稳妥推进数字人民币发展

宋清华 杨小雨 杨苌苌

党的二十大报告明确指出：“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合。”稳妥推进数字人民币发展，对加快发展数字经济、加快建设数字中国至关重要。

深化数字人民币的场景建设和应用创新，依托数字人民币提升货币政策有效性

2020年8月14日，国家商务部印发文件提出将在深圳、成都、苏州、雄安新区等地区开展第一批数字人民币试点工作。随后，数字人民币的试点地区和应用场景逐步扩容，在17省市26个试点地区的餐饮娱乐、政务服务、公共交通等领域均取得积极成效。据中国人民银行数字货币研究所统计，截至2022年8月31日，数字人民币试点累计交易金额1000.4亿元，交易笔数3.6亿笔，支持数字人民币的商户超过560万个。但是目前针对特殊群体的数字人民币试点工作以及政企服务等场景应用还没有充分开展，普惠性和可得性方面也有待完善。因此，应进一步丰富数字人民币应用场景，推动数字人民币跨平台流通，建设数字人民币全场景生态系统，让数字人民币触达更多更远的受众。

一是探索数字人民币高频支付场景应用。数字人民币具有“账户松耦合”“支付即结算”的特征，可以与连锁商超、公共交通等高频支付场景结合，为公众提供便利化金融服务的同时有效提高数字人民币的使用频次，提升数字人民币的活跃度，增强数字人民币用户黏性，践行数字人民币惠企利民的理念，更好地发挥普惠金融的功能。

二是加大开放数字人民币政府端场景应用。政务民生是日常生活的刚需，要充分发挥数字人民币在政府端的优势，面向创新试点区开放政府端场景，加大对政府缴费窗口和民生服务窗口的政策支持，继续推进社会保障、医疗健康、游玩预约等政务服务的场景开发，提升数字人民币政务服务的水平与效率。加速推进数字人民币政企服务场景应用，降低政府行政成本，助力企业发展，让数字人民币的用途更具便捷性和多样性。

三是深化数字人民币普惠金融场景应用。扩大试点测试范围，向三四线城市下沉，应用场景覆盖偏远地区、农村地区、金融服务欠发达地区，助力“数字乡村”建设。加速推进数字人民币在特殊群体中的应用，进一步完善数字人民币的无障碍适老化设计，引导解决金融服务痛点、难点问题，弥合困难群众的“数字鸿沟”，提升数字人民币的人民性和普惠性，完善数字人民币生态体系。

四是使货币政策的实施更加精准有效。数字人民币能够打破利率零下限约束，确保利率政策在经济低迷时期发挥作用，避免出现流动性陷阱，使非常规货币政策手段具备了可操作性。数字人民币为智能调控提供了技术可能，将区块链技术与智能合约技术相结合，在货币发行过程中预设触发条件，实现货币的精准投放，提高货币政策的精准度和有效性。

加强数字人民币关键技术创新应用，攻克核心技术难关

移动支付、高速互联网、量子通信技术等通信基础设施建设为数字人民币稳妥有序发行提供了技术和创新支持，认证和密码体系是数字人民币系统最关键的基础设施之一。数字人民币将传统数据库和区块链分布式账本技术进行有机结合，在中心化和去中心化间取得平衡。从中心化角度看，数字人民币采用“一币、两库、三中心”的管理框架。从去中心化角度看，数字人民币积极运用区块链技术，通过预设智能合约实现资金定向支付和管理。但目前区块链技术应用设计并不成熟，智能合约的漏洞也易遭受黑客攻击，引发域名劫持、盗刷资金、数据库泄露等安全问题，效率和安全方面均有待系统升级，因此，需要对现有第五代移动通信技术（5G）网络、千兆光网等数字基础设施升级改造，推动区块链技术在数字人民币中的创新应用，攻克核心技术难关，打造具有国际竞争力的数字货币技术体系。

一是推动区块链技術在数字人民币中的创新应用。现阶段区块链技术主要用于数字人民币签名钱包技术加密，加载与货币相关的智能合约，使用哈希摘要替代交易敏感信息。应进一步加强区块链技术在数字人民币开发及管理环节的研发创新力度，在不妨碍集中化管理的同时实现数字人民币分布式运营。借助区块链技术提高数字人民币打击犯罪、推行普惠金融等能力，提高本国法币的竞争力，进而与私人数字货币相竞争，提升央行在数字时代的金融管控能力。

二是攻克数字人民币核心技术难关。数字人民币的运行存在着区块链同步效率低、兼容性差和智能合约漏洞等问题，须集中攻克解决。例如，针对区块链分布式账本产生区块同步耗时长，数据量庞大冗余效率低的问题，应构建二元支付清算系统，提升支付系统的交易速度和吞吐量，以满足数字人民币高并发和业务连续性需求。针对区块链技术拓展性和生态兼容性较差，不同机构跨系统对接较为困难的问题，建议进一步完善数字人民币的接收、转移支付平台，制定区块链技术统一应用标准。针对智能合约漏洞问题，应从技术层面加以解决，减少因漏洞造成的经济损失，保障数字人民币的安全稳定运行。

完善金融基础设施，稳妥推进金融机构数字化转型和数字央行建设

数字人民币的运行架构中包含了中央银行、商业机构、公众三类参与者。人民银行位于运行架构的第一层，负责向商业银行发行数字人民币并进行管理。商业银行、电信运营商和微信、支付宝等第三方支付平台等处于运行架构的第二层，负责建设数字人民币的消费支付场景，向社会公众提供数字人民币兑换和流通服务。双层运行模式不仅保证了数字人民币的中心化属性，同时充分发挥了商业机构的资源、技术、人才等优势，实现市场驱动、促进创新、竞争选优。在双层架构下，消费者可通过商业银行开通“数字人民币钱包”，再通过开通“子钱包”的方式进行不同细分场景的消费。此外，数字人民币支持银行账户松耦合，数字人民币受众较银行受众范围更为广泛，落实数字人民币的普惠金融作用。但是目前的金融基础设施并不能完全符合数字人民币的运行要求，不能有效发挥数字人民币的优势，因此要推动数字人民币行稳致远，金融体系需要迫切做出相应的变革。

一是加强金融基础设施建设。金融基础设施在金融市场运行中居于枢纽地位，清算结算系统和支付系统都是非常重要的金融基础设施。改造清算支付系统，搭建基于数字人民币的互联互通模块，开展软、硬件钱包系统和清结算系统建设。将原有的以纸钞为主、数字系统为辅的现金系统升级至可以适配数字人民币交易的新系统。ATM机、智能柜员机、POS机等支付终端设备也需要升级改造，ATM机需要有纸币、存款与数字人民币的互换设备和系统，智能柜员机涉及硬钱包的申请和发放以及与数字人民币系统的对接，智能POS机须支持数字人民币交易并同步满足双离线支付功能。

二是加快推进金融机构数字化转型。数字人民币的发展对金融机构而言是机遇与挑战并存，金融机构须积极参与数字人民币试点，大力拓展数字人民币应用场景，主动服务数字人民币发展，切实履行金融机构应尽义务。同时，不断加大科技人才培养和资金投入，加速推进金融机构全方位数字化转型，强化对数据的沉淀、清洗、整合和分析能力，努力做好精准服务和智能风控，构建更全面的用户生态体系，提高金融机构自身竞争力，以应对第三方支付机构和数字人民币发展带来的严峻挑战。

三是加快建设数字央行。2017年人民银行提出建设“数字央行”的理念，党的十九届五中全会提出建设现代中央银行制度，党的二十大报告再次强调建设现代中央银行制度。数字央行建设是现代中央银行制度建设的重要内容，数字央行建设有助于提升宏观经济政策的时效性和精准性，实现金融市场信息实时共享，为数字人民币连续性高频交易提供坚实的技术保障。中央银行应大力利用现代信息技术，实现金融服务和现代信息技术深度融合，提高中央银行的服务效率和管理水平。同时，应密切关注国内外数字产业发展动态，大力提升金融科技发展水平，力争在数字金融领域取得更大的竞争优势。引入科技监管理念，构建集技术研发、科技治理和风险防控于一体的数字央行，为数字人民币发展提供科技支撑。

完善数字人民币监管治理体系，建立健全数字货币法律制度

人民银行积极构建数字人民币的监管体系，实现“事前评估、事中监测和事后监督”的閉环管理。《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》明确了“人民币包括实物形式和数字形式”，即数字人民币将被赋予与现金同等的法律地位。随着数字人民币的推广，迫切需要加强对数字人民币的金融市场监管和数字科技监管，制定专属数字人民币的规章制度和法律法规，健全数字人民币运营系统全流程安全管理体系。

一是建立审慎的数字人民币监管框架。加强对数字货币的监管是防范化解系统性金融风险的客观需要。创新金融监管，采取多元化监管模式，组建由中国人民银行主导的立体化监管体系，保证对数字人民币发行和流通过程的全方位监管和常态化监管。尽快完善数字人民币发行和管理的准入门槛，明确数字人民币的监管边界，循序渐进，逐步优化数字人民币的监管框架。数字人民币的监管还可以套用“监管沙盒”制度理念，在数字人民币创新试点区先行试点，为推行数字人民币落地提供缓冲过程，参照创新试点区试验结果，逐步完善数字人民币监管框架。

二是健全数字人民币风险管理机制。借助金融科技构建大数据预警系统，在数据适当脱敏的情况下，运用大数据和人工智能技术对数字人民币的发行、流通等各环节数据进行详细分析，实时观测并识别流通过程中存在的敏感信息，了解货币体系运行状况，为精准调控货币投放数量、投放频率提供数据支持，同时，也能更好地满足货币政策、宏观审慎监管和金融稳定性调控等干预需求，增强金融体系的稳健性和韧性，规避系统性金融风险。在保护用户隐私和预防经济犯罪之间做好平衡，协调好数字人民币流通过程中资金安全监管和私人信息保护之间的冲突，加强数字人民币隐私计算追踪，筑牢金融体系安全屏障，保障数字人民币安全稳健运行。

三是完善数字人民币法制化建设，赋予数字人民币合法地位。建议将数字人民币纳入我国人民币框架体系中，在传统人民币法律体系的基础上，开展数字人民币法律体系前瞻性研究。尽快制定有关数字人民币的专项法律制度和具体操作细则，确保数字人民币的市场地位和法律地位，使数字人民币的发展做到有法可依。同时，数字人民币跨境交易尚无统一标准和规制，加大推进跨境贸易规则的协调与制定，合作研发数字货币国际标准，打击数字人民币跨境违法犯罪活动。

深化数字人民币发展与治理的国际合作，积极参与数字货币国际规则制定

经过积极探索，数字人民币目前已初步具备跨境使用的条件。人民银行积极参与国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）、金融稳定理事会（FSB）、国际清算银行（BIS）的多边交流，同各国政府部门、跨国金融机构以及国际知名高校交流研讨。人民银行已加入多币种法定数字货币桥（mCBDC Bridge）项目，该项目可通过智能合约实施跨境同步交收，将跨境支付成本降低 50%，将支付时间从几天缩短到几秒钟，缓解本国数字货币境外流通对他国货币主权的影响。此外，人民银行积极开展公链Conflux上海自贸区试点，开展基于Conflux的离岸人民币国际支付通道建设，主导或参与自贸金融区块链标准体系和航运区块链技术标准的建设，发展技术生态。我国对数字人民币的研发试点在国际数字竞争中已取得先发优势，但我国有必要也有条件继续推进数字人民币跨境合作，加强我国与国际组织的交流合作，稳健推进与世界先进国家、“一带一路”周边各国开展法定数字货币领域的合作探索。

一是稳步有序推进数字人民币的跨国跨境使用。数字人民币在一定程度上承载着人民币国际化的历史重任。为了维护中国国家金融安全，应做好前瞻性布局，将国际化元素嵌入数字人民币设计环节中。加强与其他国家主权数字货币的对接，降低国际清算中对SWIFT系统的依赖性。开设数字人民币境外试点区，激励试点地区跨境投融资活动。推动数字人民币粤港澳大湾区跨境流通，实现数字人民币海峡两岸三地的跨境交易。与我国已从事跨境支付业务的企业合作，与主要贸易伙伴国和“一带一路”沿线国家合作，共享有关数字货币领域的技术和经验，推动数字人民币进入跨境电商支付领域，打造数字人民币离岸市场。

二是加强与国际组织在数字货币领域的交流与合作。不仅要与国内的金融机构和金融科技公司开展合作，还应与巴塞尔银行监管委员会、国际清算银行、国际货币基金组织、金融稳定理事会等国际金融组织进行沟通交流，进一步推进法定数字货币跨境支付多边合作机制和监管治理协调机制的构建，强化我国在数字货币领域的话语权。

三是加强与其他国家在数字货币领域的国际合作。加强与数字货币领域的前沿国家开展国际合作，保持与各国中央银行的沟通与交流，推进各国法定数字货币项目对接，引领开展更多参与方的多维度合作，推动构建网络空间命运共同体，提升金融服务效率，共同抵制恐怖主义融资、毒品交易、洗钱等国际犯罪行为。同时，与“一带一路”沿线国家开展国际合作，联合制定数字人民币境外使用的推广策略和技术环境，构建更为高效的数字货币跨境支付体系，优化数字人民币的国际营商环境，提升数字人民币的国际认可度。

四是积极参与数字货币国际规则和标准的制定。密切参与数字货币国际标准的分工与合作，以开放、包容的姿态与各国中央银行和国际金融组织共同讨论国际数字货币的规则与标准。妥善处理在推进国际货币体系一体化建设过程中的各种风险挑战，共同制定法定数字货币国际统一监管标准。同时，努力在数字货币的核心技术领域占据技术和标准的制高点，建立竞争优势，掌握数字货币领域发展自主权，为构建更加公平、公正的国际经济新秩序提供中国力量和中国方案。

（宋清华为中南财经政法大学金融学院教授，杨小雨为中南财经政法大学金融学院硕士研究生，杨苌苌供职于中国人民银行武汉分行货币金银处。本文编辑/王茅）