重庆市：提升“统、防、救”三大能力 防灾救灾工作有力有序有效

周福刚

（重庆市防汛抗旱指挥部办公室）

汛情灾情

2023年重庆汛情灾情总体表现出“四偏两突出”特点。“四偏”：入汛较常年偏早15 d；强降水过程较常年偏多7次；中小河流超保次数较常年偏多3 成；受灾较常年偏重。“两突出”：局地极端暴雨突出，日雨量超过100 mm 以上大暴雨1 176 站次，列2008 年以来第2 位；局地极端灾害突出，万州、潼南两个区紧急避险转移安置人数、经济损失分别占总量的70%、47.9%，万州“7·4”局地特大暴雨灾害造成散发性的死亡事件。

防汛抗旱举措

2023 年7 月4 日，习近平总书记对重庆等地遭遇强降雨，引发山洪和泥石流等地质灾害作出重要指示，为重庆市打赢防灾救灾硬仗提供了根本遵循、注入了强大动力。重庆各级各部门深入贯彻习近平总书记重要指示批示精神，坚决扛起防灾救灾主体责任，坚持人民至上、生命至上，坚持把防灾救灾工作放到社会主义现代化新重庆的大场景中来谋划推动，始终做到“总书记有号令、党中央有部署，重庆见行动”，以极限思维防范极端天气，健全“三大体系”、推动“三化”建设、提升“统、防、救”三大能力，以工作的确定性应对风险的不确定性，全市防灾救灾工作有力有序有效，未出现群死群伤事件、未导致因灾致贫返贫、未因灾滋生疫情、未出现负面舆情、未影响社会安全稳定大局、未影响经济社会发展大局。

（1）着眼“统得好”，健全防灾责任体系。①成立“一委四指”指挥机构，搭建“四梁八柱”。“一委”指市减灾委员会，负责统筹协调自然灾害防治和救援工作；“四指”指水、火、土、气4 个专项指挥部，分别由市政府分管行业副市长担任指挥长，负责水旱灾害、森林火灾、地震地质灾害、气象灾害防治救援统筹协调，发挥中枢作用。厘清职责边界，扣紧责任链条。横向上：“四指”办公室设在市应急局，负责牵头抓总、统筹协调，发挥参谋部、指挥所、督战队作用，气象、水文部门主“测”，水利、自然资源、住房城乡建设、城市管理、交通、林业等行业部门主“防”，应急部门主“救”，做到横向到边、分工协作；纵向上：健全覆盖市、区（县）、乡（镇）3 级的防灾救灾指挥体系，做到纵向到底、齐抓共管。②建立工作机制，促进运转顺畅。指挥部运行方面：制定了专项指挥部工作规则；责任链条方面：印发了全市防灾减灾救灾体制机制的实施意见；责任落实方面：汛期实行“分片包干责任制”（区（县）领导包乡（镇）、乡（镇）领导包村（社）、村（社）干部包户）和挂牌公示责任人制度；风险研判方面：建立“1+7+N”会商研判制度；预测预警方面：建立预警响应联动机制；区域联动方面：签订川渝、黔渝联防联控协议；应急响应方面：实行前后方“双指挥部”运转机制、临灾即时“叫应”机制和前置队伍机制。

（2）着眼“防得住”，健全风险防控体系。紧盯中心城区防洪防涝标准达100 年一遇的目标，同时实施工程措施与非工程措施。①工程措施方面。防外洪上，水利部门组织构建“堤防+水库”的防洪工程体系，中心城区河道堤防基本达到50 年一遇标准，依托长江上游27 座水库电站联合调度，可为中心城区预留防洪库容29.6 亿m3，中心城区全域防洪能力可由50 年一遇提高到100 年一遇；防内涝上，住房城乡建设部门组织实施中心城区低洼易涝区整治、山水引流工程、管网更新改造工程、排涝调蓄工程。防地灾上，自然资源部门实施地灾隐患工程治理、“金土工程”。②非工程措施方面。以“防风险”为核心，确保在遭遇极端降雨，发生超标准洪水的情况下，水涨人退、水退人回。摸清风险因子，市风险普查办公室协同9 个行业牵头部门开展风险普查，摸清全市41 个区（县）、1 031 个乡（镇、街道）、9 个行业领域自然灾害风险隐患底数，建立全市自然灾害综合风险普查基础数据库，汇集各类评估与区划成果图5 619张、数据120万条；建立风险清单，形成洪涝及地质灾害风险清单目录，包含28 类、32 156 个风险点，明确16 个责任部门，落实72 项管控措施，将风险管控在安全水平；及时除险清患，常态化开展城市积水点雨中排查，发现一处整治一处，实现易涝积水点动态清零；动态整治病险水库，入汛前尚未完成治理的病险水库，一律实行空库度汛，2023 年实施111 座病险水库除险加固、173 处地质灾害工程治理、地灾搬迁避让1.4万余人。

（3）着眼“救得了”，健全救援救灾体系。①建立“1+13+42+N”应急救援队伍体系，“1”是国家综合性消防救援队伍；“13”是覆盖水旱灾害、地灾、火灾等8个行业13支市级专业队伍，争取国家森林消防救援队伍常态驻防重庆150 人，全国首创在市级建立应急部门直管的310 人专业救援队伍；“42”是全国唯一一个在每个区（县）建立30～50人由应急部门直管的42支救援队伍，“N”是若干社会救援力量，现注册有33 支。②“点线面”完善应急预案体系，“点”上的水库、水电站、地灾隐患点、林区等有应急预案，“线”上行业部门有部门应急预案，“面”上市、区（县）、乡（镇、街道）有区域总体应急预案和防汛抗旱、防地灾、森林防灭火等专项应急预案。③分行业分层级开展应急演练。渝鄂联动开展“生命至上·2023”三峡库区危岩崩塌专项应急演练。④完善物资储备体系，率先在全国建立“以中央储备为依托，市级储备为核心，区（县）储备为主体，乡（镇、街道）储备为基础，村（社区）储备为支撑，家庭应急储备为倡导，社会力量储备为补充”的7级应急物资储备标准化体系；全市储备应急物资131.95 万件（套）、价值1.77 亿元，前置市级物资资金到区（县），做到调得快、用得上。⑤完善救灾救助体系，在全国出台首个救助预案，制定倒房重建、冬春救助标准；2023年紧急调拨2.91万件（套）救灾物资、下拨救灾资金11.1 亿元抢险救灾；市减灾办统筹协调相关部门，为灾情较重的万州区、潼南区量身定制灾后恢复重建工作方案，“点对点”推动灾后恢复重建工作落细落实。截至目前，公共服务设施恢复率100%，交通设施抢通率93%，水利设施修复率75.6%，市政设施恢复率100%，工矿企业复工复产率99%。

（4）着眼“叫得应”，推动监测预警精细化。①气象部门实行递进化预报预警。气象部门分3 个时段分别发布24 h重要气象专报、6 h 气象预警、2 h 气象警报，气象预报空间范围精细到1 km 之内，暴雨过程预报准确度稳定在90%以上，强对流天气预警提前量稳定在40 min以上。②水利、自然资源部门实行气象水文地灾耦合预报。大江大河：依托气象预报、结合水库调度、建立预报模型，长江寸滩、嘉陵江北碚、乌江武隆等大江大河主要水文站可提前3 d 预报；中小河流：联动气象递进化预报预警服务，滚动发布24 h、6 h 涨水风险提示、临灾临险洪水警报，綦江、涪江等中小河流洪水可提前3～6 h预报，预报洪峰水位误差可控制在0.5 m 内。地质灾害：实现以乡（镇）为单元预警，探索试点小流域地质灾害气象风险预警。③应急响应与气象预警挂钩联动。将气象预警作为防汛抗旱指挥部、地震地灾指挥部启动应急响应的条件，只要气象有预警、部门就必响应，从机制上解决半夜惊醒的问题。④响应指令与预警对象自动匹配。升级预警信息发布平台，实现“气象部门普适性预警信息”与“行业、乡（镇）个性化响应指令”和“各级各类预警对象”的自动叠加匹配，确保预警信息精准靶向发布。2023 年入汛以来，共发布气象、洪灾、旱灾、地灾、火灾预警信息3 273 条，触发部门2.85 万次、乡（镇、街道）7.5万次，发布行政工作指令30.3万条，覆盖1 876.5万人次，充分发动群众主动防灾避灾。

（5）着眼“跑得快”，推动避险转移网格化。①多跨协同研判会商。实行“1+7+N”会商研判机制，“1”指在年初研判年度趋势，“7”指在汛前、5—9 月每月初、当年冬次年春7 个重要时段定期研判阶段趋势，“N”指灾前灾中分行业分层级组织加密会商。②临灾及时叫应。“点对点”向区（县）、部门针对性发送山洪灾害、中小河流涨水、地质灾害、森林防灭火工作提示，通过电话、视频会议、微信群、大喇叭、敲门等土洋结合的方式，层层叫应、夜间叫醒，防止“人在家中住、祸从天上降”。③提前避险转移。落实避险转移“包保”责任，充分运用灾害风险图成果，链接转移避险分片负责制和特殊人群党员干部“一对一”帮助转移机制，明确“三个必转”解决“何时转”的问题，即达到预警阈值时必须转移、发生险情异动时必须转移、险情不能准确研判时必须转移，在6 567个村设立避险安置点，解决“转到哪”的问题。

（6）着眼“撑得起”，推动核心业务数字化。按照“数字重庆”建设总体要求，将防灾救灾数字赋能贯穿各环节、各行业。①指挥部统筹协调、一屏掌控。市应急管理局将防汛抗旱数字化建设纳入“数字重庆”“数字应急”建设内容，按照“流程再造、机制重塑、体系重构”思路，开发建设重庆市防汛抗旱数字平台、重庆市防汛抗旱联络平台，临灾临险时，统筹开展综合预警，一体开展市、区（县）、乡（镇）3级指挥调度，点对点“叫应”具体责任人，实现一屏观全域、一网联全市、一脑统全局。②行业部门分线开发、专业支撑。应急管理部门会同气象部门持续完善“四天”系统，即“天枢”智能探测系统、“天资”智能预报系统、“知天”智慧服务系统、“御天”智慧防灾系统。水利部门整合中小河流预警预报、山洪灾害预警、水情信息交换等业务系统，统筹构建“渝水安澜”水旱灾害防御系统。住房城乡建设、应急管理部门开发“城市内涝监测预警交通联动系统”及“积水查”手机App，中心城区6 个区建成联动预警点位29 个，探索城市易涝点水位监测与交通信号灯预警联动，自动“熔断”交通。自然资源部门开发“危岩地灾风险管控”应用系统，形成危岩地灾33项业务、126项数据串、2 503项数据项，初步实现威胁长江航道50 处危岩风险预警多跨协同。③区（县）积极探索、先行先试。沙坪坝区围绕“流域洪涝”和“城市内涝”两大板块建设防汛决策支持系统，在全市防汛能力提升现场会作为案例进行推广。开州区试点建设预警管理平台，将气象预警信息转变为各行业、各镇（街道）带有指令性的灾害预警信息，为全市预警信息逐步实现规范化发布、精细化管理提供宝贵经验。

防灾减灾案例

案例1：潼南成功应对2023 年“7·28”百年一遇特大洪灾。2023年7月27—28日，潼南区琼江发生百年一遇特大洪灾，洪水涨幅12.86 m，超保证水位2.86 m，造成沿江19个镇（街道）6.2 万人受灾。潼南区防汛抗旱指挥部科学统筹、有序调度，提前转移群众3.12 万人，无一人伤亡。①流域联防联控。成立琼江流域防汛联合指挥部，统筹同流域四川省遂宁市和重庆市潼南区、铜梁区、合川区防汛抗旱工作。潼南区与上游四川遂宁市、武胜县等地签订应急联动协议，28 个川渝毗邻区（县）实现物资装备共享共用。②工程联合调度。联合四川省安居区萝卜园水库开展防洪调度，削减洪峰流量1 000 m3/s，降低洪峰水位1.5 m。“7·28”洪灾期间，潼南区与上游遂宁市共享水雨情信息51 条。③统一调度指挥。28 日凌晨，市政府副市长、市防指指挥长电话调度潼南区、大足区、铜梁区、永川区、荣昌区等降雨大的区（县）。28 日凌晨3 时，市防汛抗旱指挥部针对潼南等6 个区（县），将防汛Ⅲ级响应升级为Ⅱ级响应。24 日13 时启动防汛Ⅳ级应急响应，成立区总指挥部和现场救援指挥部。④广泛发布预警。24 日14：30，开展流域联合会商，共计发布预报预警213期、发布工作提示和公众提醒38期、覆盖120万人次。⑤有序转移安置。28日4：30，潼南区防汛应急响应升级为I级，之后的3.5 h之内，3.12万人全部安全转移，其中7 174人统一安置在69个集中安置点。安置期间，潼南区防汛抗旱指挥部调运牛奶、矿泉水、方便面等生活物资近4万件分发灾民，派出巡回医疗小分队9支、医务队员962人次驻守安置点。⑥救援快速有力。28 日凌晨2：00，市应急管理局紧急加密会商研判，先后派出市专业应急救援总队、航空救援总队两梯队94 人、432 台（套）装备前往潼南开展救援；调集相邻的铜梁、合川等区（县）应急队伍和蓝天、山城雪豹等社会救援力量97 人、327 台（套）装备紧急驰援；在潼南区参加党务培训的市应急局干部职工就地转为现场工作指导组；潼南区出动镇村干部、民兵等救援力量3 528人、6 393台（套）装备投入救援。

案例2：忠县滑坡，133 人成功避险。①早发现、早报告。2023年4月25日13：45，忠县忠州街道灾害信息员例行巡查时，发现新桥社区3 组临352—354 号房屋后侧不稳定斜坡出现险情，立即上报忠州街道办事处，并录入灾害风险隐患信息报送系统；13：55，忠州街道办事处上报县委县政府，抄送县应急局；14：15，县应急局报告市应急局。②早决策、早避让。14：10，忠县政府主要领导带领相关部门赶赴现场并成立现场指挥部，会商确定紧急撤离受威胁群众，组建8 个工作小组分别组织群众转移安置、排危除险等各项应急处置工作。14：40，忠州街道办事处启动“包保”责任制，新桥社区工作人员逐户逐人预警“叫应”37 户居民、133 人。忠县综合应急救援大队协同开展紧急避险撤离。14：45，市应急局视频调度忠县，指导忠县启动地质灾害Ⅱ级应急响应并派工作组赴忠县现场督导应急处置工作。③早安置、早救助。16：00，受威胁的37户居民、133人确认撤离完毕，全部投亲靠友安置，每天每人发放30元生活费。5 月8 日10：30，完成除险清患，确认安全后，转移群众有序返家。