环境影响评价制度和排污许可制深度衔接研究

陆文婷

摘要：环境影响评价制度与排污许可制的深度衔接对于固定污染源的全过程管理具有重要意义，通过分析两种制度在分类管理、技术方法、监管内容和要求等方面存在的主要差异，提出具体的衔接路径，包括以污染物排放情况及所在环境状况等来确定评价等级和管理类别，污染源源强和总量核算方面的统一，在项目产排污环节、污染防治措施、环境监测计划等部分进行衔接。

关键词：环境影响评价  排污许可  污染防治  环境监测

中图分类号：X32  文献标识码：A

Research on Deep Connection Between the Environmental Impact Assessment System and the Sewage Permit System

LU  Wenting

（Nanjing Research Institute of Ecological and Environmental Protection， Nanjing， Jiangsu Province， 210013 China）

Abstract： The deep connection between the environmental impact assessment system and the sewage permit system is of great significance for the whole process management of stationary pollution sources. By analyzing the main differences between the two systems in terms of classification management， technical methods， and regulatory content and requirements， this paper proposes specific connection paths， including determining the evaluation level and management category based on the pollutant discharge situation and environmental conditions， the unification of pollution source concentration and total accounting， and the connection of pollution production and pollution discharge links of  the project， pollution prevention and control measures， environmental monitoring plans and other parts.

Key Words： Environmental impact assessment; Sewage permit; Pollution prevention; Environmental monitoring

在我國的环境管理制度里，有两项实施较早且非常重要的制度，分别是环境影响评价制度（以下简称环评制度）与排污许可制。环评制度主要是在项目建设前进行评价，对实施后的环境影响进行预测，并明确污染防治措施等要求；排污许可主要是在项目运行后的监管，载明排污单位许可事项及管理要求的有关信息，是“一证式管理”的重要依据。环评制度与排污许可制密切相关，但是因为不同的历史沿革，两者在分类管理、技术方法、监管效用等方面还存在差异，现阶段的实际衔接发展过程中也存在着一些问题。2022年生态环境部制定《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》，明确“十四五”期间持续提升重点领域重点行业环评管理效能，全面实行排污许可制，推动环评与排污许可在管理对象、管理内容和管理机制等方面的衔接，充分发挥环评与排污许可在源头预防和过程监管中的效力[1]。

1 建设项目环评制度与排污许可制的主要差异

1.1 两者的分类管理存在差异

目前现行有效的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《环评名录》）是2021年1月实施的修订版本，《固定污染源排污许可分类管理名录》（以下简称《许可名录》）是2019年12月实施的最新版本。两者均参考《国民经济行业分类》对项目类别进行归类、优化和调整，原则上环境影响报告书项目应纳入排污许可重点管理，环境影响报告表项目应纳入排污许可简化管理，环评登记备案项目应纳入排污登记管理。但实际上两个名录在很多情况下并不是上述对应关系，比如建设项目环评时编制的是报告书，建成后根据《许可名录》属于简化管理类，或者建设项目环评时编制的是报告表，排污许可时是登记备案。《环评名录》的管理对象是建设项目，综合考虑项目产生的废水、废气、固体废物、噪声等环境影响，而《许可名录》的管理对象是排污单位，目前考虑的是排污单位废水、废气和固体废物对环境的影响，两个名录具体存在以下三点不同。

1.1.1划分原则不同

塑料制品业《环评名录》考虑的是电镀工艺和年用溶剂型涂料量，《许可名录》则考虑产品类型和产能；乳制品制造《环评名录》只考虑是否单纯混合分装，《许可名录》还要考虑年加工能力。此外，《许可名录》中有29个行业按照锅炉、工业炉窑、表面处理、水处理等通用工序实施分类管理的，而《环评名录》没有这种划分原则。

1.1.2划分标准不同

热力生产和供应工程都是按照规模划分，但《環评名录》燃煤、燃油锅炉总容量65 t/h以上的编制报告书，《许可名录》单台或者合计出力20 t/h及以上的锅炉（不含电热锅炉）纳入重点管理；危险品仓储《环评名录》总容量20万m3及以上的油库、地下油库、地下气库编制报告书，《许可名录》总容量10万m3及以上的油库纳入重点管理。

1.1.3附加条件不同

《环评名录》中有15个行业将“环境敏感区”作为管理类别提级判定的附加条件，涉及环境敏感区的一般是生态影响类建设项目，而《许可名录》没有相应要求。《许可名录》中将“纳入重点排污单位名录”作为管理类别提级判定的条件，涉及此类情况的有9个行业和4个通用工序，重点排污单位是由地方环境保护主管部门按照《重点排污单位名录管理规定（试行）》的筛选条件确定的，而《环评名录》没有相应要求。

1.2 两者技术方法有所不同

1.2.1  污染物核算方法不同

环评文件是依据《污染源源强核算技术指南》，新（改、扩）建项目污染源源强核算方法有物料衡算法、产排污系数法、类比法等，基于生产工艺、装置、污染物特性以及环保措施的治理效率确定污染物排放浓度，现有项目污染源源强核算优先采用实测法，排污单位的主要污染物排放总量为新增主要污染物排放量加上现有项目主要污染物的实际排放量再去掉“以新带老”削减量。排污许可是依据《排污许可证申请与核发技术规范》，按照国家和地方污染物排放标准，从严确定许可排放浓度，由此可见，环评文件中核算的排放浓度一般低于排污许可制度中规定的排放浓度[2]。许可排放量一般是按照许可排放浓度进行核算，也可采用绩效法等核算方法，依据上述许可排放量核算方法、依法分解落实到排污单位的主要污染物排放总量控制指标、环评文件和审批意见从严确定许可排放量[3]。

1.2.2 污染物核算口径不同

环评文件对于大气污染物，不区分主要和一般排放口，有组织和无组织都要核算大气污染物排放量；对于水污染物，包括生产废水、生活污水、初期雨水都要核算排放量，因此环评文件核算的是污染物的所有排放总量。而排污许可在核算口径上却有不同，对于大气污染物，大部分行业是核算主要排放口的许可排放量，一般排放口和无组织排放不做考虑，但有少数行业例外，比如炼焦化学工业和水泥工业，大气污染物许可排放量核算的是主要排放口和一般排放口，无组织排放不做考虑；对于水污染物，原则上都是核算主要排放口的许可排放量，一般排放口不做考虑。实际排放量的核算也是针对有许可排放量的废气、废水的主要排放口，按照《许可名录》实施简化管理的排污单位原则上仅许可排放浓度。

1.2.3 总量管理要求存在脱节问题

由于环评和排污许可在污染物排放量核算方面并没有建立对应关系，导致和总量管理制度衔接上出现问题。特别是改扩建项目，环评文件中会出现“项目新增污染物排放量未超过相应污染物的许可排放量，因此不进行总量平衡”这种混淆概念的说法，或者在核算减排量时，用技改后的污染物排放量和现有排污许可证上载明的相应污染物的许可排放量进行比较，从而得出技改项目的减排量这种错误思路。这与通过总量平衡方式来激励企业减排，从而改善环境质量的要求相违背，另外由于排污权交易市场发育程度不充分，企业通过压减产能、清洁生产、污染深度治理或技术改造升级实现的污染物排放实际削减量无法实现排污交易，一定程度上挫伤了企业主动减排的积极性和主动性[4]。

1.3 两者的监管效用不同

1.3.1 排污许可未能全部衔接环评的管理要求

排污许可主要针对污染影响类项目开展监管，而水利水电、交通运输等生态影响类项目尚未被纳入排污许可监管范围，尽管在建设项目环境影响后评价管理办法中有所提及，但缺少强制约束力，环评提出的避让、减缓、修复、监测、补偿等对策措施落实不到位的现象时有发生。并且，排污许可主要延续了环评中与废水、废气、固体废物相关的内容，但对其中特征因子的关注程度相对不足，并未将环评中有关噪声、土壤、地下水、环境风险、清洁生产、防护距离等内容纳入，这会对今后的监督检查和日常管理工作产生不利影响。

1.3.2 环评与排污许可的侧重点不一致

环评文件主要是依据技术导则进行编制，侧重于源强核算、环境质量现状和环境影响预测评价以及污染防治措施的论证，是在事前对项目建设的环境可行性进行判断。排污许可证是按照技术规范进行核发，主要是事中事后的监管内容，包括排污单位实际建成的生产设备、环保设施，工艺所需的原辅材料、产生和排放污染物情况以及对监测因子和频次、执行报告编制和台账的管理要求。各行业排污许可证申请与核发技术规范在阐述生产工艺、产排污环节和污染防治可行技术等方面较为详尽，但尚未有效运用于环评文件相应部分的编制中。

2 衔接路径探讨

2.1 两者分类管理上的统一

环评制度和排污许可制的分类管理应进行较大程度的改革，因为《环评名录》和《许可名录》管理对象不同、考虑的影响因素不同，且国民经济行业分类主要基于工艺和产品，而不是基于产能和污染物排放量，也不考虑相应的环境影响。因此，摒弃国民经济行业分类，以污染物排放情况及所在环境状况等来确定评价等级和管理类别可以体现环境管理的特质，避免现行分类管理存在的问题。同时，实现新改扩排污单位以环评评价等级确定许可管理类别，将两项制度的分类管理融为一体，为技术方法和管理要求的统一奠定基础[5]。

对于项目环评，不再区分环评文件的类别，而将建设项目的分类管理纳入排污单位的分类管理之中。根据项目涉及的大气、地表水、土壤等环境影响评价技术导则来判定各要素评价等级，评价等级分为一级、二级和三级，按照不同等级的要求开展环境影响评价。同时，现行要素导则需要进一步修订，以明确不开展相关要素评价的情况，即可以豁免環评的项目类别，比如土壤、地下水导则对Ⅳ类项目不开展相关评价工作。上述各要素中任一要素达到一级评价等级的排污单位应纳入排污许可重点管理，不涉及一级评价等级、但任一要素达到二级评价的排污单位应简化管理，各要素都是三级评价等级的排污单位应登记管理，各要素都不开展评价的排污单位豁免排污许可管理。

2.2 两者技术方法方面的对接

环评文件依据《污染源源强核算技术指南》来核算污染源强，其中现有项目污染源强核算方法与《排污许可证申请与核发技术规范》保持一致，实测法应用较多，可参考排污许可证上一年执行报告中的实际排放情况，但前提是上一年该现有项目达产且运行工况稳定。在环评的现有项目回顾性评价章节，可以结合排污单位近期的执行报告和台账及自行监测数据等，评价现有项目的达标排放及污染防治措施落实情况，梳理存在的环境问题并给出“以新带老”措施。新（改、扩）建项目污染源强核算较多采用类比法，可参照对应行业技术规范中提供的各工段产排污系数，如未规定相关产排污系数的，适用生态环境部定期发布的污染源核查中规定的产排污系数来核算污染物排放量。

排污许可证不论重点管理或者简化管理都应载明排污单位的污染物许可排放量，这是排污单位污染物排放的天花板，也是环境主管部门总量控制的需要。一方面，将排污许可中排污单位主要污染物的许可排放量与环评文件及审批意见提出的全厂总量指标直接对应，不再按照排放口类型或生产单元等核算后加和再取严的确定方法，这样许可排放量才能真正体现排污单位主要污染物的总体排放情况。另一方面，对于单个有组织排放口，不同行业对许可排放限值的核算口径不同，有的只许可排放浓度，有的还要许可排放量，可参照各行业的排污许可证申请与核发技术规范执行。对于有许可排放量的单个排口，许可排放量作为单个排口的最大排放量，适用于考核此排口的实际排放量，而在核算减排量时应与稳定运行后许可证执行报告中的实际排放量相比较，逐步实现从区域总量控制到排污单位重点排放口精细化管理的转变。

牢固树立排污单位的总量控制主体责任并将总量指标来源在排污许可证上体现，完善自下而上的排污单位总量控制制度。新增主要污染物排放的建设项目，在环评文件审批前需按规定明确主要污染物排放量平衡途径。总量指标应来源于本五年规划期内所在区域排污单位通过产业置换、技术改造、淘汰或者关闭等方式获得的污染物实际排放削减量，排污单位变更或者注销的排污许可证应作为总量削减依据；实行排污权交易的地区，排污单位应在申领排污许可证前通过排污权交易获取总量指标。排污许可证上应记录建设项目的总量指标来源或者总量平衡方案，作为刚性约束，对于环境质量不达标或未完成总量减排任务的地区，应将减量替代要求、提高排放标准和制定特殊时段排放要求等纳入排污许可证，实施更为严格的污染物排放总量控制，从而达到改善环境质量的目标。

2.3 两者在监管效用上的衔接

环评文件涉及大气、地表水、固体废物、噪声、地下水、土壤、生态等各项环境要素，并包括常规和特征因子，同时涵盖现有项目概况、工程分析和污染源强核算、环境质量现状评价、环境影响分析、环境保护措施评述、环境管理与监测计划等专题。排污许可证副本包括排污单位主要产品及产能、主要原辅材料及燃料、产排污节点及污染治理设施等基本信息、大气和水污染物排放许可限值、自行监测、执行报告和信息公开等管理要求。为实现各项环境管理制度的衔接，体现污染源管理的整体性，将大气、水、声、固废、土壤、生态等各项环境要素在排污许可证中载明，并且从管理排放口溯源至管理污染治理设施和产污设施，提出了原辅材料控制、污染治理设施的运行维护、无组织排放控制、设备维护及开停工、清洁生产和应急预案等管理要求[6]。

在目前环评导则总纲、各要素导则和行业导则未全面修订、技术体系不统一的情况下，环评报告编制过程中，应充分结合排污许可申请与核发技术规范的要求，在工程分析、污染防治措施经济技术论证、环境管理与监测等部分进行衔接[7]。各行业的技术规范详细介绍了产排污环节、污染因子及排放参数，列出了污染防治可行技术和无组织废气控制措施，同时结合行业产排污特点提出了相应的环境管理要求和自行监测要求，应作为环评文件编制的参考。此外，在审批建设项目环评文件时，除遵照各要素环评导则之外，还应结合技术规范、污染防治可行技术指南、排污单位自行监测技术指南等，核定建设项目的产排污环节、污染物种类及环境保护措施、监测计划等内容。

3 结论和建议

将环评制度与排污许可制在分类管理、技术方法以及监管效用等方面进行深入衔接与融合，充分发挥两种制度在固定污染源管理上的作用，实现事前审批与事中事后监管的延续顺畅和固定源全生命周期监管，助力精准治污和环境改善。

3.1 健全以环评制度为主体的源头预防体系

一方面，强化重点项目的环评审批。严格“两高”项目的环境准入，对不符合“三线一单”、规划环评、污染物排放区域削减和总量管理等要求的高耗能高污染新建项目不予审批。推动重点工业行业绿色转型升级，推动有关行业治理改造，规范新能源、新材料等新兴行业环评管理[8]。另一方面，进一步简化项目环评内容。对符合规划环评生态环境准入清单的建设项目，环评文件中有关规划协调性分析及现状调查与评价内容可适当简化。优化项目环评技术导则体系，推进评价模型标准化、规范化建设，简化环境影响预测分析，由排污许可制负责监管建设项目运营期污染物排放和控制情况。

3.2 完善以排污许可制为核心的固定源管理制度

一方面，进一步强化与环评制度的衔接。采用同一套技术方法核算污染物排放量，逐步建立环评制度与排污许可制的统一数据体系。将环评阶段提出的涉及污染源排放和生态影响等内容一并载入排污许可证，根据项目的实际运行情况和相关政策法规的更新情况等及时变更或重新申领排污许可证。另一方面，加强排污许可证后监管。定期开展排污许可证质量核查，特别关注执行报告和自行监测，形成发现问题、督促整改、问题销号的闭环机制。制定排污许可执法要点，针对排污许可证的内容，提出判定企业违法违规的具体情形及采信证据类型，建立现场执法清单，为生态环境执法提供操作规范[9]。

3.3 深化机制改革，健全环评和排污许可管理链条

以建设项目环境管理为主线，选取具备条件的地方，探索建立环评制度和排污许可制深入衔接的管理机制。进一步简化环评管理体系，对环境影响和环境风险很小的项目不再纳入环评管理，明确纳入排污许可管理的建设项目，不再开展环境保护设施自主验收，将环评落实落地和事中事后监管完全体现在排污许可中；推进环评审批和排污许可证核发程序的改革试点，对符合园区规划环评要求及环境影响相对较小的项目实施环评审批告知承诺制，开展“两证合一”试点，同步受理并审查环评文件和排污许可证申请材料，同步作出环评批复并核发排污许可证正、副本，提高建设项目审批效率。

参考文献

[1] 生态环境部.“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案[EB/OL].（2022-04-02）.https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202204/t20220418_974927.html.

[2] 岳蓬蓬，李海静，张健，等.从环评导则体系探讨环评与排污许可制度衔接[J].中国环境影响评价，2021，43（1）：27-29，41.

[3] 环境保护部.排污许可证申请与核发技术规范-总则：HJ942-2018[S].北京：中国环境科学出版社，2018.

[4] 董战峰，连超，葛察忠.“十四五”固定污染源排污许可证管理制度改革研究[J].中国环境管理，2020，12（2）：28-33.

[5] 沙克昌，靳杰，杨虎，等.关于建设项目环境影响评价与固定污染源排污许可分类管理衔接的探讨[J].环境科学与管理，2020，45（10）：24-27.

[6] 贾蕾，郭林青，冯雁，等.环评制度改革与排污许可制度实施调研报告[J].环境与可持续发展，2019，44（2）：129-134.

[7] 余杨，周婷，黄玺.环境影响评价与排污许可衔接研究[J].环保科技，2020，26（3）：56-60.

[8] 發挥环评与排污许可在源头预防和过程监管中的效力[N].中国环境报，2022-4-19（2）.

[9] 王亚男.建立“环评-许可-执法”一体化生态环境管理体系：重点、难点与体系设计[J].环境与可持续发展，2021，46（1）：15-19.