开发性金融支持乡村振兴重点帮扶县模式研究

刘康

2021年8月，在综合考虑西部10省区市人均地区生产总值、人均一般公共预算收入、农民人均可支配收入等指标的基础上，统筹考虑脱贫摘帽时序、返贫风险等因素，中央农村工作领导小组办公室和国家乡村振兴局发布《关于公布国家乡村振兴重点帮扶县名单的通知》，确定了160个国家乡村振兴重点帮扶县。2023年中央一号文件《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》重點提出在粮食和重要农产品、基础设施建设、科技和装备等九方面全面推进乡村振兴，国家乡村振兴重点帮扶县由于地理环境、资源禀赋等原因，是乡村振兴的重点工作任务。本文论述了开发性金融支持国家乡村振兴重点帮扶县的意义和必要性，明确了开发性金融是助力重点帮扶县发展的坚实保障，针对国家乡村振兴重点帮扶县梳理了主要融资模式和支持领域，结合开发性金融特点提出支持举措，并有针对性地提出建议。

2021年8月27日，中央农村工作领导小组办公室和国家乡村振兴局发布《关于公布国家乡村振兴重点帮扶县名单的通知》，通知明确了西部10省区市（内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海和宁夏），共计160个区县为国家乡村振兴重点帮扶县（以下简称“重点帮扶县”），并要求有关省区市要认真贯彻党中央、国务院决策部署，强化政策倾斜，加强监测评估，集中支持做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作。

2022年3月，中国人民银行发布《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》，同年4月，中国银保监会发布《关于2022年银行业保险业服务全面推进乡村振兴重点工作的通知》，明确提出力争全年对全部重点帮扶县各项贷款平均增速高于全国贷款增速以及本机构各项贷款增速。

重点帮扶县是综合人均地区生产总值、人均一般公共预算收入、农民人均可支配收入等指标，统筹考虑脱贫摘帽时序、返贫风险等因素最终确定的，主要特点是经济发展落后、可支配收入低、城镇化水平低、脱贫基础不牢固、缺乏可持续发展的产业、基础设施薄弱、财政实力较弱等。部分区县虽有优渥的资源禀赋，但由于基础设施薄弱、生态环境脆弱等原因，难以支撑地方社会经济发展。因此，重点帮扶县巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接任重而道远。

一、开发性金融对重点帮扶县发展的重要意义

重点帮扶县具有经济基础薄弱、金融市场不发达、财政实力较弱等特点，以及自身平台公司实力弱，缺乏优质项目，导致外部投资主体投资重点帮扶县意愿低。同时，由于缺乏优质融资主体，直接融资渠道受阻，间接融资渠道成本高。开发性金融以服务国家发展战略为宗旨，以国家信用为依托，以市场运作为基本模式，以保本微利为经营原则，以中长期投融资为载体，在实现政府发展目标、弥补市场失灵、提供公共产品、提高社会资源配置效率、熨平经济周期性波动等方面具有独特优势和作用。

“十四五”时期，乡村振兴作为国家重大战略之一，也是开发性金融服务国家战略的重点任务，保本微利有助于降低重点帮扶县项目融资成本，中长期信贷有助于开展综合交通、城市基础设施补短板等总投资大，周期长的项目。在缺乏商业信贷的环境下，开发性金融将是重点帮扶县发展经济、开展项目的重要途径。在西部欠发达省份，尤其是160个重点帮扶县，开发性金融重点支持综合交通、能源、城镇及农村基础设施补短板、水利等稳经济、保民生项目，能有效带动固定资产投资，提升城镇化水平，促进对当地特色优势产业发展，是巩固拓展脱贫攻坚成果和同乡村振兴有效衔接的坚实保障。

二、乡村振兴重点支持领域分析

重点支持综合交通、城乡基础设施等具有溢出效应以及对当地经济发展有带动作用的领域。

一是加大对重点帮扶县涉及的高速公路、过境铁路、综合交通枢纽等支持力度，完善重点帮扶县所在区域的交通网络节点建设。开发性金融是重大基础设施建设的主力银行，在支持高速公路、铁路等重大工程领域有较强的优势，重点支持过境高速公路和铁路建设，有条件地支持综合交通枢纽，增强交通对重点帮扶县经济的带动作用。对于沿边抵边的区县，加强口岸建设，提升口岸通关水平，为促进边境贸易打好基础。重点帮扶县交通不便、缺乏物流配套体系的问题直接影响了特色优势产业的壮大，尤其是特色产品对外输出，加强物流体系建设，尤其是冷链物流、物流仓库等项目建设，助力重点帮扶县特色产品运输。

二是提升完善城镇和农村基础设施，重点支持市政道路、水利、市政管网、信息网络等项目建设。完善市政道路、农村公路建设，提升偏远村镇交通便利性。加强对水利项目支持力度，因地制宜支持中小型水库，灌溉体系建设，解决农业种植、生活用水等问题。提升市政管网建设水平，在有条件的地区尝试实行海绵城市建设，解决内涝等问题，建设电网、天然气管网等，完善农村现代能源网络。加强信息网络建设，加快农村地区通信基础设施建设，推进现代信息技术与农业农村生产融合。

三是整合和发展特色优势产业，增强产业对巩固脱贫攻坚和践行乡村振兴的带动性和可持续性。部分重点帮扶县拥有独特的资源禀赋，主要包括清洁能源、特色优势产业、矿产资源等。抢抓“碳达峰、碳中和”战略契机，因地制宜发展光伏、风电、水电等清洁能源，在满足本地能源需求的同时，增强对“西电东送”的支持作用。重点帮扶县具有独特的产业优势，主要体现在旅游产业、特色农产品等，加大对特色产业的信贷支持力度，能有效保障就业，促进地方经济发展，尤其是脱贫基础不牢固的地区，强有力的特色产业能保证乡村振兴的顺利实施。部分区县具有独特的矿产资源，在新能源大力发展的背景下，对于磷、硅、铅锌等资源的需求加大，支持矿产资源的开采和深加工能有效带动下游产业发展，为当地财政创收。

四是加大对重点帮扶县教育医疗支持力度，推动教育和医疗基础设施建设。重点帮扶县教育和医疗基础设施薄弱，农村人口上学难，看病难，县域基础设施落后，开发性金融能有效支持教育医疗基础设施建设，同时生源地助学贷款解除贫困大学生后顾之忧。

五是聚焦生态环境保护，强化生态屏障建设。西部10省区市处于长江、黄河等重要河流上游，生态环境直接影响中下游地区的社会经济发展，习近平总书记曾说过“绿水青山就是金山银山”，因此，生态环境的保护与治理是乡村振兴的重点任务之一。开发性金融积极支持国家储备林建设、水源地保护、水环境治理、垃圾污水处理设施建设、环湖截污等工程，将生态修复治理和提升农村人居环境结合，推动垃圾污水处理设施建设，加强污水厂网一体化建设，系统开展林业生态工程。

三、乡村振兴项目主要融资模式

乡村振兴项目融资模式主要有PPP、市场化等融资模式。但考虑重点帮扶县经济发展滞后，缺乏产业支柱，基础设施落后，巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接任务艰巨等特点，PPP模式是支持乡村振兴的主要融资模式。

市场化融资模式是采用纯市场化方式进行，实施主体发起项目，融资主体成立项目公司（SPV）承接项目，自筹资本金，配给债务融资，完成项目。项目完成后，项目收益刨除债务融资，剩余收益或亏损最终由融资主体自行承担。整个项目无财政补贴（列入一般公共预算支出），纯市场化方式进行。

PPP融资模式是通过政府与社会资本合作的方式进行，实施主体发起项目，融资主体成立项目公司（SPV）承接项目，自筹资本金，配给债务融资，通过BOT、TOT等运营方式完成项目。项目完成后，大部分项目根据PPP协议的回报机制，由政府财政进行一定的补贴，即可行性缺口补助、政府付费等方式。运营方式中，BOT（项目数占比78%，金额占比81%）、TOT（项目数占比4%，金额占比2%）以及BOT+TOT方式较为普遍，而回报机制中可行性缺口补助（项目数占比56%，金额占比67%）和政府付费（项目数占比33%，金额占比20%）较为普遍。见下表（截至2022年11月数据）：

PPP项目融资模式对于公益性和准公益性项目较为适用，但要求也较多。主要有以下几点：一是PPP项目从一般公共预算列支财政支出责任，不超过一般公共预算支出的10%，合作原则在10年以上；二是项目不得从政府基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出；三是县级以上地方人民政府所属的融资平台以及控股或者实际控制的国有企业，不得作为社会资本方参与本级存量PPP项目（上市公司除外）；四是财政支出责任占比超过5%的地区，不得新增政府付费项目（垃圾、污水处理项目除外）；五是政府提供可行性缺口补助的实际金额不得超过财政承受能力论证报告约定的金额；六是债务风险分类等级为红色（债务率≥300%）的地方政府不得新增PPP项目。

四、针对不同类型项目，分别适用不同融资模式

乡村振兴项目可分为公益性、准公益性和经营性三大类项目。对于经营性项目，项目自身有收益，能在覆盖成本的情况下实现目标收益，尽量采取市场化融资模式，公司自筹资本金，配给债务融资工具。对于公益性和准公益性项目，自身无收益或收益无法覆盖成本，采取PPP融资模式，需要通过政府出资，配给债务融资工具。为实现乡村振兴战略，项目发起方（实施主体）多为政府有关部门，而融资主体多为国有企业。

在五大乡村振兴重点领域中，综合交通、特色优势产业领域大部分项目自身具有长期的、相对稳定的经营收入，能够在覆盖成本的情况下实现目标收益，尤其是特色优势产业项目，能给重点帮扶县带来持续的经济效益和就业岗位，因此，可通过市场化融资模式开展项目，但大部分项目由于总投资较高，建成后收益难以覆盖成本，通过PPP融资模式进行。城乡基础设施、教育医疗、生态环保领域大部分项目由于缺乏稳定可持续的收益，难以通过项目自身收益构建可靠的还款来源，因而主要通过PPP融资模式开展项目。

综合交通领域，主要涵盖高速公路、铁路、交通枢纽、物流体系等类型，特点是项目投资大，融资需求高，建设周期长，但项目建成后能产生持续稳定的经营收入，且承建方大部分为央企、省属国企等资质优良的企业，信用等级高，综合实力强。可通过市场化融资和PPP开展项目，融资模式由项目本身未来收益、前期总投资、建设周期等因素决定。

特色优势产业主要涉及特色农业产业化、绿色能源、特色旅游、边境口岸贸易等，以自身能够产生一定现金流的经营性项目为主。部分区县具有独特的资源禀赋，但缺乏必要的金融支持，导致特色产业无法带动当地经济。通过金融支持特色优势产业项目，未来可产生充足的收益覆盖前期成本，并能带来稳定的现金流以支撑当地经济发展。因此，可通过市场化融资开展项目。例如，云南部分地區具有独特的太阳能资源，适宜大力发展光伏产业，项目建成投产后能产生稳定可持续的收益，适宜市场化融资模式开展项目。

城乡基础设施主要涉及市政道路、地下管廊、垃圾污水处理设施、能源网络等县域基础设施，以及灌溉体系、农村公路、人居环境提升、农村通信网络等农业农村基础设施，绝大部分项目难以产生稳定可持续的收益，难以覆盖前期成本投入，但项目对提升城乡基础设施，改善人居环境具有重要作用，本身属于乡村振兴的重点领域。此类项目基本属于公益性或准公益性，主要通过PPP模式开展。

教育医疗补短板主要涉及教育基础设施、生源地助学贷款、农村医疗基础设施等领域，基础设施项目无法产生稳定可持续的收益，需要财政支持，通过PPP模式开展。生源地助学贷款是开发银行向符合条件的家庭经济困难的普通高校新生和在校生发放的、在学生入学前户籍所在县（市、区）办理的助学贷款，性质为信用贷款，学生和家长（或其他法定监护人）为共同借款人，共同承担还款责任，借款学生无需提供担保或抵押，且借款学生在读期间的利息全部由财政补贴（国开行官网介绍）。支持乡村振兴的教育和医疗基础设施项目大部分属于公益性或准公益性项目，通过PPP模式开展。

生态环保领域主要包括山水林田湖草沙系统治理、国家储备林等林业生态，生态环保对乡村振兴具有重要意义，是经济高质量持续发展的重要保障，同时生态环保项目具有投资大、周期长、无直接稳定收益的特点，且项目本身较为复杂，短期内难以见效，因此需要政府长期支持。此类项目现阶段大部分通过PPP模式进行，同时探索通过碳交易等方式逐步向市场化模式转型。160个重点帮扶县地处中西部，是多条重要河流的中上游，经济发展落后，生态环境脆弱，对中下游区域影响大，生态环保是重点帮扶县乡村振兴的重要任务之一。

五、发挥开发性金融综合优势，提供“融资+融智+融制”支持

支持重点帮扶县是开发性金融贯彻落实党中央决策部署，巩固拓展脱贫攻坚成果的使命担当。开发性金融将发挥综合金融优势，通过信贷支持、提供综合金融服务等方式助力重点帮扶县乡村振兴工作。

（一）融资服务，提供适宜的信贷产品

提供多种信贷产品，满足不同地区、不同企业的融资需求。一是提供中长期信贷产品，重点支持五大领域重点项目建设，尤其是综合交通、城乡基础设施、生态环保等对中长期大额信贷需求较大的项目，发挥开发性金融长周期、低成本的资金优势，有效降低地方融资成本；二是提供短期融资支持，重点支持产业龙头企业、带动效应强的企业，通过流动资金贷款支持企业日常生产经营资金需求；三是提供生源地助学贷款，本着“应贷尽贷”原则，支持普通高校家庭经济困难学生完成学业；四是提供转贷款产品，支持中小微企业发展，与地方法人银行开展合作，通过提供批发性低成本资金，在涉农、特色产业等领域由地方法人银行转贷给中小微企业，支持培育地方市场主体。

（二）融智服务，提供综合金融服务

发挥专家银行作用，提供综合金融服务。通过规划咨询、组织银团贷款、提供债务、票据等金融服务。一是协助政府编制专项规划和区域规划，梳理重点项目，参与项目可行性研究、信用结构、融资方案设计等；二是引导各类银行业金融机构开展多元化协作，针对重大项目牵头银团贷款；三是依托国开证券、国银租赁等系统内机构，推动农业产业龙头等类型企业在直接融资市场融资，争取低成本债券资金。

（三）发挥政策性金融工具支持重大项目的作用

国开基础设施投资基金通过发行金融债券等方式筹资，依托高信用等级有效降低筹资成本，作为项目资本金能有效缓解地方政府尤其是重点帮扶县项目建设中的资本金压力。充分发挥国开基础设施投资基金作为项目资本金对基础设施重点领域项目的带动作用，加大对重点帮扶县重大基础设施项目的支持力度，尤其向综合交通、能源、城乡基础设施等领域项目倾斜。

六、支持重点帮扶县乡村振兴建议

支持重点帮扶县乡村振兴首先要坚持党的全面领导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，确保党中央决策部署贯彻落实到位，确保省委省政府工作部署有效执行。乡村振兴工作开展要结合考虑当地区位优势、资源禀赋、重点发展领域、地方经济状况以及财政金融等因素，优先发展具有较强经济带动作用和就业撬动作用的项目，因城施策，充分运用有关支持政策，争取地方专项债、专项资金等支持，灵活运用各类金融工具，打通金融科技渠道，全面推进重点帮扶县乡村振兴。

（一）规划先行，总揽全局，统筹推进

因城施策，充分结合资源禀赋、区位优势等，考虑当地财政状况，统筹推进项目开发时序，优先发展社会撬动作用强，边际效益递增，较强正外部性的项目。立足社会经济发展短板，分类分期推进交通基础设施、城乡基础设施等项目，充分发挥资源禀赋优势，构架产业发展体系，持续带动当地经济发展。

（二）完善投融资机制体制建设，构建多元化金融支持模式

一是充分发挥财政资金作用。依托项目，积极争取上级财政资金统筹使用，用足用好一般债和专项债，尽量向公益性和准公益性项目倾斜，积极争取专项基金支持。有序推进PPP项目落地，调减不适宜的PPP项目，合理配置财政支出，优化项目结构。梳理市场化项目，注入经营性资源，推动实现项目综合现金流平衡。

二是深化市场化改革，打造合规融资主体。会同当地政府，制定债务化解方案，探索通过组织架构重建、外部增信等方式优化市场化融资主体。梳理区县各类经营性资产、特许经营权等资源，将合规合格的资源注入投融资主体，增强公司综合实力。吸引央企、省属国企、上市公司等专业社会资本参与乡村振兴项目，引入现代化公司治理体系，打造合规融资主体。

三是加强项目策划，提升融资效率。整合小而散的乡村振兴项目，实现批量式开发。鼓励“省带县”“州带县”方式共同推进重大项目。统筹区县资源，构建结构化还款来源，合理配比基础设施和产业类项目，统筹经营性资产、特许经营权、平台现金流等资源，构建结构化还款来源。

四是探索全要素资源统筹一体化的市场化融资模式。在政府综合财力对重大项目建设支持不足，尤其是PPP模式受限的情况下，针对重点领域、重大项目，通过分析统筹全域经营性资源，整合经营性资产、资源、资金注入融资主体，盘活存量资产。

（三）构建利益联结机制，发挥社会帮扶体制优势

统筹发挥东西部协作帮扶优势，引入东部优质企业对接重点帮扶县项目，盘活存量项目。吸引专业社会资本入股当地集体企业，构建“集体企业+新型经营主体+农户”“地方国企+产业龙头+合作社+农户”的利益联结机制，实现“新型农村经营主体效益提升+农户增收+集体企业增利”的良性循环。盘活农村集体和个人资产，尤其是土地资源，参与特色产业和集体资产资源开发运营，提升农户财产收益。

（四）发挥资源禀赋优势，高质量构建乡村振兴体系

因地制宜，深入挖掘重点帮扶县资源禀赋以及区位优势，从清洁能源、旅游资源、农业产业等方面入手，构建乡村振兴特色優势产业体系。构建产业互联网平台，加快数字产业化和产业数字化，推动数字基础设施、物联网体系建设，支持企业数字化转型，充分发挥数字经济、线上渠道优势，搭建“互联网+平台”，将特色产品向全国推广。

参考文献：

［1］周清玉.开发性金融支持乡村振兴战略的若干思考［J］.开发性金融研究，2021（2）.

［2］陈元.开发性金融的思想、属性与发展［J］.新金融评论，2019（3）.

［3］关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金［2017］92号）.

作者单位：国家开发银行云南省分行规划发展处，管理学硕士。