538乾隆二十二年五月庚子。

（46） 《清宣宗实录》卷51道光三年四月庚申。

（47） 《清宣宗实录》卷265道光十五年四月庚戌。

（48） 《清德宗实录》卷106光绪九年四月辛未；卷269，光绪十五年四月丙申。

（49） 嘉庆《大清会典事例》卷256《礼部·贡举·考察命题规制》。

（50） 清世宗得知后称已在雍正五年命所在官员在几年时间内将考题内所称汉唐沟渠修浚一新。吴、张二人再出此题乃“舍今而援古，去近而求远”，称其“识见卑鄙”，要求惩戒二人，实为对官员“质疑皇权”的不满。

（51） 《乾隆五十年浙江海塘策论题目》（具体时间不明），军机处录副，档案号：03-1028-034。

（52） 《清宣宗实录》卷333道光二十年四月辛巳。

（53） 《清文宗实录》卷92咸丰三年四月乙未。

（54） 杨端六：《清代货币金融史稿》，武汉大学出版社2007年版，第186—204页。

（55） 《清高宗实录》卷1353乾隆五十五年四月辛未。

（56） 刘锦藻撰：《清朝续文献通考》，浙江古籍出版社1988年版，第8377页。

（57） 《清高宗实录》卷612乾隆二十五年五月戊申。

（58） 《清史稿》卷12《高宗本纪三》。

（60） 乾隆《大清会典则例》卷66《礼部·仪制清吏司·贡举上》。

（61） 荆晓燕：《试论明清时期官箴书广泛传播的原因及影响》，《出版科学》2015年第1期。

（62）（63）（64）（65） 田文镜、李卫撰：《钦定训饬州县规条》，光绪十年仲夏月湖南省荷池书院刊本，第9、10、15—16、17—19页。

（66）（67） 顾廷龙主编：《官箴书集成》第1卷，黄山书社1997年版，第290、290页。该书还对商税、钱法等问题做出了系统性的论述。

（68） 顾廷龙主编：《官箴书集成》第3卷，黄山书社1997年版，第205页。

（69） 《清高宗实录》卷341乾隆十四年五月癸酉。

（70） 《清高宗实录》卷557乾隆二十三年二月癸未。

（71） 《清高宗实录》卷863乾隆三十五年六月乙未。

（72） 《清高宗实录》卷572乾隆二十三年十月辛酉。

（73） 《清高宗实录》卷777乾隆三十二年正月乙丑。

（74） 参见洪均：《统治心态、制度导向与清代吏治困局——财政视阈下“因循疲玩”政风成因浅析》，《江汉论坛》2020年第5期。

（75） 陈宝良：《明清幕府人事制度新探——以“幕宾”“幕友”“师爷”为例》，《明清史研究》2020年第4期。

（76）（77） 《皇朝经世文编》卷25《吏政·幕友》。

（79） 约翰·希克斯认为官僚制度结合了习俗与指令，其中指令性会更强（约翰·希克斯著、厉以平译：《经济学理论》，商务印书馆2017年版，第18—23页）。在这种传统官僚体系下，对财政能力的培养，就集中体现在对典章制度等指令性文献及其背后體现的君王权威，和对相关行为习惯及其背后起指导意义的传统思想文化的学习与掌握。

（80） 梁启超：《论中国财政学不发达之原因及古代财政学说之一斑》，《大中华杂志》1915年第1卷第20期。

作者简介：张逸程，武汉大学历史学院博士研究生，湖北武汉，430072。

（责任编辑 张卫东）