我国政策性银行分类管理与分账核算的改革现状、问题及建议

许盈盈

本文介绍了国外政策性银行实现分类管理、分账核算的经验，梳理了我国政策性银行成立的背景，实现分类管理、分账核算的进程与现状，总结了目前面临的主要问题，最后提出了相应的意见建议。

一、国外政策性银行分类管理、分账核算的改革经验

政策性银行作为现代金融体系的重要组成部分，在发达国家、新兴经济体和欠发达国家都广泛存在。由于英美等国市场经济较为成熟，政策银行体系偏弱，相对而言，作用并不突出。而在德国、日本、韩国等二战后经济快速恢复并迅猛发展的国家，政策性银行发挥了重要作用，为战后重建提供了强有力的支撑。随着世界金融市场的不断演变，这些政策性银行普遍遇到了体制机制的问题，后续又通过改革和转型实现了更好的发展。他们的成功经验具有较高的参考价值与借鉴意义。

（一）德国经验

复兴银行是一家致力于重建德国工业和经济的银行，它于1948年正式成立。复兴银行在战后德国经济的快速崛起中发挥了重要作用，但随着经济环境和资金需求的变化，复兴银行与商业银行业务重合度越来越高，与商业银行的不正当竞争关系使其广受质疑。为适应新的竞争环境，复兴银行不得不进行改革。经过重组，新成立的子公司承接了全部的政策性业务，母公司仅开展自营性业务。通过母子公司的安排，复兴银行有效地解决了政策性与自营性业务分业经营以及与商业银行之间的不正当竞争问题。这也为监管机构执行分类监管提供了便利。

（二）日本经验

日本政策性银行的种类繁多，涵盖了各个领域。他们为不同领域的客户提供高质量的金融服务，对于日本的经济恢复与腾飞起到了至关重要的作用。政府在日本政策性银行的职能中起主导作用。例如，立法明确政策性银行的职能，灵活调整政策操作方向，制定私有化方式缩小信贷规模，统筹安排重组和取消等。

（三）韩国经验

1954年，为推动战后经济复苏，支持朝阳产业的快速发展，韩国产业银行应运而生。作为韩国唯一的政策性金融机构，它在国民经济发展和金融产业发展过程中扮演了引导者的角色，影响力巨大。在运营管理方面，韩国产业银行通过设立不同的账簿，实现了分账管理的要求。政策业务与自营性业务在同一机构混业经营，自营性业务纳入市场账户，承担风险，政策性业务和政府补贴纳入国家账户。通过这种方式韩国产业银行可以在保持政策性业务稳定性的同时深入开展市场化业务。

（四）国际经验总结

总而言之，借鉴国外的经验，合理处理政策性银行政策性和自营性业务的方法一共有三类：一类是母子公司的运作模式即两类业务分别划分到不同的实体进行经营来实现两类业务的有效管理；一类是政府及时根据经济需要对政策性银行的业务范围进行干预与调整的模式，政策性银行更多扮演政府部门的角色；最后一类是允许同一个实体同时开展两种业务，但分类管理、分账核算，并对这两种业务进行独立监督。从提升政策性银行的运作效率，降低监管漏洞方面来看，第一类与第三类均较有可操作性，也更符合市场经济的运行规律。

选择母子公司模式，会涉及组织机构调整、人力资本需求增加、法律程序变化等复杂因素，成本相对较高。而选择分账模式只需要对内部管理制度进行部分调整，是一种成本相对较低的转型模式。目前，我国三大政策性银行的改革正朝着分账模式迈进。

二、我国政策性银行分类管理分账核算改革的进程和现状

（一）我国政策性银行产生的背景与目前亟须改革的原因

1994年以前，工农中建四大银行的业务受到政府的严格管控，处于一种既受政策支持又受商业驱动的状态。然而，随着政府的干预、国家产业结构的调整以及银行自身经营不善，大量不良贷款接连暴露。为了推动我国经济发展，1994年，政府将四大行的政策性业务剥离，成立了三家政策性银行，专营政策性业务，有效地解决了国有商业银行兼营政策性和商业性业务所带来的目标不明确、运营效率低下以及管理体系僵化等问题，使得经济发展更加有序、高效。自成立以来，政策性银行致力于发挥逆周期调节作用、对重点领域和薄弱环节进行资金支持，促进了经济社会持续健康发展。但随着时间的推移，为弥补政策性业务的亏损，政策性银行逐步开始拓展自营性业务，政策性和自营性业务的界限开始模糊。由于政策性业务和自营性业务之间的风险传播，部份政策性银行不良率攀升，同时因政策性银行的贷款利率一般较商业银行低，存在监管盲区。

（二）分类管理、分账核算的提出

2014年和2015年，国务院批复了3家政策性银行的改革总体方案，《方案》指出，“要明确政策性业务与自营性业务的界限，强化政策性银行的政策职能定位。为防止政策性业务与自营业务之间的风险转移，有效开展资金监管，合理评估政策性业务与自营业务不同经营性质的实际情况，有必要对政策性业务与自营业务实行分类管理、分账核算”。2021年3月，《政府工作报告》就在“深化财税金融体制改革”工作中明确提出“推进政策性银行分类分账改革”；7月6日召开的国务院金融委会议也再次强调，“要坚持依法合规，完善规则制度，一行一策，从增量改革入手，渐进式、分步骤推进存量业务改革，实现业务分类管理分账核算，有序提高透明度，强化资本约束，加强风险管理，健全激励机制，压实机构主体责任”。2022年中央巡视组对部分政策性银行进行了巡视督查，分类管理分账核算作为了督查重点，对于未达到要求的银行均提出了整改意见。

（三）分类管理分账核算的必要性及目前進展情况

政策性金融运作过程中可能会有一定的损失，鉴于当前政府财政状况，国家不能无限制地向政策性银行注入资本，因此，政策性银行必须实现自身的可持续发展，具备“自给自足”的能力。一方面，要充分发挥政策性银行的作用，确保国家赋予的职能得以履行；另一方面，还需要引入一定的市场化手段，拓展自营性业务增加资本，创造利润反哺政策性业务，实现政策性银行的可持续发展。

采取分类管理分账核算的制度安排，不仅能够有效地划分两类业务，还能够有效地阻止道德风险的发生，降低金融寻租的可能性，提高财政资金的利用效率，促进金融市场的公正竞争，从而为构建多元化、多层次的银行发展格局奠定良好的基础。三家银行正全力推进分类管理和分账核算的改革。

三、分类管理、分账核算面临的主要问题

（一）缺乏相关法律规定

根据国际上的惯例，政策性业务特点是贷款贴息、财政补助、政府承担贷款无法及时回收的损失。目前，我国还没有制定相应的法律来确定政策性业务的范围，仅依據政府发布的规范性文件和行政许可来判定，显而易见，仍然缺乏对其约束法律条文。同时此类政策性文件一般为涉密文件，知悉范围有限，甚至连部分政策性银行的员工都不清楚政策性业务与自营性业务划分的原则。

政策性银行立法的缺失已经制约和影响了政策性银行的作用发挥与后续发展。一方面，由于政策性业务有着自身的特点，如果片面地执行与传统的商业银行相同的法律法规，政策性银行业务发展以及针对他们的监管工作必然遇到很多现实的问题。另一方面，因政策性银行资金来源有别于商业银行，对盈利水平的要求也相对较低，往往在贷款利率报价水平上有一定的优势，商业银行以存在不正当竞争、扰乱金融市场秩序为名向监管机构与银行业协会进行“投诉”的事件也时有发生。

（二）缺乏统一的分账核算规则和办法

在运作过程中，政策性业务与自营性业务之间的关系密切而复杂，从资金筹集、成本核算到利润构成，是一个紧密相连的整体。政策性银行信用评级为国家主权级，资金主要来源于金融债，因金融债评级与国债一致，故发行成本相对较低。理论上讲基于发债的资金应该用于开展政策性业务，但目前来看，自营性业务也依靠发债资金；因为政策性银行一套班子负责全部的业务，工资薪金、差旅费、折旧费等费用也无法精确区分；政策性业务与自营性业务都会衍生出企业存款，企业存款如何区分值得商榷；政策性银行的中间业务收入应该如何划分也没有明确的规定。

因分摊规则不同，三家政策性银行两类业务会计报表编制的规则并不统一。从目前中国进出口银行的处理模式来看，对于可以直接进行两类业务划分的均先直接划分，如信贷、贸易融资、股权投资、同业等资产，按照分类规则逐笔明确分类。对于固定资产、在建工程、使用权资产等无法直接划分的资产，则通过不区分的过渡科目进行归集，在形成报表时，按照该时点自营性与政策性业务资产总额的占比进行分摊。收入支出类的分类方法也是如此，能直接对应至单笔业务的收入与支出，依据单笔业务分类进行归集，如贷款利息收入、信用减值损失、税金及附加、评估费或律师费等，对于员工工资、房屋折旧等无法区分的费用则归入不区分费用，最后形成报表时按照各类业务资产总额占全量期末资产总额的比例分摊。

（三）缺乏完善的系统支持

现代银行业务地开展高度依赖信息技术，银行的日常运行已经离不开信息技术支撑。分账核算更是需要强大的系统支持，目前政策性银行普遍存在信息系统不完善的情况。据了解，政策性银行核算部门仍需手工编制两类业务的报表，因此两类业务报表仅按月提供，无法按日生成，而报表的数据质量直接依赖于编制人员的业务水平。为做到较为精准的分账核算必须开发一个具有强大兼容性的的信息技术系统。

（四）业务素质和管理能力不足，难以有效实施分类管理分账核算

首先，实施分类管理分账核算需要财务人员具备专业知识和技能。财务人员需要掌握会计、税法、财务管理等方面的知识，同时需要具备较强的责任心。然而，部分政策性银行的财务人员缺乏相关的专业知识和技能，无法正确理解和执行分类管理分账核算的规定，导致财务数据的准确性和完整性受到影响。

其次，分类管理分账核算需要财务管理人员具备较强的组织和协调能力。财务管理人员需要制定具体的分账核算方案，并且要监督和指导各部门执行落实，确保财务信息的及时、准确、完整。然而，很多政策性银行的管理人员缺乏这方面的经验和能力，导致分类管理分账核算无法得到有效实施。

此外，分类管理分账核算还需要财务人员具备良好的沟通和合作能力。在分账核算过程中，财务人员需要与其他部门的员工密切合作，及时了解各部门的业务情况。然而，很多财务人员对具体业务不够了解，无法与其他部门的员工有效沟通和协作，这也导致财务数据的及时性和准确性受到影响。

四、分类管理分账核算的意见建议

（一）健全和完善法律法规，从法律层面规定政策性业务与自营性业务区分的原则

根据国外政策性银行的经验，两类业务范围的界定要以法律作为支撑。为了更好地推动政策性银行的改革，必须迅速制定相关的立法，清晰地划分出政策性、自营性等不同类型的业务，并且为它们的经营活动提供合理的规范，从而让其能够更好地遵守相关的法律规定，实现自我约束、自主决策和健康发展。建议根据“法律定框架、监管部门定具体范围”的要求，严格限制自营性业务的范围，并且对它们的规模进行有效的管理，以免影响到政策性银行的正常运作。

（二）制定国家财务会计主管部门和银行监管部门认可的分账核算规则和办法

两类业务分类核算的过程中，政策性银行运用了较多的分摊方法，更偏向于管理会计，一般管理会计的信息主要用于内部管理和内部决策。而两类业务分账核算所获得的财务信息需向主管部门、监管部门报送，并且需对外披露，属于财务会计的范畴。财务会计的开展必须有明确的核算办法进行指导，故建议积极将两类业务核算过程中遇到的问题向国家财务会计主管部门反馈，争取由国家财务主管部门制定和印发《政策性银行分账核算实施意见》。政策性银行仅需按照该核算实施意见执行即可，这也将使得政策性金融机构分账核算的方法得到统一，增加政策性银行间两类业务账务信息的可比性。当然，在政府部门发布相关规定之前，政策性银行可以自行探索研究并制定本单位的分账核算办法，以便指导本单位分账核算。

（三）建立完善的信息支持系统

创新和发展信息化建设，将两类业务的分类核算嵌入业务系统，减少人工判断已成为政策性银行的当务之急。信息支持系统除了能达到一般银行业务需要的功能外，需要做到一是从源头上确保两类业务的分类准确，目前大部分是根据员工的人为判断来区分两类业务，存在一定的操作风险，较为科学的方法为通过员工录入的贷款信息，由系统自动判断两类业务的归属。二是业务处理过程中也涉及较多的人工计算，如一个客户既有政策性业务又有自营性业务，则对应贷款的律师费就需要人为计算并分摊。信息系统应该具备提示并按一定规则分摊的功能。第三，由于经济和社会的快速发展，政府支持的重点领域正在不断变化，政策性银行的服务范围也应动态调整，所以信息系统的建设必须有一定的兼容性，以确保其运作的有效性。

（四）提升财会人员综合素质

为实现分账管理分类核算，就需要培育复合型的财务管理人才，不仅需要掌握管理与财务知识，更需要对政策性银行业务及工作流程有充分地了解，同时具备较强的沟通与协调能力。建议政策性银行在人才培养方面，多管齐下，通过线上线下培训、以老带新、“双向选择”、多岗位历练等方式，培养业财融合型的财务管理人才，这样才能更好地实现分账核算目标。

参考文献：

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作者单位：中国进出口银行浙江省分行